II SA/WR 697/24

II SA/Wr 697/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 51 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Andżelika Abramowska-Meller po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. ze skargi L. K. i E.W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2024 r. nr 777/2024 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
L. K. i E. W. (dalej: skarżące, strona skarżąca) reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy) z dnia 12 lipca 2024 r. (Nr 777/2024) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J. (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 23 kwietnia 2024 r. (Nr 37/2024), którą nakazano K. sp. z o.o. (dalej: inwestor) wykonanie w terminie do dnia 30 września 2024 r., robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem:
1. w zakresie zgodności z przepisami technicznymi poprzez:
- zmianę ukształtowania pasa terenu gruntowego na działce nr [...] obręb [...], AM- [...] wzdłuż tylnej elewacji budynku [...] położonego na działce nr [...] obręb [...], AM-[...] w J. przez zmianę spadku terenu w kierunku utwardzonej nawierzchni działki nr [...], oraz odwodnienie tego odcinka poprzez wykonanie drenażu z włączeniem do kanalizacji deszczowej na działce inwestora nr [...],
2. w zakresie zgodności z projektem budowlanym poprzez:
- ustawienie obiektów małej architektury w postaci dwóch ławek na stelażu żeliwnym z wypełnieniem deskami z drewna kompozytowego, oraz żeliwnego kosza na odpady co wg projektu zapewnić ma funkcję placu rekreacyjnego.
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z dnia 15 stycznia 2015 r. inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy obiektu - placu rekreacyjnego na działce [...] i [...] przy ul. [...] w J.
W związku z pismem skarżących datowanym na 15 stycznia 2015 r. dotyczącym wykonanych robót, organ I instancji dokonał oględzin rzeczonej nieruchomości. Podczas wizji ustalono, że na terenie działki inwestor dokonał utwardzenia terenu poprzez ułożenie kostki betonowej oraz wykonał kanalizację deszczową. Roboty rozpoczęto w dniu 17 maja 2014 r., a zakończono w dniu 15 stycznia 2015 r. Roboty wykonano z odstąpieniem od projektu polegającym na zasypaniu miejsca gdzie zaprojektowano pas zieleni klinem bazaltowym, przy czym wyprofilowano spadek tego obszaru w kierunku budynku nr [...] i [...] przy ul. [...] . Ponadto zamiast studni rewizyjnej [...] wykonano wypust. W protokole wskazano, że z oświadczenia L. K. przy wykonywaniu ww. robót znacznie podniesiono poziom terenu (ok. 60 cm) skutkiem czego izolacja poziomu budynku nr [...] i [...] przy ul. [...] znalazła się poniżej powierzchni terenu. Widoczne jest to na cokole ww. budynków i przy obudowie okienka piwniczego, które znalazło się około 30 cm poniżej. Na terenie stoją zaparkowane samochody.
W dniu 18 marca 2015 r. organ I instancji wystąpił do Urzędu Miasta J. o udzielenie informacji czy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a w odpowiedzi otrzymał odpowiedź, iż Prezydent Miasta J. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 23 kwietnia 2013 r. (Nr 142/2013), które obejmowało budowę placu rekreacyjnego wraz z kanalizacją deszczową.
W dniu 1 lipca 2015 r. organ I instancji dokonał ponownych oględzin stwierdzając, iż nakrywy studzienek telekomunikacyjnych, które istniały przed wykonaniem nawierzchni znajdują się na jednym poziomie z nawierzchnią. Nakrywy studni deszczowych istniejących przed wykonaniem nawierzchni znajdują się również na jednym poziomie z nawierzchnią. W miejscu połączenia starej nawierzchni z kostki betonowej przy ul. [...] i nowo wykonanej nawierzchni nie występuje różnica poziomów. Poziom stopnia przed wejściem do budynku nr [...] przy ul. [...], w którym posadzka jest wycieraczką, a który istniał przed wykonaniem nawierzchni jest taki sam jak wierzch nawierzchni. Z dokumentacji geodezyjnej powykonawczej wynika, że studnia [...] posiada rzędne [...],[...], [...], a w projekcie [...],[...], a studnia [...] [...],[...],[...], a w projekcie [...],[...],[...], z czego wynika, że w miejscu osadzenia pierwszej z ww. studni teren został obniżony o 25 cm, a w miejscu wsadzenia drugiej z ww. studni podniesiony o 7 cm.
