II OSK 1877/22

II OSK 1877/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 725/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-05-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 3, art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 725/21 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Po 725/21, oddalił skargę R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 29 lipca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Burmistrz Miasta Ś. decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie" oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) – dalej: "rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa" odmówił R. A. ustalenia warunków zabudowy działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej we wsi M., obręb geodezyjny M., gmina Ś., dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym - wobec braku łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu - dalej: "SKO" lub "Kolegium", po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 29 lipca 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium analiza urbanistyczna wypełniała znamiona prawidłowo sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonanej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od ww. decyzji wniósł R. A.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak wskazano w uzasadnieniu, odmowa ustalenia warunków zabudowy podyktowana była niespełnieniem dwóch warunków - szerokości elewacji frontowej objętego wnioskiem budynku oraz geometrii dachu.
W zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej zastosowanie znalazł § 6 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie, znalazło się zestawienie szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Na tej podstawie ustalono, że średnia szerokość wynosi 12,5 m. Wobec tego słusznie uznano, że dopuszczalne byłoby ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie od 10,0 m do 15,0 m (15,1m stanowi maksymalną szerokość występującą w obszarze analizowanym). Na mocy ust. 2 ww. paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z wniosku skarżącego, jak i jego części graficznej, wnioskowano o ustalenie tego parametru na poziomie max. 18,0 m. Wartość ta przekracza znacznie średnią szerokość w obszarze analizowanym o prawie 3 m wartość maksymalną. W tej sytuacji z analizy nie wynika, aby możliwe było ustalenie szerokości elewacji frontowej przekraczającą wartość maksymalną, wobec czego zasadnie uznano, że ten warunek nie jest spełniony, ponieważ nie wpisze się harmonijnie w zastany ład przestrzenny i będzie odbiegał swoją szerokością od budynków w sąsiedztwie.
Z tych samych względów uznano, że planowana przez skarżącego wysokość budynku również nie znajduje analogii w obszarze analizowanym. Działki, tworzące dla działki objętej wnioskiem skarżącego, dobre sąsiedztwo, dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w taki sposób, który nie pozwala na określenie wysokości głównej kalenicy planowanej przez skarżącego zabudowy zgodnie ze złożonym przez niego wnioskiem. Wysokość głównej kalenicy zabudowy zaplanowanej przez skarżącego 9,3 m jest bowiem wyższa od średniej wysokości głównej kalenicy zabudowy (6,2 m) stanowiącej dla działki nr [...] dobre sąsiedztwo.
Budynki dostępne z tej samej drogi publicznej i zlokalizowane po tej samej stronie drogi (na działkach oznaczonych numerami ewid.: [...]), zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej (działce oznaczonej nr ewid. [...]), są budynkami jednokondygnacyjnymi z poddaszem o wysokości maksymalnej na poziomie 5,5- 7,5 m. Z analizy nie wynika, więc by budynek o wysokości głównej kalenicy na poziomie 9,3 m wpisał się w zastany ład przestrzenny. Nie znaleziono uzasadnienia do ustalenia wskaźnika przekraczającego maksymalną wartość w obszarze analizowanym. Zabudowa o takiej wysokości dominowałaby nad resztą już istniejących budynków. Zasadnie uznano, że warunek w zakresie geometrii dachu nie jest spełniony.
Sąd pierwszej instancji wskazał też, że prawidłowo ustalono liczbę budynków do obliczeń rachunkowych, gdyż na jednej z działek - nr [...] znajdują się dwa budynki, wobec czego oba uwzględnione zostały w analizie.
Odnosząc się do zarzutów skargi, co do uwzględnienia w analizie budynków o różnych funkcjach, (a nie tylko w zakresie zabudowy jednorodzinnej) Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że analiza urbanistyczna winna uwzględniać wszystkie istniejące na obszarze analizowanym budynki. Żaden przepis u.p.z.p., ani rozporządzenia, nie nakazuje wprost przyjęcia takiej zawężającej wykładni, jak twierdzi skarżący.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego kontynuacja funkcji zabudowy (tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) nie była sporna. Skarżący zaś próbował z faktu uwzględnienia w analizie budynków garażowych wyprowadzić wniosek, że to ich mniejsze gabaryty zaniżyły średnią w obszarze analizowanym, co przełożyło się na niespełnienie dwóch warunków w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy. Nawet jednak gdyby tych budynków nie ujęto, to i tak gabaryty wnioskowanej zabudowy nie mogłyby zostać uwzględnione.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Mając to na uwadze orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. A. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9,10, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. w związku z § 6 i § 8 rozporządzenia polegające w istocie na niepełnym i nieprawidłowym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;
- naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że organ jest związany treścią wniosku skarżącego i nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
- uchylenie w całości w/w orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu;
- zasądzenie od SKO w Poznaniu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 590 zł [wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpisu od skargi kasacyjnej 250 zł, opłaty kancelaryjnej -100 zł];
- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami art. 7, 8, 9,10, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. oraz w związku z § 6 i § 8 rozporządzenia.
