VII SA/Wa 1039/21

VII SA/Wa 1039/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 144/22 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art.35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. H. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni [...]nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...].
Decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] przeniesiono decyzję tego organu z dnia [...]października na rzecz [...] sp. z o. o.
Pismem z dnia 17 marca 2016 r. I. H. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r., wskazując na wyroki sądów administracyjnych podała, że stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku [...]nr [...] w miejscowościach [...]-[...] w gminie [...]
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uznał bowiem, że skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 389/17, po rozpoznaniu skargi [...] II sp. z o. o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 635/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu uchylił wyrok sądu I instancji i oddalił skargę [...] II sp. z o. o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r.
Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1[...]), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku skarżącej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r.
Organ ocenił, że skarżąca posiada interes prawny, konieczny do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r.
Wojewoda przytoczył art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i podkreślił, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który określa przeznaczenie terenu, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu.
Działka, na której zrealizowano elektrownię [...]nr [...], objęta była ustaleniami Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku [...]nr [...] w miejscowościach [...]-[...] w gminie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 373/11 stwierdził nieważność tej uchwały, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2583/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji.
Jednak zdaniem organu, nie każde wyeliminowanie z obrotu prawnego planu miejscowego musi powodować stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., stwierdzono, że sporządzenie zaskarżonego planu miejscowego, w skali 1:5000, stanowi naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego i powoduje jego nieważność w całości. Załącznik graficzny planu, powinien być sporządzony w skali 1:1000, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach mapa planu może być sporządzona w skali 1:2000 lub 1:500. Sąd uznał też za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, polegający na tym, że sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko nie analizuje i nie ocenia oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu oraz uchwalonego tego samego dnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...]-[...] w gminie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak z całą stanowczością, że nieuwzględnienie w prognozie oddziaływania na środowisko sąsiedniego planu spowoduje, że skumulowane oddziaływanie obu parków elektrowni [...]będzie takie, że wpłynęłoby na rezygnację z realizacji jednego z nich lub ograniczenie jego zakresu. Sąd nie dostrzegł również niezgodnego z prawem naruszenia prawa własności działek znajdujących się na ternach oznaczonych symbolem EWi/R poprzez ustalenie w planie miejscowym, że będą mogły być wykorzystywane jako działki rolnicze i nadto jako teren lokalizowania elektrowni [...]. Sąd nie stwierdził również, że uchwalając plan naruszono zasadę proporcjonalności, równości. Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych pod lokalizację elektrowni [...]. Zaskarżonym planem nie naruszono również art. 17 pkt 12 i art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że o stwierdzeniu nieważności omawianej uchwały Rady Gminy [...], przesądził fakt sporządzenia go w niewłaściwej skali, nie zaś względy merytoryczny.
W ocenie Wojewody, wbrew stanowisku skarżącej, wybudowanie spornej turbiny [...]nie spowoduje nieodwracalnych negatywnych konsekwencji dla społeczności lokalnej, obszarów przyrody chronionej i znaczącego spadku wartości nieruchomości okolicznych mieszkańców. W planie miejscowym dopuszczono bowiem lokalizację elektrowni [...]z uwzględnieniem ograniczeń zabudowy – w granicach obszaru objętego planem objęto szczególną ochroną przez zabudową elektrowniami [...]: a) oczka wodne i torfowiska, b) cieki wód powierzchniowych, c) tereny zadrzewień i zakrzaczeń w wieku powyżej 30 lat, d) ciągi zadrzewień śródpolnych, szpalery oraz pojedyncze okazy drzew w wieku powyżej 30 lat, e) lasy i grunty leśne, f) pastwiska i łąki stanowiące podmokłości, g) grunty rolne pochodzenia organicznego.