Pismem z dnia 9 lipca 2015 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy nawierzchni na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J., które zostało umorzone jego postanowieniem z dnia 3 września 2015 r. (Nr 118/15). Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone decyzją DWINB dnia 3 lutego 2016 r. (Nr 140/2016) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W dniu 30 września 2016 r. PINB dokonał oględzin budowy nawierzchni na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J. Podczas oględzin ustalono, iż od czasu wizji właściciel nieruchomości wybrał część tłucznia kamiennego przy budynku przy ul. [...]. Wg oświadczenia pełnomocnika inwestora wybrano około 10 cm tłucznia, a według L. K. nie ma wybrania. Inspektor przeprowadzający wizję stwierdził, iż tłuczeń został wybrany, ale nie można automatycznie stwierdzić w jakiej ilości. L. K. podtrzymała stanowisko, żeby kontynuować postępowanie.
Postanowieniem z dnia 3 października 2016 r. (Nr 116/16) PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej nawierzchni wykonanej na terenie działki nr [...]. Ocena ta wpłynęła do organu I instancji w dniu 16 grudnia 2016 r.
Pismem z dnia 28 grudnia 2016 r. PINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, natomiast postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r. (Nr 119/17) zaliczył do materiału dowodowego następujące dokumenty:
1. opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. M. M. z maja 2017 r.,
2. mapę z wynikami pomiaru rzędnych z dnia 23 czerwca 2017 r. sporządzoną przez inż. M. K.,
3. rzut piwnic dla budynku przy ul. [...] w J. - na okoliczność rzędnych wysokościowych studzienki zlokalizowanej przed budynkiem, które przedłożył do PINB w dniu 19 lipca 2017 r. pełnomocnik L. K.
W dniu 13 grudnia 2017 r. PINB dokonał oględzin budowy powierzchni na terenie działki nr [...], podczas której obecny był jedynie pełnomocnik L. K. Nie udostępniono budynków nr [...] i [...] przy ul. [...] , gdyż właścicielka piwnicy budynku nr [...] nie posiada kluczy, zaś ściany budynku nr [...] są obłożone płytą gipsowo - kartonową i nie widać skutków zawilgocenia. Takie oświadczenie złożył pełnomocnik na podstawie przekazanych przez właścicielki informacji.
W dniu 14 grudnia 2017 r. inwestor przedłożył w PINB opracowanie w odniesieniu do wizji lokalnej z dnia 13 grudnia 2017 r.
Decyzją z dnia 27 lutego 2018 r. (Nr 22/18) PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy nawierzchni na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J. Natomiast DWINB decyzją z dnia 11 maja 2018 r. (Nr 590/2018) umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia 27 lutego 2018 r. Organ odwoławczy uznał, że skarżące nie wykazały swojego interesu prawnego "względem inwestycji realizowanej przez K. Sp. z o.o. polegającej na budowie nawierzchni przy ul. [...] w J."
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie DWINB wniosły skarżące, która została oddalona w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt lI SA/Wr 543/18. W wyniku wywiedzionej skargi kasacyjnej od wskazanego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt lI OSK 326/19 uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzję DWINB z dnia 11 maja 2018 r. (Nr 590/2018).
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB z dnia 27 lutego 2018 r. (Nr 22/18), organ odwoławczy decyzją z dnia 25 września 2020 r. (Nr 869/2020) uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dniu 26 listopada 2021 r. PINB dokonał oględzin w sprawie budowy nawierzchni na terenie działki nr [...], podczas których ustalono, iż od czasu ostatniej wizji nie dokonano zmian.
