VII SA/WA 1039/22

VII SA/Wa 1039/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 §1 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 50 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skarg W. G. i E. Ś. – G. oraz D. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) 2022 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 marca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1368.2020.AB c, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710, dalej: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. G. i E. Ś. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 września 2020 r., znak: WZW.5142.1361.2018, umorzył postępowanie odwoławcze.
Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 27 października 2017 r., nr 2450 N/17, znak: KZ-IIAU.4120.1328.2017. BMA (2), Prezydent m. st. Warszawy – Stołeczny Konserwator Zabytków udzielił spółce T. sp. z o. o. z siedzibą w W. pozwolenia konserwatorskiego na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w W. na działkach nr [...] i [...], na podstawie załączonej do dokumentacji, pt. "Wyciąg z P.b. dla służb ochrony konserwatorskiej — budowa budynku wielorodzinnego ul. [...], działka nr ew. [...], [...] obr. [...], Dz. P., W., arch. W.B., W. 21 maj 2014 r.". Działki te znajdują się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej "S." w W., wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...], na podstawie decyzji z dnia 2 kwietnia 1979 r. Działki są objęte ponadto regulacjami zawartymi w uchwale Nr LXXXIII/2764/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S.
Pismem z dnia 23 lutego 2018 r., skierowanym do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanym dalej "MWKZ"), D.M. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta m. st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia 27 października 2017 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest współwłaścicielką budynku wielorodzinnego posadowionego na działce nr [...] i współużytkownikiem wieczystym tej działki. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...].
Postanowieniem Nr W/811/2018 z dnia 28 sierpnia 2018 r. Mazowiecki Wojewódzkiego Konserwator Zabytków wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją na wniosek D.M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Decyzją z dnia 13 września 2018 r. nr W/2785/2018 organ konserwatorski zmienił decyzję z dnia 27 października 2017 r. nr 2450 N/2017 poprzez zmianę terminu jej ważności na dzień 31 grudnia 2020 r.
Decyzją z dnia 7 września 2020 r. znak: WZW.5142.1361.2018, MWKZ odmówił uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków nr 2450 N/17 z dnia 27 października 2017 r. W ocenie organu, D.M. nie dysponuje legitymacją prawną do bycia stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli m.in. W.G. i E. Ś..
Decyzją z dnia 21 marca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1368.2020.AB c, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu odwołania W.G. i E. Ś. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 września 2020 r. umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wznowił postępowanie na wniosek D.M., nie zaś odwołujących się W.G. i E. Ś.. Następnie w dniu 7 września 2020 r. organ I instancji odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji, wskazując na brak legitymacji wnioskodawczyni - D.M. do bycia stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 27 października 2017 r. W opinii organu I instancji, przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zaistniała w omawianym stanie faktycznym w odniesieniu do wnioskodawczyni. Minister podkreślił, że żadne z tych rozstrzygnięć nie zostały doręczone W. G. i E. Ś., w żadnym z postępowań nie uczestniczyli oni jako strony. Wznowienie postępowania nastąpiło w związku z wnioskiem D.M. - współwłaścicielki budynku przy ul. [...] (działka nr [...] ). Zatem przy rozpatrzeniu ww. wniosku oraz w ramach wznowionego postępowania MWKZ badał sytuację prawną i kwestię posiadania interesu prawnego w odniesieniu do D.M., nie zaś do W.G. i E. Ś.
W ocenie Ministra, odwołujący się nie przedstawili argumentów przemawiających za uznaniem, że dysponują oni interesem prawnym w postępowaniu wszczętym z inicjatywy D.M.. Nie wskazali, że brak uznania za stronę wnioskodawczyni, oddziałuje zarazem na ich sytuację prawną, nie przedstawili również argumentów przemawiających za uznaniem, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 27 października 2017 r. oddziałuje na ich sytuację prawną.
Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja MWKZ z dnia 27 października 2017 r. została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że pozwolenia konserwatorskiego wymaga podejmowanie m.in. robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Z kolei zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 tej ustawy opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości. Zatem postępowanie dotyczące pozwolenia na podejmowanie ww. działań przy zabytku wpisanym do rejestru, prowadzone jest więc wyłącznie w celu ochrony zabytków i opieki na nimi. Powyższą regulację dopełnia treść art. 36 ust. 5 ww. ustawy, który wskazuje, że pozwolenie jest wydawane na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.