W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Decyzja została wszechstronnie uzasadniona, zaś jej ustalenia znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy zawierającej część tekstową i graficzną.
W ramach naruszenia prawa materialnego skarżący zarzucił naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że organ jest związany treścią wniosku skarżącego i nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając ten zarzut podniósł, że: "ustalenie warunków zabudowy możliwe jest dopiero po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania określonego terenu w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., której wyników inwestor, wskazując we wniosku parametry techniczne planowanej inwestycji, często nie jest w stanie przewidzieć. Jeżeli po przeprowadzeniu tej analizy organ uzna, że na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach, niż wskazane we wniosku, powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.".
Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, nie wskazuje rodzaju naruszenia określonego w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., nie mówiąc już o istotnym z punktu widzenia skuteczności takiego zarzutu, rozwinięciu argumentacji. Na gruncie bowiem tego przepisu, jak podniesiono na wstępie, istotne jest wskazanie, w jakiej postaci prawo materialne zostało w ocenie strony skarżącej naruszone, (czy miało to miejsce poprzez niewłaściwe zastosowanie czy poprzez błędną wykładnię) oraz na czym polegało każde z nich lub ewentualnie oba rodzaje naruszeń, a także, jak powinny wyglądać zastosowanie lub wykładnia właściwa. Odwołanie się do tego zarzutu wymaga zatem zaprezentowania odpowiedniej argumentacji wskazującej na postacie, formy i zakresy naruszenia prawa materialnego. Argumentacji takiej w podstawie oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło, co ogranicza skuteczność samego zarzutu z powodu braku wskazania bezpośredniego związku pomiędzy rozumowaniem Sądu pierwszej instancji, odczytanym w określony sposób przez stronę skarżącą, a treścią samych zarzutów, z których treści ma wynikać, jak Sąd powinien był rozumować, aby zastosowanie lub wykładnia danego przepisu prawa materialnego, a w konsekwencji rozstrzygnięcie Sądu, było prawidłowe i zgodne z prawem.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy organ powinien dokonać analizy dwóch elementów. Po pierwsze jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikająca z przepisów odrębnych. Po drugie jest to analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przy czym co istotne organ nie ma uprawnień kształtujących, gdyż decyzje te mają charakter deklaratoryjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w istocie odnoszący się do oceny stanu faktycznego, nie może podważyć prawidłowość zaskarżonego wyroku. Podnoszone w skardze kwestie są w istocie próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Oznacza to, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego.
Trzeba mieć na uwadze, że ustalenie warunków zabudowy następuje, zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., na wniosek inwestora. W takim przypadku tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania. To treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Organ nie może nadawać wnioskowi innego sensu niż sformułowany przez wnioskodawcę. Postępowanie prowadzone w trybie art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wszczynane jest na wniosek, a w konsekwencji - wnioskodawca może złożony wniosek modyfikować. Modyfikacja wniosku nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania, a jedynie sprawia, że postępowanie toczy się nadal, ale w zmienionym zakresie. Istotne jednak jest to, że organ może oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na ostatecznie ukształtowanym przez stronę wniosku, ponieważ w innym przypadku mógłby narazić się na zarzut wyjścia poza granice sprawy zakreślonej jej żądaniem (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 2675/21, LEX nr 3558093; z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 1746/18, LEX nr 3118332). Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że: "w toku postępowania skarżący miał możliwość zmodyfikować swój wniosek w zakresie gabarytów planowanej inwestycji. Do skarżącego skierowano w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomienia o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia odnośnie zebranych materiałów i dowodów w tym braku spełnienia wyżej omówionych warunków. Skarżący nie zmodyfikował wniesionego wniosku, a nie było podstaw, aby organ uczynił to z urzędu. [...] Organ oceniając wniosek skarżącego i proponowane przez niego gabaryty budynku doszedł słusznie do przekonania, że są na tyle zawyżone w stosunku do występujących w obszarze analizowanym, że nie jest możliwa ich aprobata i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem.".
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty, przesądzające o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.