Kolejno w dniu 5 kwietnia 2024 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono, że działka nr [...] jest utwardzona kostką betonową, o wysokości 6 cm. Kostka została ułożona na wyrównanej podbudowie piaskowej, ułożona na istniejącym poziomie terenu, co wynika z przylegania terenu utwardzonego do terenu na dz. nr [...]. Ułożenie kostki na podbudowie spowodowało ze względów technologicznych niewielkie podwyższenie terenu wewnętrznego dziedzińca. Powierzchnia utwardzona jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją pozwolenia na budowę z dnia 23 kwietnia 2013 r. Kostka przylega na całej długości do elewacji budynku [...]. Budynek [...] na wysokości od 36 cm do 60 cm od poziomu terenu obłożony jest cokołem z kafli granitowych. Na całej długości elewacji budynku [...] znajduje się nieutwardzony pas terenu o szerokości 2,24 m ograniczony od strony utwardzonego placu krawężnikiem betonowym wystającym ponad utwardzony teren 4,5 cm, a z drugiej strony cokołem granitowym na elewacji o wysokości od 24 cm do 41 cm. Pas terenu jest nasypany tłuczniem i pochylony w stronę budynku ze spadkiem 6% - zmierzono poziomicą. Do budynku nr [...] prowadzi wyjście ewakuacyjne z jednym stopniem o wysokości 16 cm. W dalszej części elewacji umiejscowiona jest obudowa z bloczków betonowych o wysokości 42 cm okalająca okno piwniczne w rzucie 126 cm x 89 cm. Obok obudowy jest wylot wentylacji kotłowni budynku nr [..] z prostokątnych kształtek aluminiowych wychodzących ponad teren o wysokości 60 cm. Nie stwierdzono zawilgocenia ścian budynku [...] i [...]. Teren utwardzony jest odwodniony poprzez wpusty kanalizacji deszczowej wykonane zgodnie z projektem i wprowadzone do istniejącej kanalizacji deszczowej na działce [...]. Budynek [...] ma jedną rurę spustową włączoną do kanalizacji. Nie stwierdzono celowego podniesienia terenu powodującego spływ wód opadowych w kierunku budynków [...] i [...]. Teren ukształtowany jest spadkiem w stronę dz. nr [...] - w stronę wpustów.
Pismem z dnia 18 kwietnia 2024 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwości zgłoszenia wniosków i żądań w sprawie.
Decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. (Nr 37/2024) PINB nakazał inwestorowi wykonanie w terminie do dnia 30 września 2024 r., robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem:
1. w zakresie zgodności z przepisami technicznymi poprzez:
- zmianę ukształtowania pasa terenu gruntowego na działce nr [...] obręb [...], AM- [...] wzdłuż tylnej elewacji budynku [...] położonego na działce nr [...] obręb [...], AM-[...] w J. przez zmianę spadku terenu w kierunku utwardzonej nawierzchni działki nr [...], oraz odwodnienie tego odcinka poprzez wykonanie drenażu z włączeniem do kanalizacji deszczowej na działce inwestora nr [...],
2. w zakresie zgodności z projektem budowlanym poprzez:
- ustawienie obiektów małej architektury w postaci dwóch ławek na stelażu żeliwnym z wypełnieniem deskami z drewna kompozytowego, oraz żeliwnego kosza na odpady co wg projektu zapewnić ma funkcję placu rekreacyjnego.