Z kolei, jak wynika z akt postępowania, W.G. i E. Ś. nie posiadają praw do nieruchomości w odniesieniu, do której zostało wydane pozwolenie z dnia 27 października 2017 r. Wskazują oni jedynie, że inwestycja ma zostać zrealizowana w sąsiedztwie budynku przy ul. [...], będącego współwłasnością odwołujących się. W powyższej sytuacji stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na roboty budowlane zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co do zasady jest podmiot dysponujący jednym z tytułów do danej nieruchomości określonych w art. 36 ust. 5 powyższej ustawy, na której mają być realizowane te roboty. Jeżeli jednak współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości wykaże swój interes prawny, to wówczas może być uznany za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego. Nie można tym samym przyjąć apriorycznego założenia, że w każdej sytuacji właścicielowi nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków i będącej częścią chronionego układu urbanistycznego przysługuje przymiot strony w postępowaniu odnoszącym się do graniczącej z ww. działką nieruchomości, która jest częścią tego samego układu urbanistycznego (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.09.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/16).
W ocenie organu, podnoszone w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez MWKZ z dnia 7 września 2020 r. zarzuty odnośnie do negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, np. poprzez naruszenie stosunków wodnych lub na rosnący w sąsiedztwie drzewostan - nie mogą stanowić okoliczności, z których wynika legitymacja odwołujących się do bycia stroną ww. postępowań. Ocena ewentualnych zmian, które powstałyby w związku z realizacją inwestycji w zakresie stosunków wodnych oraz negatywne oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości w związku z brakiem wystarczającego oświetlenia nie należy do kompetencji organów ochrony zabytków. Odwołujący się nie udowodnili że wydane pozwolenie umożliwiające ze stanowiska konserwatorskiego realizację planowanej inwestycji wpłynie na ich indywidualną sytuacją prawną określoną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zdaniem organu, podnoszone przez odwołujących się argumenty, iż nieruchomość przy ul. [...] w W. oraz działki nr [...] i [...] są położone na obszarze układu urbanistycznego [...], który w świetle decyzji z dnia 2 kwietnia 1979 r. obejmuje obszar - strefę ochrony konserwatorskiej [...] w granicach: "od wsch. - ul. [...] (wraz z zabudową po obu stronach ulicy); ul. [...] - ul. [...]; od pd.-wsch. - ul. [...]; od zach - ul. [...]; od pn. - [...]-[...]; do strefy wchodzi także Park [...] objęty decyzją rejestru nr [...]", nie mogą świadczyć o posiadaniu przez nich przymiotu strony w postępowaniu. Powyższą ochronę uzasadniono wartością artystyczną i zabytkową. Jak dalej wskazano, cyt. zabudowa [...] wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających". Na mocy tej decyzji do rejestru zabytków do rejestru zabytków został wpisany układ urbanistyczny oraz historyczny zespół budowlany, a nie układ urbanistyczny i zespół przyrodniczy.
Ponadto plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie zabrania realizacji nowej zabudowy dla ww. kwartału (jedynie wprowadza zakaz budowania nowych obiektów mieszkaniowych bez zabezpieczeń akustycznych), na co wskazywał w licznych orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach związanych z realizacją budynku mieszkalnego przez T. Sp. z o. o. (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8.11.2010 r., I SA/Wa 789/10, z dnia 20.03.2015 r., VII SA/Wa 2097/14, z dnia 23.03.2016 r., VII SA/Wa 608/15 oraz wyroki NSA z dnia 14.04.2017 r. II OSK 2687/15). Jednocześnie plan miejscowy wprowadza pewne wymogi dotyczące kształtowania zabudowy dla kwartału oznaczonego na planie symbolem KZ1-M/UZ. Wymogi te odnoszą się przede wszystkim do kształtowania pierzei ulicy [...] (§ 56 