VII SA/WA 1022/24

VII SA/Wa 1022/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r. znak: KOA/196/Ar/24 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. S. kwotę 4585 (cztery tysiące pięćset osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: ,,SKO’’, ,,Organ II instancji’’) z dnia 26 stycznia 2024 r. znak KOA/196/Ar/24 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (dalej: ,,Burmistrz’’, ,,Organ I instancji’’) z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na K. S. (dalej: ,,skarżący’’) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: ,,[...] K. S.’’ karę pieniężną w wysokości 32.257,80 zł z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 11,5 m2 na działce o nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] w K. niezgodnie z przepisami uchwały nr 333/VIII/24/2021 Rady Miejskiej K. z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r. poz. 3266, dalej: ,,uchwała reklamowa’’).
II. Przedmiotowa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1. W dniu 24 lutego 2021 roku Rada Miejska K. podjęła uchwałę reklamową. Wobec stwierdzenia z urzędu przez Burmistrza Gminy K., że na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] znajduje się tablica reklamowa w postaci jednostronnej tablicy umieszczonej na metalowych słupach, co jest niezgodne z przepisami uchwały reklamowej, Organ I instancji w dniu 23 listopada 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące wymierzenia kary pieniężnej oraz nałożenia obowiązku dostosowania (albo usunięcia) wspomnianej tablicy reklamowej.
W dniu 08 grudnia 2022 r. przeprowadzono oględziny, na których stawili się przedstawiciele działalności gospodarczej skarżącego. W toku oględzin ustalono, że na przedmiotowej działce o nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] znajduje się tablica reklamowa umieszczona na metalowych słupach o powierzchni 11,5 m2. W trakcie przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną.
Pismem z dnia 27 października 2023 r. Organ I instancji w trybie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami postępowania.
Skarżący pismem z dnia 20 lutego 2023 r. zwrócił się do Burmistrza o umorzenie lub zawieszenie postępowania, jednocześnie wskazując, że tablica i wywieszona na niej informacja nie stanowi reklamy w rozumieniu u.p.z.p. ani uchwały reklamowej. Skarżący zwrócił również uwagę, że tablica będaca przedmiotem postępowania została przez niego wynajęta na długo przed wejściem w życie uchwały reklamowej. Skarżacy zawarł umowę z Panią H. H. a następnie z Panem A. H. jej spadkobiercą.
2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Burmistrza Gminy K. nałożył na K. S. (dalej: ,,skarżący’’) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: ,,[...] K. S.’’ karę pieniężną w wysokości 32.257,80 zł z tytułu umieszczenia tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 11,5 m2 na działce o nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] w K. niezgodnie z przepisami uchwały reklamowej oraz obowiązek usunięcia tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 11,5 m2 na działce o nr ewid. [...] z obrębu eid. [...] w K. umieszczonej niezgodnie z przepisami uchwały.
Organ I instancji w uzasadnieniu przywołał art. 37d ust. 1. u.p.z.p. stanowiący, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 (w analizowanej sprawie - niezgodne z przepisami Uchwały nr 333/VIII/24/2021 Rady Miejskiej K. z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K.), podlega karze pieniężnej. Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, burmistrz (art. 37d ust. 3 u.p.z.p.). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do obowiązujących w tym zakresie przepisów, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 4 u.p.z.p.).
Organ I instancji odnosząc się do stanu faktycznego sprawy podkreślił, że na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] skarżący umieścił reklamę, której treść stanowi informacja o prowadzonej działalności gospodarczej - zakładu mechaniki pojazdowej, co znalazło potwierdzenie w oświadczeniu właściciela działki o nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] z dnia 15 listopada 2022 r. złożonym w odpowiedzi na wezwanie organu do wskazania podmiotów, którzy umieścili tablice reklamowe na ww. działce. Ponadto, Organ I instancji wskazał, że na przedmiotowej tablicy umieszczono informacje o zakresie wykonywanych usług, dane kontaktowe oraz informację o lokalizacji zakładu. Zatem w analizowanym przypadku informacja dotyczy promocji prowadzonej działalności - zakładu mechaniki pojazdowej. Obecność danych kontaktowych, zakresu wykonywanych usług i znaków graficznych promujących firmę sprawia, że obiekt, którego dotyczy postępowanie, uznaje się za reklamę. Organ I instancji uznał, wyjaśnienia strony zaprzeczające jakoby treść tablicy stanowiła reklamę, za bezzasadne.