W treści decyzji organu I instancji wskazano m.in., że poziom terenu można było określić tylko na podstawie rzędnych pokryw dwóch studzienek telekomunikacyjnych, położonych na obecnie utwardzonej części, tj.: jednej położonej naprzeciwko narożnika budynku [...] w odległości ok. 4 m od budynku o rzędnej terenu [...] m i drugiej położonej naprzeciwko narożnika budynku [...] w odległości ok. 2 m od budynku o rzędnej terenu [...] m. Zaprojektowane rzędne wpustów deszczowych [...] naprzeciw budynku [...] i [...] naprzeciw budynku [...] odwadniających teren utwardzony położonych w pobliżu powyższych studzienek telekomunikacyjnych były odpowiednio: [...] m i [...] m. Na podstawie mapy powykonawczej wpusty deszczowe mają rzędne odpowiednio: dla [...] – [...] m (wg mapy powykonawczej z października 2014 r.), a [...] m·(wg mapy powykonawczej z czerwca 2017 r.) i dla [...] – [...] m. PINB wskazał, iż powierzchnię utwardzoną bezpośrednio przy budynku [...] ukształtowano tak, aby spływ wody opadowej odbywał się od budynku do wpustu deszczowego. Powierzchnia utwardzona przy budynku [...] znajduje się w odległości około 2 m od elewacji tylnej budynku [...], gdzie nawierzchnia kostki została ograniczona od strony budynku nr [...] krawężnikiem o wysokości 4,5 cm. Wzdłuż całej elewacji budynku [...] znajduje się pas terenu szer. 2,24 m pokryty tłuczniem żwirowym. Organ wskazał, iż wprawdzie pas tego terenu wykazuje spadek 6% w kierunku budynku [...] (co zostało zmierzone poziomicą) i teren ten mógł zostać podniesiony o około 30-35cm, co wynika z wcześniejszych wniosków strony, jednakże z powodu braku szczegółowych rzędnych terenu gruntowego przy budynku przed wykonaniem robót nie można stwierdzić z cała pewnością, czy wartość ta odpowiada prawdzie. Ponadto, cały teren utwardzony jest ułożony ze spadkiem do wpustów i studzienek kanalizacji deszczowej wykonanych na podstawie zatwierdzonego projektu. Organ I instancji wskazał, iż krawężnik oddzielający nawierzchnię utwardzoną od pasa ziemnego przy budynku [...] skutecznie zatrzymuje wody opadowe z całego utwardzonego terenu kierując je do wpustów, a nie do budynków [...] i [...], gdyż teren utwardzony przy budynku [...] jest ukształtowany ze spadkiem od budynku, zatem nie ma możliwości fizycznej "zalewania" z tego terenu ani budynku [...] ani budynku [...]. Jednak w ocenie PINB utwardzenie terenu na działce nr [...] obręb [...], AM-[...] wzdłuż tylnej elewacji budynku [...] położonego na działce nr [...] obręb [...], AM-[...] w J. w zakresie jakim wody opadowe dostają się na nieutwardzony pas ziemi przy budynku [...] mogą przenikając do gruntu, a nie mając ujścia powodować ewentualne zawilgocenie ścian poniżej poziomu tego terenu. W zakresie zgodności z projektem budowlanym nakazano ustawienie obiektów małej architektury w postaci dwóch ławek na stelażu żeliwnym z wypełnieniem deskami z drewna kompozytowego oraz żeliwnego kosza na odpady zgodnie z decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły skarżące, natomiast DWINB decyzją opisaną na wstępie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że analiza materiału dowodowego dowodzi zatem, iż zamiar wykonania tychże robót został zgłoszony do organu nadzoru budowlanego. Roboty wykonano i zakończono w 2015 r. pod nadzorem osoby uprawnionej, a zakończenie robót zostało zgłoszone w dniu 15 stycznia 2015 r. do organu nadzoru budowlanego.
Jak zaznaczył DWINB w związku ze skargą, w której wskazywano, że nastąpiło podwyższenie terenu, co wpływa na zawilgocenie budynków, nie wykonano izolacji przeciwwilgociowych budynków nr [...] i nr [...] oraz, że plac rekreacyjny wykorzystywany jest do parkowania samochodów, a także, że poprzez podwyższenie powierzchni placu spowodowano zmniejszenie wysokości cokołów granitowych, którymi obłożone były elewacje budynków od poziomu terenu, PINB zbadał podczas prowadzonego postępowania zgodność wykonania robót z projektem celem rozważenia czy dokonane zmiany (wskazywane przez skarżące) mają charakter zmian istotnych opisanych w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: u.p.b.), ewentualnie czy roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami technicznymi.