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 planu). Planowana inwestycja dotyczy natomiast usytuowania budynku wewnątrz ww. kwartału, nie dotyczy ciągu ulicy wraz przylegającą zabudową, ale odnosi się do drugiej linii zabudowy, w odległości od pierzei ulicy wynoszącej 35-40 m. W § 13 w ust. 3 tiret drugie planu dopuszczono "nowe realizacje w ciągu ul. [...] pod warunkiem nawiązania: skalą - wysokością, linią zabudowy, przebiegiem gzymsów, ukształtowaniem dachów (...) do wartościowych przykładów sąsiadującej zabudowy, będącej w rejestrze lub ewidencji (...).". Z powyższego zapisu tym bardziej nie wynika, aby plan wykluczał nową zabudowę w tym w kwartale, która nie będzie lokowania wzdłuż pierzei ulicy [...]. Jedynie w treści uchwały określono, że nowa zabudowa realizowana na tym obszarze swoją wysokością powinna nawiązywać do sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...], [...], [...] oraz [...], i nie powinna być wyższa niż 12 m npt. W ramach postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia z dnia 27 października 2017 r. organ I instancji ocenił projektowaną inwestycję biorąc pod uwagę wskaźniki i parametry dopuszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla nowej zabudowy mieszkaniowej. W zaskarżonej decyzji z dnia 7 września 2020 r., organ ochrony zabytków powtórzył, że plan dopuszcza budowę nowych budynków w wysokości nie wyższej niż 12,0 m npt (§ 56 ust. 2 pkt 2 i § 13 pkt 9 oraz §13 ust.i pkt 9 planu), która nie przekracza 4 kondygnacji, przy nawiązaniu do wysokości do sąsiadującej zabudowy oraz przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej, która powinna wynosić minimum 50 %. Projekt zaś przewiduje budynek o 4 kondygnacjach, wysokości 12 m oraz wskaźniku terenu biologicznie czynnego ponad 50 % (dla działek o nr [...] i [...] w wysokości 55,6 %). W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze w odniesieniu do odwołania wniesionego przez W.G. i E. Ś.
Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W.G. i E. Ś. (sygn. akt VII SA/Wa 1039/22), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika oraz D.M. (sygn. akt VII SA/Wa 1167/22), reprezentowana przez pełnomocnika S. Z.. Postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2022 r. Sąd połączył te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VII SA/Wa 1039/22.
W.G. i E. Ś. podnieśli w skardze, iż organ odwoławczy pominął dwie sprawy o fundamentalnym znaczeniu, a mianowicie, iż przedmiotem ochrony w sprawie niniejszej nie jest układ urbanistyczny oraz historyczny zespół budowlany, ale strefa ochrony konserwatorskiej, będąca jedną z form ochrony krajobrazu kulturowego, a ponadto tożsamy stan faktyczny i prawny była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawie II OSK 2073/11, wskazał, że wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską. A zatem w takiej sprawie (budowy zupełnie nowego budynku, czy budynków, na terenie strefy ochrony konserwatorskiej) zamierzenie inwestycyjne może tak dalece ingerować w nieruchomości sąsiednie (objęte tę samą ochroną konserwatorską i stanowiące część tego samego zabytku - tej samej strefy ochrony konserwatorskiej), iż czyni to uzasadnionym uzyskanie przymiotu strony dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiednich. W skardze wskazano, że – zgodnie z § 17 planu miejscowego – budynek skarżących przy ul. [...] znajduje się w ewidencji Służb Ochrony Zabytków. Plan dopuszcza remonty kapitalne tego rodzaju obiektów lub budowę garaży pod warunkiem zachowania wartościowej zieleni wysokiej oraz ogrodzeń (od strony ulicy) towarzyszących obiektowi. Zgodnie z § 30 pkt 2 lit. c planu plan ustala ochronę istniejących zadrzewień, a także zabezpieczenie ich w czasie realizacji inwestycji. Na terenie [...] decyzje w sprawie wycinki drzew wydaje organ konserwatorski, a nie Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy. Zatem ochronie podlegają budynki oraz działki z istniejącą na nich zielenią.