Odnosząc się do wyjaśnień Strony dotyczących faktu wykonania treści znajdującej się na tablicy reklamowej z papieru, co wyłącza ją z przepisów uchwały reklamowej, Organ I instancji wskazał, że § 2 ust. 1 uchwały reklamowej odnosi się do banerów reklamowych stanowiących szyldy, ponieważ zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały reklamowej, na całym obszarze gminy K. zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem szyldów. Natomiast, sporna tablica reklamowa znajdująca się na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] nie może zostać uznana za szyld, ponieważ przez szyld należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują.
Organ I instancji wskazał, że pomimo upływu uregulowanego w § 9 ust. 1 uchwały reklamowej terminu na doprowadzenie tablic reklamowych do zgodności z uchwałą (w tym wypadku - wobec zakazu umieszczania tablic reklamowych - do ich usunięcia), przedmiotowa tablica reklamowa znajdująca się na działce o nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] nie została zdemontowana w tym czasie, ani na moment wszczęcia postępowania w sprawie. Burmistrz nadto wyjaśnił, że kara została wymierzona za okres od dnia wszczęcia postępowania (tj. od dnia 23 listopada 2022 r.) do dnia wydania decyzji (tj. do dnia 03 kwietnia 2023 r.), a więc łącznie za 131 dni. Wysokość kary pieniężnej za okres od dnia 23 listopada 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. Organ I instancji ustalił mając na uwadze Obwieszczenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 (M.P. z 2021 r. poz. 724), tj. jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej wyrażonej w metrach kwadratowych (11,5 m2) oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (0,25 zł/m2), powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g ww. ustawy (2,80 zł), za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej z przepisami Uchwały (39 dni). Wysokość kary pieniężnej za okres od dnia 20 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. wynosi 8853 zł. Natomiast, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia 01 stycznia 2023 r. do 03 kwietnia 2023 r. została ustalona mając na uwadze Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2022 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2023 (M.P. 2022 r. poz. 731), tj. jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej wyrażonej w metrach kwadratowych (11,5 m2) oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (0,28 zł/m2), powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g ww. ustawy (3,14 zł), za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej z przepisami Uchwały (92 dni). Wysokość kary pieniężnej za okres od dnia 01 stycznia 2023 r. do 03 kwietnia 2023 r. została określona na kwotę 23404,80 zł. Łączna wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji została przez Organ I instancji wyliczona na kwotę 32257,80 zł.
3. Skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwestionując zaskarżoną decyzję w całości. Skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. Ponadto, wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie i wezwania na nią skarżącego oraz świadków: J. K. oraz A. H.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj.: art. 7 oraz 7a § 1 ustawy - kodeks postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasad dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącego. Nadto, w ocenie skarżącego doszło do błędów w ustaleniach faktycznych polegających na ustaleniu przez Organ I instancji, że "tablica reklamowa" usytuowana na działce o nr ewid. [...] z obrębu ewid. [...] w gminie K. została umieszczona tam przez skarżącego, podczas gdy w rzeczywistym stanie faktycznym, umieszczona została ona na niej przez Panią H. H., a jej aktualnym właścicielem jest Pan A. H..
Nadto, skarżący zarzucił pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 16a) - 16 b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie, że tablica wraz z umieszczoną na niej informacją stanowi "reklamę" oraz "tablicę reklamową", podczas gdy żadne z nich nie wypełniło ustawowych definicji dla tych obiektów.
4. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r. znak KOA/196/Ar/24 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.