Mając zatem na uwadze ustalenia organu I instancji wyjaśniono, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie to w pierwszej kolejności ma na celu ustalenie, czy na skutek wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Organ odwoławczy uznał w rezultacie, że PINB w sposób prawidłowy ustalił możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w postaci wykonania utwardzonej nawierzchni na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w J. do stanu zgodnego z prawem.
Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko PINB, że w sprawie doszło do naruszenia § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.). Jak wskazano, w ocenie DWINB, organ I instancji prawidłowo poddał ocenie ustalony stan faktyczny w kontekście norm prawnych wynikających z art. 51 ust. 1 u.P.b. i przyjął że wprawdzie przedmiotowe roboty wykonane zostały na podstawie decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia 23 kwietnia 2013 r. (Nr 142/2013), jednakże z uwagi na fakt, że utwardzenie terenu na działce nr [...] obręb [...], AM- [...] wzdłuż tylnej elewacji budynku [...] położonego na działce nr [...] obręb [...], AM-[...] w J. zostało wykonane wbrew § 29 r.w.t., to należało nakazać doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie drenażu z włączeniem do kanalizacji deszczowej na działce inwestora nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego słusznie nakazano również inwestorowi, w zakresie zgodności z projektem budowlanym, ustawienie obiektów małej architektury w postaci dwóch ławek na stelażu żeliwnym z wypełnieniem deskami z drewna kompozytowego oraz żeliwnego kosza na odpady, gdyż według projektu zapewnić ma to funkcję placu rekreacyjnego, zgodnie z decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r.
W ocenie DWINB materiał dowodowy zgromadzony w sprawie obligował organ I instancji do wydania zaskarżonej odwołaniem decyzji. Odnośnie zakresu nakazanych obowiązków organ odwoławczy wyjaśnił, iż PINB wydając zaskarżoną decyzję z dnia 23 kwietnia 2024 r. oparł rozstrzygnięcie na podstawie wielokrotnych kontroli stanu faktycznego, a co za tym idzie na podstawie własnych ustaleń, zatwierdzonego projektu budowlanego, mapy sytuacyjno-wysokościowej, mapy z projektu zagospodarowania terenu oraz mapy powykonawczej spornej inwestycji. Zdaniem DWINB nie ulega wątpliwości, iż organ I instancji prawidłowo dokonał oceny jakości wykonanych robót budowlanych.
W zakresie zarzutów odwołania, iż utwardzony teren na działce nr [...] przy ul. [...] w J. jest parkingiem organ odwoławczy wskazał, że analiza materiału dowodowego w tym fotografii wykonanych podczas kontroli przez PINB nie wykazała wykonania i wydzielenia miejsc postojowych na terenie utwardzonym. Uwzględniając treść normatywną r.w.t. oraz leksykalną definicję pojęcia "stanowisko" stwierdzono, że aby mówić o stanowisku postojowym w znaczeniu prawnym, nie wystarczy poprzestać na zidentyfikowaniu miejsca z zaparkowanym pojazdem, ale miejsce to musi spełniać określone przez przepisy prawne warunki. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że prowadzone obecnie postępowanie nie zamyka drogi ewentualnemu wszczęciu postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia placu rekreacyjnego na parking przez PINB.
W konsekwencji DWINB uznał, że jedyną możliwością doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w niniejszej sprawie jest zmiana ukształtowania pasa terenu gruntowego na działce nr [...] obręb [...], AM- [...] wzdłuż tylnej elewacji budynku [...] położonego na działce nr [...] obręb [...], AM-[...] w J. przez zmianę spadku terenu w kierunku utwardzonej nawierzchni działki nr [...], oraz odwodnienie tego odcinka poprzez wykonanie drenażu z włączeniem do kanalizacji deszczowej na działce inwestora nr [...] oraz ustawienie obiektów małej architektury w postaci dwóch ławek na stelażu żeliwnym z wypełnieniem dekami z drewna kompozytowego, oraz żeliwnego kosza na odpady co według projektu zapewnić ma funkcję placu rekreacyjnego.