Zdaniem skarżących, budowa nowego budynku na działce nr [...] sąsiadującej z ich działką nr 210 wpłynie na sam kształt zabytku, tj. krajobraz kulturowy jako całość i na widok zabytkowej nieruchomości skarżących przy ul. [...] od strony "strefy otwarcia". W miejscu obecnie istniejącego tła terenów zielonych powstanie tło dużego nowoczesnego budynku. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zbytkami, do obowiązków skarżących należy opieka nad stanowiącym ich własność zabytkiem, w szczególności utrzymanie go w jak najlepszym stanie i do tego jeszcze jest ona - co do zasady - sprawowana na ich koszt (art. 71 tej ustawy). W związku z tym, że obraz (widok) należącego do nich fragmentu zbytku, jak i całego zabytku będzie przecież zupełnie inny, a tym samym inny (szerszy) będzie zakres prac, gdyż pojawią się nowe prace. Ze względu na wybudowanie wielkogabarytowego i głębokiego wykopu tuż przy granicy z działką skarżących zmianie ulegną stosunki wodne, w związku z czym - w celu ochrony objętego ochroną konserwatorską drzewostanu i w wypełnieniu obowiązku utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie – skarżący będzie musiał dodatkowo nawadniać drzewa na swojej działce. Obecnie nie ma on takiego obowiązku. Dodatkowo wybudowanie budynku i to od strony południowej działki skarżącego spowoduje bardzo istotne zacienienie rosnącego tam i chronionego drzewostanu. Znaczącej degradacji ulegną kilkudziesięcioletnie i wysokie na ponad 10 metrów tuje rosnące wzdłuż południowej granicy działki skarżących, których w takim wypadku co najmniej dolne partie przeobrażą się w gołe pnie i suche gałęzie. Powyższe w sposób oczywisty spowoduje zmianę wyglądu zabytku. Tym samym już te fakty wpływają na zmianę sytuacji prawnej skarżących wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co daje im przymiot strony w prowadzonym postępowaniu konserwatorskim.
Skarżący podkreślili, że ich interes prawny daje się też wywieźć z treści art. 73 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jest przecież oczywistym, że skuteczna możliwość uzyskania dotacji - o której mowa w tym przepisie - na określone prace przy zabytku jest związana nie tylko ze stanem zabytku. Wybudowanie projektowanego budynku będzie miało istotny wpływ na kształt zabytku. Budynek został bowiem zaprojektowany niejako na tle budynków przy [...] i [...] i to przy głównej osi widokowej na ten kwartał, tj. osi ulicy [...]. Skoro sam kształt zabytku zostanie zmieniony, a jego wartość obniżona - zarówno poprzez degradację układu przestrzennego, jak i przez degradację stanowiącej element wpisanego do rejestru zabytków (krajobrazu kulturowego) elementów przyrodniczych, to realna szansa na otrzymanie dotacji będzie mniejsza, niż w przypadku w którym zabytek nie zmieniłby kształtu.
Skarżący podnieśli ponadto szereg zarzutów dotyczących zgodności z prawem pozwolenia konserwatorskiego z dnia 27 października 2017 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W skardze na tę samą decyzję D.M., reprezentowana przez pełnomocnika S. Z., wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że państwo G. po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Stołecznego Konserwatora Zabytków, wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w tym postępowaniu. Jednak tzw. czynnością konkludentną MKWZ odmówił im udziału we wznowionym postępowaniu, stwierdzając, że nie przysługuje im przymiot strony, a nawet pouczając, że na tę czynność nie przysługuje oddzielny środek zaskarżenia tylko mogą zaskarżyć decyzję kończącą wznowione postępowanie, co państwo G. uczynili. W wyżej wymienionej decyzji z 21 marca 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, iż państwo G. nie mieli przymiotu strony w prowadzonym przez MKWZ postępowaniu wznowieniowym. W przekonaniu pełnomocnika skarżącej, przyczyna wadliwości ww. decyzji Ministra Kultury tkwi w błędnym określeniu przedmiotu zabytku w sprawie niniejszej, gdyż jest nim krajobraz kulturowy, a nie sam układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany. Powyższa interpretacja znajduje pełne wsparcie w postanowieniach planu miejscowego dla [...], którego zapisy są jedną z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 ww. ustawy z 23 lipca 2003 r.) i który - wbrew stanowisku Ministra - w wielu miejscach odnosi się do ochrony zieleni, w tym wartościowej zieleni wysokiej (np. § 17 ust. 2 pkt 2 lit f) i pkt 3 lit. g), § 19 ust. 1 planu i jego tiret 1 lub w ogóle zadrzewień - § 30 pkt 2 lit c planu). To to jest właśnie przyczyna, dla