Ponadto wyznaczono obszar stanowiska dokumentacyjnego przyrody nieożywionej "[...]", w granicach którego zakazano zabudowy, w tym wykonywania wszelkich prac związanych z robotami ziemnymi, bez zgody organu właściwego w zakresie ochrony przyrody. W celu umożliwienia właściwej eksploatacji, zapewnienia warunków bezpieczeństwa oraz ochrony środowiska wyznaczono wokół projektowanych elektrowni [...]strefy techniczne: a) linie rozgraniczające teren strefy technicznej ustala się w odległości 55 m od osi wieży poszczególnej elektrowni [...], b) teren strefy technicznej winien być wolny od obiektów i obszarów objętych ochroną, o których mowa w 4 ust. 2 pkt 1, c) jako przeznaczenie podstawowe terenu strefy technicznej ustalono rolnicze wykorzystanie gruntów, d) w granicach strefy technicznej zakazano zabudowy nie związanej z budową i eksploatacją elektrowni [...], w tym również zabudowy związanej z produkcją rolniczą, 4) w trakcie robót budowlanych i montażowych należało zabezpieczyć wierzchnią warstwę gleby, a po ich zakończeniu należało przywrócić pierwotny stan terenu, umożliwiający kontynuację jego użytkowania w dotychczasowy sposób, 5) dopuszczalny zasięg oddziaływania zespołu elektrowni [...]na środowisko w zakresie hałasu winien być zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, co należało udokumentować przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Ustalono również obowiązek zabezpieczenia środowiska przed emisją szkodliwych fal elektromagnetycznych, porażeniem prądem i ładunkami elektrostatycznymi. Przewidziano konieczność zapewnienia skutecznej ochrony podłoża gruntowego i wód podziemnych przed zanieczyszczeniem zarówno w trakcie budowy jak też w czasie eksploatacji elektrowni [...]. Gospodarkę odpadową należało zaplanować i prowadzić w oparciu o gminny program, zgodnie z ustawą o odpadach. Lokalizacja elektrowni [...]winna uwzględniać oddziaływanie przedsięwzięcia na krajobraz kulturowy, w tym w szczególności ochronę widokową eksponowanych w krajobrazie panoram historycznych miejscowości, co należało udokumentować przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Przeznaczając teren pod budowę elektrowni [...], plan miejscowy nałożył na inwestora obowiązki i ograniczenia w zabudowie. Wśród warunków koniecznych do spełnienia było wyznaczenie strefy technicznej od osi obiektu (odległość 55 m od osi), która miała pozostać wolna od zabudowań. Spośród działek skarżącej, najbliżej działki inwestycyjnej znajduje się działka nr [...] w obrębie [...], a odległość tej działki od turbiny [...]wynosi ponad 170 m.
Mając na względzie lokalizację spornej inwestycji względem działek skarżącej, Wojewoda stwierdził, że sporna inwestycja nie niesie za sobą ograniczeń wynikających z §12 i §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej, dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów.
W ocenie Wojewody, stwierdzenie nieważności planu miejscowego ze względów formalnych nie może przesądzić o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. wobec braku ku temu innych przesłanek. Kwestionowana decyzja nie była obarczona żadną z przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzenie odwołania skarżącej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r.
Organ wskazał, że przedmiotem spornej inwestycji była budowa elektrowni [...]o mocy 2,3 [...]o wysokości wieży w głowicy 101,5 m i średnicy wirnika 93,00 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jej maksymalna wysokość ponad poziom terenu ze śmigłami wynosi 148 m. Sporna elektrownia wchodzi w skład inwestycji [...] [...]" – [...] 2 przewidującej budowę 35 elektrowni [...]wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowaną na terenie obrębu [...] i [...] w gminie [...].
Następnie GINB przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty i stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia tych przepisów, gdyż inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenia na budowę złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr ew. [...], na cele budowlane.
W dniu wydania kontrolowanej decyzji działka nr ew. [...] objęta była ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r. nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku [...]nr [...] w miejscowościach [...] – [...] w gminie [...]. Nieważność tej uchwały została stwierdzona Wyrokiem WSA w Gdańsku z 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 373/11. Podstawą stwierdzenia nieważności planu była okoliczność, że załącznik graficzny do planu sporządzono w skali 1:5000.
Organ ocenił, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie wpływa w sposób bezpośredni na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego dokonał oceny zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r.
Działka inwestycyjna o nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem EWi/R, tj. na terenie rolnym przeznaczonym pod lokalizację elektrowni [...]. W ocenie organu sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń tego planu, w szczególności wymagań co do: powierzchni terenu przeznaczonego na cele budowlane, konstrukcji obiektu, maksymalnej wysokości obiektu, a także minimalnej szerokości pasa drogowego dróg eksploatacyjnych. Inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, a inwestycja nie narusza rażąco ustaleń tej decyzji, co do: parametrów turbiny, lokalizacji wieży, wydzielenia ok. 676 m2 terenu na fundament pod każdą siłownię, wykonania utwardzonych dróg dojazdowych na czas budowy o szerokości 5 m oraz placów montażowych o utwardzonej nawierzchni tłuczniowej wielowarstwowej na ekowłókninie, względnie na podbudowie z gruntu stabilizowanego preparatem UDP 2000, płyty ażurowe.
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jak i Szef Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP nie zgłosili zastrzeżeń wobec lokalizacji spornej inwestycji. Inwestor uzyskał również decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
W konsekwencji GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza rażąco warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., GINB stwierdził, że skoro w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę uchwała Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r. pozostawała w obrocie prawnym, to brak było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie sądowe związane ze skargą na plan miejscowy.
Ponadto zdaniem organu odwoławczego, ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni [...]nie ma zastosowania w niniejszym postepowaniu, gdyż jej przepisy weszły w życiu blisko 4 lata po wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...].