W skardze na powyższą decyzję DWINB zarzucono naruszenie:
I. art. 15 k.p.a., polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie jedynie akt sprawy, mimo że stan faktyczny nieruchomości inny był w dacie wydawania decyzji przez PINB i inny był w dacie wydawania decyzji, przez DWINB, ponieważ inwestor wykonał (jedynie część) prac, określonych w decyzji z dnia 23 kwietnia 2024 r., co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
II. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36a u.p.b. polegające utrzymaniu w mocy decyzji PINB, mimo iż odstępstwa inwestora od projektu i pozwolenia na budowę są istotne.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ odwoławczy zobowiązany był do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego sprawy, jaki nastąpił po dniu wydania decyzji PINB. W konkretnym przypadku bada nie tyle, czy zasadnie organ I instancji wydał decyzję o zaskarżonej treści, lecz czy treść decyzji jest prawidłowa z uwzględnieniem stanu faktycznego nieruchomości w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Jak podkreślono, w konsekwencji zrealizowanych robót teren działki nr [...] został podniesiony ponad poziom izolacji poziomej okolicznych budynków, co skutkuje immisjami na sąsiednie nieruchomości, a dokładnie zawilgoceniem ścian zewnętrznych pobliskich budynków. Potwierdzała to przedłożona do akt postępowania opinia techniczna autorstwa mgr inż. M. M. zarzucająca niezgodność zrealizowanych przez inwestora robót z założeniami projektowymi, polegającymi na niezachowaniu układu wejść, jednej studzienki technicznej i studzienek okiennych. Autorka opinii zarzucała również, że na skutek prac powstała skarpa o spadku 20%, która powoduje spływanie wód i "podlewanie" pobliskich nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że materialnoprawną podstawę działania organów sprawie stanowiły przepisy u.p.b., a konkretnie art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 7 u.p.b. Celem postępowania naprawczego jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy wykonane roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa, czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej, a w konsekwencji mogą zostać zaakceptowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W razie stwierdzenia uchybień organy te wzywają inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Jednocześnie w art. 51 ust. 1 u.p.b. ustawodawca wskazał, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:
1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 51 ust. 7 u.p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Jak wynika natomiast z treści art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
W niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczą rozstrzygnięcia organów obu instancji jest konsekwencją decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta J. z dnia 23 kwietnia 2013 r. (Nr 142/2013), które obejmowało budowę placu rekreacyjnego wraz z kanalizacją deszczową.
W toku postępowania przed organem I instancji stwierdzono, że teren utwardzono kostką chodnikową po uprzednim jego wyrównaniu i ułożeniu podbudowy piaskowej na obszarze określonym projektem. Nachylenie terenu utwardzonego jest zgodnie z projektem w kierunku południowo-zachodnim, czyli zgodnie z poprzednim istniejącym naturalnym nachyleniem. Cały teren odwodniono wg projektu systemem wpustów i studzienek deszczowych. Poziom nawierzchni mógł być ze względów technologicznych podwyższony od kilku do kilkunastu cm, co jak wskazano wynika choćby z analizy rzędnych powykonawczych wpustów deszczowych w stosunku do rzędnych projektowanych i rzędnych istniejących studzienek telekomunikacyjnych. Jakkolwiek wskazano, że wykonane roboty spowodowały podwyższenie terenu w rejonie elewacji budynków [...] i [...] (co mieści się w kategorii zagospodarowania terenu) to zmiana ta nie należała do zmian istotnych. Nadto wskazano, że istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu w zakresie zagospodarowania terenu dotyczy obiektów budowlanych, a nie robót budowlanych. Jak jednak podkreślono, nawet gdyby rozważać istotne odstępstwo w zakresie robót budowlanych to utwardzenie placu przy budynku [...] oraz roboty ziemne w pobliżu budynku [...] nie miały żadnego wpływu na zabudowę działek nr [...] i [...