której Minister nie uznał, że podnoszone przez państwa G. ich nowe obowiązki, a dotyczące konieczności dodatkowej pielęgnacji (np. nawadnianie wobec obniżenia poziomu wód gruntowych, powstałego na skutek prac, na które zezwolił organ konserwatorski - bardzo głęboki i wielkogabarytowy wykop przy samej granicy z działką i zadrzewieniami) wartościowej zieleni wysokiej i zadrzewień, nie są (rzekomo) obowiązkami wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie uznał też, że mogąca wystąpić - w wyniku prac budowlanych w postaci budowy zupełnie nowego budynku, na którą wyraził zgodę organ konserwatorski - zmiana układu przyrodniczego (obumarcie przynajmniej części drzew) będzie zmianą wyglądu zabytku. Nie podzielił też poglądu państwa G., że skoro ich nieruchomość (wpisana oddzielnie do ewidencji zabytków) jest położona (widoczna) na zielonym tle (tle zieleni wysokiej), a po wykonaniu prac na które zezwolił organ konserwatorski będzie widoczna na tle wielkogabarytowego, nowoczesnego budynku i tym budynkiem przytłoczona, to zmieni to kształt zabytku. W to miejsce - wbrew całemu szeregowi zapisów planu miejscowego – Minister uznał, iż ten plan rzekomo nie chroni zieleni. I właśnie te elementy - w ocenie pełnomocnika skarżącej - zadecydowały o całym błędnym toku myślenia Ministra i w konsekwencji wydaniu wadliwej decyzji naruszającej art. 28 k.p.a.
W odpowiedziach na te skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W pismach procesowych z dnia 28 września 2022 r. uczestnik postępowania spółka T. sp. z o.o. w Warszawie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie obu skarg. Pełnomocnik spółki wskazał, że skargi są bezprzedmiotowe, gdyż pozwolenie konserwatorskie utraciło ważność z dniem 31 grudnia 2020 r., zatem nie może być już zmienione lub uchylone we wznowionym postępowaniu. W odniesieniu do interesu prawnego W.G. i E. Ś. w postępowaniu odwoławczym, pełnomocnik inwestora w pełni podzielił i powtórzył argumentację organu w tym zakresie. W odniesieniu do skargi D.M., pełnomocnik inwestora wskazał, że zaskarżona decyzja nie dotyczy interesu skarżącej, gdyż została wydana w wyniku rozpoznania odwołania państwa G. Skarżąca występuje jako pełnomocnik W.G. i E. Ś., do czego nie ma umocowania faktycznego i prawnego, zatem postępowanie to powinno zostać umorzone. Ponadto postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na swoją bezprzedmiotowość z uwagi na utratę ważności pozwolenia konserwatorskiego z dniem 31 grudnia 2020 r. Ponadto – w ocenie uczestnika - zarzuty skargi są niezasadne, gdyż W.G. i E. Ś. nie mają interesu prawnego, aby być stronami postępowania wznowionego z wniosku D.M..
W piśmie procesowym z dnia 26 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej D.M. rozwinął uzasadnienie zarzutów skargi, wskazując na trzy aspekty tej sprawy. Pierwszym jest posiadanie lub nieposiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a przez stronę skarżącą, drugim - poprawność lub wadliwość pierwotnej decyzji konserwatorskiej, trzecim - naruszenie przepisów postępowania przez organy I i II instancji. Wskazał m.in. na niezwykle wysoki stopień ingerencji planowanej inwestycji w samą istotę zabytku, co wynika choćby z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jak i samej wcześniejszej decyzji Ministra Kultury i co prowadzi do zmiany substancji samego zabytku (widoku kulturowego) w zakresie nieruchomości skarżącej. Podkreślił, że na podmioty skarżące (w przypadku realizacji prac na które zezwolił organ ochrony zabytków) nałożony zostanie nowy obowiązek związany z pielęgnacją i zabezpieczeniem wartościowej zieleni wysokiej oraz zadrzewień, który to obowiązek wynika zarówno z ustawowej definicji zabytku (postrzegana przez ludzi przestrzeń), jak i wprost z zapisów planu miejscowego w odniesieniu do właścicieli działek położonych w strefie ochrony konserwatorskiej (czyli kwartały oznaczone jako KZ1 lub M2 na rysunku planu) i który bez wątpienia jest obowiązkiem wynikającym z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, skoro takie zapisy MPZP nie dotyczą tych kwartałów, które nie są położone w strefie ochrony konserwatorskiej (§15 MPZP). Wskazał ponadto na ograniczenie (a być może nawet pozbawienie podmiotów skarżących) praw wynikających z art. 73 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na skutek degradacji samej istoty zabytku, co przecież ograniczy (jeśli nie wyłączy) możliwość otrzymania dotacji oraz zmianę uprawnień co do możliwości zaprojektowania, a następnie wybudowania nowych elementów na działce skarżących, w przypadku dokonywanych na ich terenie modernizacji, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy, a to na skutek pojawienia się nowej (innej) elewacji w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości i w konsekwencji konieczności brania pod uwagę innej (w stosunku do obecnej - dotychczasowej) grupy elewacji przy rozważaniu projektowanych elementów na ich działkach (§19 ust. 1 tiret 2 MPZP)