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej - GINB, wskazał, że obwieszczenie Starosty [...] z [...] października 2012 r. o wydaniu kwestionowanej decyzji zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 18 października 2012 r., natomiast dane archiwalne wskazują, że obwieszczenie to opublikowano w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa w dniu 19 października 2012 r. Organ podkreślił również, że ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, a nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r.:
Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów, gdy nakładały one obowiązek badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwała w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została unieważniona wyrokiem sądu;
Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania budowlanego, gdy prowadzone było postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...], stanowiące zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. wydanej mimo uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...]września 2016 r.
Naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie zaleceń i poglądów Sądu zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2583/13, które miało wpływ na wynik postępowania.
Naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujących do ustalenia prawdy obiektywnej oraz obligujących do rozstrzygnięcia w oparciu o kompletny materiał dowodowy
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].
Odpowiadając na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.
Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Organ orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga o istocie sprawy, która była przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Aby móc stwierdzić nieważność decyzji, organ musiałby bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., m. in. czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lun społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa.
Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji – w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że decyzja Starosty [...] z [...]października 2012r. nie narusza rażąca przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie jest ona również obarczona żadną z pozostałych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Główny zarzut wobec decyzji o pozwoleniu na budowę spornej elektrowni [...]sformułowany we wniosku o stwierdzenie nieważności, wskazywał na wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji położonej na obszarze, objętym ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku [...]nr [...] w miejscowościach [...] - [...] w gminie [...]. Wskazano, że powyższy akt prawa miejscowego został wyrokiem Sądu wyeliminowany z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W sprawie bezsporne jest, że dz. ew. nr [...] w miejscowości [...], położona była na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. Nieważność tego aktu prawa miejscowego została stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. II SA/Gd 373/11, natomiast skarga kasacyjna Rady Gminy [...] od wyroku sądu I instancji została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2583/13).
Wbrew zarzutowi skarżącej, kwestionowana decyzja Starosty [...] nie narusza w sposób rażący przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowane jest bowiem stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, według którego stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2019 r, sygn. akt II OSK 989/17; z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12).
Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie powoduje automatyzmu wpływu tego faktu na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Organ może i powinien w takiej sytuacji dokonać oceny, w jaki sposób unieważnienie planu miejscowego wpływa na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. W postępowaniu tym konieczne jest dokonanie analizy powodów, z uwagi na które sąd administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W niniejszej sprawie nie miała bezpośredniego zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12. Wynika z niej bowiem, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Powyższa uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczy więc wpływu stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na uprzednio wydaną przez właściwy organ decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.
Kierując się powyższym Sąd zauważa, że słusznie organy orzekające oceniły, iż uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. została uznana za nieważną głównie z powodu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), przejawiającego się w sporządzenie planu w skali 1:5000 oraz, że prognoza oddziaływania na środowisko nie oceniała oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu oraz uchwalonego tego samego dnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...]. W konsekwencji zasadnym było dokonanie przez organy analizy postanowień uznanego za nieważny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem Sądu, GINB dokonał prawidłowej oceny inwestycji, uznając, że nie narusza ona rażąco ustaleń obowiązującego w dacie wydania decyzji Starosty planu miejscowego. Projektowana inwestycja nie naruszała w szczególności § 5 ust. 2 pkt 6 lit. b (dotyczącego powierzchni terenu przeznaczonego na cele budowlane), § 5 ust. 2 pkt 6 lit. e (dotyczącego konstrukcji obiektu), § 5 ust. 2 pkt 6 lit. f (dotyczącego maksymalnej wysokości obiektu), § 5 ust. 3 pkt 3 (dotyczącego minimalnej wysokości szerokości pasa drogowego dróg eksploatacyjnych).
Po analizie projektu budowlanego i decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Budowa Zespołu Elektrowni [...] [...]-[...], gm. [...]" zasadnie stwierdzono, że projektowana inwestycja nie naruszała ustaleń powyższej decyzji. Inwestor uzyskał również decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] dotyczącej wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
Sąd stwierdza, że decyzja Starosty nie została również wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego. Inwestycja nie naruszała wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a projekt budowlany, został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienie budowlanego do projektowania w odpowiedniej specjalności. Zawiera on również oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazuje, że nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na regulację art. 147 § 2 p.p.s.a. oraz hipotezę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowiła dla postępowania o pozwolenie na budowę zagadnienia wstępnego.
Bezzasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organy prawidłowo przeprowadziły postępowania dowodowe. Późniejsze stwierdzenie na mocy wyroków sądowych nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będące podstawą wydania kwestionowanej decyzji Starosty, nie może być podstawą do postawienia organowi zarzutu dotyczącego błędnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie zaleceń i poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2583/13. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter proceduralny, ponieważ wynikają z niego wskazania dla organów i sądów, co do ponownego rozpoznawania danej sprawy. Skarżąca błędnie przyjmuje, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, procedując w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, związany był oceną prawną i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, której przedmiotem był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast związanie to istniało w znaczeniu wynikającym z art. 170 p.p.s.a. i niewątpliwie nie zostało przez organ naruszone.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).