[. Stwierdził natomiast organ I instancji, że utwardzenie terenu na działce nr [...] obręb [...], AM-[...] wzdłuż tylnej elewacji budynku [...] położonego na działce nr [...] obręb [...], AM-[...] w J. w zakresie jakim wody opadowe dostają się na nieutwardzony pas ziemi przy budynku [...] mogą przenikając do gruntu, a nie mając ujścia powodować ewentualne zawilgocenie ścian poniżej poziomu tego terenu. W rezultacie stwierdzono, ż zostało ono wykonane wbrew § 29 r.w.t. Natomiast w zakresie zgodności z projektem budowlanym zakresie zgodności z projektem budowlanym nakazano ustawienie obiektów małej architektury w postaci dwóch ławek na stelażu żeliwnym z wypełnieniem deskami z drewna kompozytowego oraz żeliwnego kosza na odpady, gdyż według projektu zapewnić.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w konfrontacji z wynikami oględzin, sporządzonej dokumentacji i wykonanych pomiarów prowadzi do wniosku, że organy w sprawie prawidłowo wywiązały się po pierwsze z obowiązku oceny, czy doszło do istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania terenu, a po drugie prawidłowo określiły zakres obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy orzekające w sprawie bardzo precyzyjnie opisały stan faktyczny sprawy i w konsekwencji zasadnie stwierdziły, że w sprawie nie zachodziła przesłanka istotnego odstępstwa od ustaleń zawartych w projekcie zagospodarowania terenu, przy czym utwardzenie terenu na działce nr [...] w zakresie, jakim kieruje wodę na nieutwardzony pas terenu o szerokości 2,24 m (przy budynku [...]) przenikając do gruntu, a nie mając ujścia powodować ewentualne zawilgocenie ścian poniżej poziomu tego terenu. W tym to też zakresie prawidłowo stwierdzono naruszenie § 29 r.w.t., zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Należy podkreślić, że organ I instancji oparł swoje ustalenia m.in. na analizie 4 map sytuacyjnych: przed wykonaniem projektu, mapy załączonej do projektu z zaprojektowanym placem i jego odwodnieniem, mapy geodezyjnej powykonawczej z października 2024 r. załączonej do zawiadomienia o zakończeniu robót i mapy powykonawczej z czerwca 2017 r. Nadto nie może umykać z pola widzenia, że w protokole kontroli z dnia 5 kwietnia 2024 r. wskazano, że teren ukształtowany jest ze spadkiem w kierunku dz. nr [...], w kierunku wpustów. Nie stwierdzono jednocześnie celowego podniesienia wysokości gruntu powodującego spływ wody w kierunku budynków [...] i [...]. Zgromadzony materiał dowodowy (w tym dokumentacja zdjęciowa) nie uwidocznił zawilgoceń, które potwierdzałyby twierdzenia skarżących, co do wpływu wykonanego utwardzenia na budynki [...] i [...].
W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości prawidłowość drugiego z nałożonych obowiązków. Z treści projektu budowlanego wynika bowiem, że przewidziano ustawienie dwóch ławek o stelażu żeliwnym z wypełnieniem z desek impregnowanych oraz 1 kosza na odpady również na stelażu metalowym. Wobec niewykonania projektu budowlanego we wskazanej części obowiązek nałożony przez organy jawi się jako całkowicie usprawiedliwiony.
Nie mógł wywołać zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. W ocenie autora skargi miałoby ono polegać na wydaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy na podstawie jedynie akt sprawy, mimo że stan faktyczny nieruchomości inny był w dacie wydawania decyzji przez PINB i inny był w dacie wydawania decyzji, przez DWINB, ponieważ inwestor wykonał (jedynie część) prac, określonych w decyzji z dnia 23 kwietnia 2024 r., co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym zakresie przyjdzie wskazać, że autor skargi dokonuje swoistego przesunięcia ciężaru weryfikacji wykonania przez inwestora prac nakazanych decyzją organu I instancji na etap postępowania odwoławczego w zakresie postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie była (i nie mogła być) kontrola wykonania prac nakazanych przez organ I instancji decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby wykroczenie przez organ odwoławczy poza ramy prowadzonego w trybie naprawczym postępowania.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.