W piśmie procesowym z dnia 27 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej D.M. wskazał, że inwestor złożył kolejny wniosek o przedłużenie ważności decyzji z dnia 27 października 2017 r., nr 2450 N/17 o dwa lata, który nie został do tej pory przez organ I instancji rozpoznany. Do pisma tego pełnomocnik załączył kopię wniosku inwestora z dnia 25 listopada 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w tej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., z odwołania W.G. i E. Ś. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 września 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej (pozwolenia konserwatorskiego z dnia 27 października 2017 r., nr 2450 N/17 wydanego przez Prezydenta m. st. Warszawy – Stołecznego Konserwatora Zabytków) we wznowionym - na wniosek D.M. - postępowaniu. Jest to decyzja o charakterze procesowym, w której organ uznał, że odwołującym się nie przysługiwał przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Przypomnieć należy, iż tryb wznowienia postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych, w których - przy spełnieniu ściśle określonych przesłanek - istnieje możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 -152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś - po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ może: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1), może uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy ww. przepisów i wydać nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2) albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.). Punktem wyjścia do wydania jednego z tych rozstrzygnięć jest stwierdzenie czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jeżeli zaś stwierdzi, że przesłanka wznowienia zaistniała, dopiero wtedy może przystąpić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu, chyba że zachodzi przesłanka negatywna z art. 146 § 1 k.p.a.
W tej sprawie organ I instancji uznał, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do wnioskodawczyni D.M. nie zachodzi i wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jest to rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, które oznacza, że brak jest po stronie wnioskodawcy przesłanki kodeksowej do przeprowadzenia ponownej oceny merytorycznej sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Badanie zaistnienia takiej przesłanki następuje we wznowionym postępowaniu. Postępowanie zostało więc wprawdzie formalnie wznowione w celu zbadania zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz na skutek braku tej przesłanki nie doszło w tej sprawie do przystąpienia przez organ do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy wydania pozwolenia konserwatorskiego na budowę przedmiotowego budynku na działkach nr [...] i [...].
Odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wnieśli m.in. W.G. i E. Ś., którzy nie byli stronami tego postępowania. Ich interes prawny w postępowaniu odwoławczym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mógł rozpatrywać wyłącznie w kontekście przedmiotu zaskarżonej decyzji procesowej wydanej przez organ I instancji. Skoro decyzja ta została wydana w związku z niespełnieniem przez wnioskodawczynię D. M. wskazanej przez nią przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to tylko w tym zakresie organ odwoławczy mógł oceniać interes prawny W.G. i E. Ś. w zaskarżeniu takiej decyzji.
Minister podkreślił, że żadne z wydanych w tej sprawie w postępowaniu zwykłym i wznowieniowym rozstrzygnięć nie zostało doręczone W. G. i E.Ś., w żadnym z postępowań nie uczestniczyli oni jako strony. Wznowienie postępowania nastąpiło w związku z wnioskiem D.M. - współwłaścicielki budynku przy ul. [...] (działka nr [...] ). Zatem w ramach wznowionego postępowania organ I instancji badał sytuację prawną i kwestię posiadania interesu prawnego w odniesieniu do D.M., nie zaś do W.G. i E. Ś.. W ocenie organu, odwołujący się nie przedstawili argumentów przemawiających za uznaniem, że dysponują oni interesem prawnym w postępowaniu wszczętym z inicjatywy D.M..