W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszeń prawa proceduralnego ani materialnego. SKO podkreśliło, że postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary zostało prawidłowo wszczęte wobec umieszczenia na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] w K. tablicy reklamowej, co było sprzeczne z postanowieniami uchwały nr 333/Vlll/21/2021 Rady Miejskiej K. z dnia 24 lutego 2021 r. Kara wymierzona została za okres od dnia 23 listopada 2022 r. (dzień wszczęcia postępowania) do dnia 03 kwietnia 2023 r. (dzień wydania decyzji). Natomiast wysokość kary ustalona została, stosownie do art. 37 d ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do kwestii zarzutu skarżącego, że nie jest od podmiotem, który powinien ponosić odpowiedzialność, SKO wskazało, że adresatem kary pieniężnej nie muszą być osoby związane prawnie z nieruchomością, na której umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. W szczególności, nie jest wymagane, aby byt to właściciel nieruchomości, gdyż w tym zakresie ustawodawca przewiduje pewną hierarchię podmiotów. Mianowicie, zgodnie z art 37d ust. 2 u.p.z.p. dopiero jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, który umieścił tablicę lub urządzenie, karą pieniężną można obciążyć odpowiednio właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. W związku z tym odpowiedzialność właściciela nieruchomości i innych podmiotów, jest odpowiedzialnością fakultatywną w sytuacji, gdy nie jest on podmiotem, który umieścił reklamę, a którego nie można ustalić w sposób jednoznaczny. SKO zwróciło uwagę, że skoro tablica lub urządzenie reklamowe ma na celu promowanie osoby, przedsiębiorstwa, towarów, usług, przedsięwzięć lub ruchów społecznych to przede wszystkim reklamodawca jest zainteresowany umieszczeniem tablicy lub urządzenia reklamowego, uprzednio zawierając określoną umowę z właścicielem lub zarządcą tej nieruchomości. W tym kontekście to właśnie reklamodawca, przedsiębiorca zlecający fizyczne umieszczenie tablicy lub urządzenia, jest podmiotem "umieszczającym" tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, a w konsekwencji podlegającym karze pieniężnej. Organ II instancji wskazał, że znajdujący się w aktach sprawy aneks do umowy najmu zawarty w dniu 20 maja 2019 r. wskazuje, że skarżący jest podmiotem fizycznie zlecającym umieszczenie reklamy a zatem podmiotem "umieszczającym" tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe, a w konsekwencji podlegającym karze pieniężnej.
III. 1. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2024 r. skarżący zaskarżył w całości decyzję SKO w Warszawie z dnia 26 stycznia 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. o nałożeniu kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tablicy reklamowej. Skarżący zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił Organowi II instancji wadliwe utrzymanie w mocy decyzji I instancji, pomimo iż w chwili podjęcia decyzji wydany został już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 20/19), w którym stwierdzona została częściowa niezgodność art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stanowiącego, jedną z kluczowych podstaw prawnych wydania decyzji I instancji) z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżący zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37d ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu, poprzez:
a) nałożenie kary pieniężnej w stosunku do osoby (Skarżącego) nie będącej "podmiotem, który zamieścił tablicę reklamową",
b) nałożenie obowiązku usunięcia tablicy reklamowej przez osobę skarżącego, który ani tablicy tej nie postawił, ani nie jest jej właścicielem, ani nie ma wstępu na nieruchomość na której jest ona posadowiona - a jest tylko i wyłącznie najemcą powierzchni takiej tablicy, stanowiącej własność innej osoby;
Skarżący zarzucił także naruszenie § 2 pkt 15) i 16) Uchwały Rady Gminy K. Nr 333/YIII/24/2021 w zw. z art. 2 ust. 16a) - 16 b) u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że tablica posadowiona na nieruchomości oraz umieszczona na niej informacja stanowią odpowiednio "tablicę reklamową" oraz "reklamę", podczas gdy żadne z nich nie wypełniło ustawowych definicji dla tych obiektów, w szczególności informacja na tablicy nie "promowała" działalności skarżącego, a jedynie informowała o sposobie dojazdu do miejsca jej prowadzenia.
Skarżący wskazał także na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej, jest data sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu w świetle ww. przepisu jest dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia.