Sąd podziela stanowisko organu, że skarżący nie wykazali, że brak uznania za stronę D.M., oddziałuje na ich sytuację prawną (jako np. następców prawnych wnioskodawczyni) i że mają własny interes, aby wnieść odwołanie od tego procesowego rozstrzygnięcia organu I instancji. Skarżący, uznając, że mają w tym interes prawny, mogli złożyć własny wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 27 października 2017 r. nr 2450 N/2017, lecz tego nie uczynili. W ocenie Sądu, w tym postępowaniu, wznowionym z wniosku D.M. i zakończonym, decyzją organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., skarżący W.G. i E. Ś. nie mieli interesu prawnego (w szczególności o charakterze procesowym) we wniesieniu odwołania. Odwołanie skarżących zmierza do przyznania im statusu stron w postępowaniu wznowionym co do meritum sprawy, lecz do tej fazy postepowania wznowieniowego w tej sprawie nie doszło. W związku z powyższym organ II instancji prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte ich odwołaniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Zarzuty materialnoprawne skarżących zmierzające do wykazania ich interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego dla przedmiotowej inwestycji nie mogły być przez Sąd rozpoznane, gdyż kwestia ta – wobec braku interesu prawnego po stronie skarżących we wniesieniu odwołania od decyzji procesowej dotyczącej D.M. z dnia 7 września 2020 r. – nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.
Skarga W.G. i E. Ś. podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadna.
Natomiast skargę D.M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania W.G. i E. Ś. Sąd oddalił z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej we wniesieniu tej skargi.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez wnoszącego skargę musi dotyczyć jego interesu prawnego naruszonego przez działanie niezgodne z prawem. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., przesądza przepis prawa zawarty w ustawach materialnoprawnych, procesowych lub ustrojowych. Interes prawny jest ponadto kategorią ściśle związaną z przedmiotem postępowania, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie.
D.M. była inicjatorką postępowania wznowieniowego w tej sprawie i stroną tego postępowania, została jej też doręczona zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego umarzającą postępowanie odwoławcze z odwołania W.G. i E. Ś.. Sąd uznał jednak, że nie ma ona interesu prawnego w sensie materialnym do wniesienia skargi na tę decyzję, gdyż dotyczy ona wyłącznie interesu prawnego podmiotów, w stosunku do których umorzono postępowanie odwoławcze, czyli W.G. i E. Ś.. Oparcie legitymacji do wniesienia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że zaskarżona przez D. M. decyzja o umorzeniu postępowania musiałaby dotyczyć jej własnego interesu prawnego i kształtować jej sytuację prawną. D.M. wniosła własne odwołanie od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 września 2020 r., znak: WZW.5142.1361.2018, które zostało przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznane decyzją z dnia 21 marca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.1368.2020.AB a (sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 1165/22). Nie ma ona zatem interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z odwołania innych podmiotów, gdyż decyzja ta nie kształtuje jej sytuacji procesowej. W niniejszej sprawie nie można upatrywać istnienia po stronie skarżącej D.M. interesu prawnego, wywodząc go z faktu bycia stroną i inicjatorką wznowionego postępowania. Skarżąca jest wprawdzie zainteresowana sposobem rozstrzygnięcia odwołania wniesionego przez W.G. i E. Ś., ale w tym zakresie ma wyłącznie interes faktyczny. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. D.M. nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem W.G. i E. Ś..
W konsekwencji skarga D.M. podlegała oddaleniu przez Sąd, jako wniesiona przez podmiot nieposiadający interesu prawnego na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.
Z powyższych względów procesowych kontroli Sądu w tym postępowaniu nie mogły podlegać zarzuty obu skarg dotyczące zgodności z prawem decyzji z dnia 27 października 2017 r. nr 2450 N/2017.
W odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania spółki T. sp. z o.o. w Warszawie o umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na utratę ważności pozwolenia konserwatorskiego z dniem 31 grudnia 2020 r., Sąd zauważa, że kwestia utraty ważności tego pozwolenia nie została ostatecznie rozstrzygnięta w związku z wnioskiem spółki o jego przedłużenie z dnia 25 listopada 2020 r., co było przedmiotem sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1165/22. Sąd nie podziela ponadto stanowiska spółki, że D.M. występuje w tej sprawie jako pełnomocnik W.G. i E. Ś., gdyż wniosła ona skargę we własnym imieniu, lecz z uwagi na brak legitymacji skargowej po jej stronie istnieje podstawa do oddalenia jej skargi, a nie do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, jak wnioskowała spółka.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.