Ponadto, w ocenie skarżącego w postępowaniu drugoinstancyjnym doszło do naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy oraz całkowite pominięcie części zarzutów i argumentacji podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji, pomimo że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przesądza o obowiązku całościowego przeanalizowania i merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Organ, w tym przeprowadzenia stosowanego postępowania wyjaśniającego. Nadto, skarżący podniósł naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonej analizy stanu prawnego i faktycznego, zwłaszcza pominięcie, że skarżący nigdy takiej tablicy na nieruchomości nie postawił, umieszczona została ona na niej przez właścicieli nieruchomości Panią H. H., a jej aktualnym właścicielem jest Pan A. H.. Skarżący zarzucił także naruszenia art. 11 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. oraz art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Poza tym skarżący wskazał, że SKO naruszyło art. 105 § 1 KPA poprzez jego niezastosowanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie, w sytuacji w której postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone.
Mając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji oraz decyzji I instancji w całości, lub, ewentualnie uchylenie w całości decyzji jak również decyzji I instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie przeciwko Skarżącemu.
Nadto, wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W treści uzasadnienia skargi skarżący zwrócił uwagę, że Organ II i Organ I instancji oparły swoje ustalenia na podstawie oświadczenia Pana A. H., który miał oświadczyć, że tablica została umieszczona przez K. S.. Pan H. jednak nigdy takiego oświadczenia nie złożył, potwierdzając jedynie to, co Skarżący wskazał powyżej, że sama informacja na tablicy należy do K. S. bowiem strony zawarły umowę najmu powierzchni reklamowej. W ocenie skarżącego organ tym samym zignorował załączone do akt sprawy dowody w postaci umowy najmu, która to obowiązywała na długo przed wszczęciem postępowania, i wedle której - właścicielem "tablicy" (rusztowania) jest wynajmujący, i że była ona obecna na działce wynajmującego przed zawarciem umowy najmu. Skarżący podkreślił, że nigdy fizycznie nie umieścił "tablicy reklamowej" na terenie nieruchomości, a jedynie jest najemcą powierzchni tej tablicy, i jedynie zlecił umieszczenie na niej papierowej informacji o dojeździe do swojej działalności. Skarżący nie był także podmiotem uprawnionym do usunięcia takiej tablicy z terenu nieruchomości Pana H. - oczywiste jest bowiem, że z umowy najmu tablicy reklamowej/informacyjnej nie wynika uprawnienie do jej usuwania czy demontażu przez najemcę, gdyż tego może dokonać jedynie właściciel tablicy, a więc osoba która ją tam posadowiła, i która za taką tablicę zapłaciła, a jedyne co ewentualnie mógłby zrobić skarżący jako najemca, to co najwyżej zdjąć papierową informację zamieszczoną na tablicy.
2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Ze względu na powyższe SKO wniosło o oddalenie skargi.
3. Na rozprawie skarżący złożył wniosek dowodowy z dnia 26 czerwca 2024 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oferty mailowej najmu bilbordu przy ul. [...] w K., na okoliczność że bilbord przy ul. [...] w K. jest wciąż oferowany do najmu przez jego właściciela, który jako jedyny ma możliwość dysponowania postanowioną przez siebie (i na własny koszt) tablicą reklamową, z którą Skarżący nie miał i niema nic wspólnego, poza tym, że był jedynie tymczasowym najemcą jej powierzchni.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2024 r. sąd postanowił uwzględnić wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wymienionego w piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2024 r.
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
2. Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
3. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z dnia 26 stycznia 2024 r. znak KOA/196/Ar/24 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tablicy reklamowej niezgodnej z uchwałą nr 333/VIII/24/2021 Rady Miejskiej K. z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r. poz. 3266), dalej: ,,uchwała krajobrazowa’’.
Na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako ,,u.p.z.p’’ rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. W dniu 24 lutego 2021 r. Rada Miejska K. podjęła uchwałę nr 333/VIII/24/2021 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w gminie K., która weszła w życie 28 kwietnia 2021 r.
Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z sytuowaniem reklam. W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8).
Należy zauważyć, że Rada Miasta K. nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
4. Znamienne w niniejszej sprawie jest, że zaskarżona decyzja zapadła już po wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK", "Trybunał") z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2739). Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. TK wskazał m.in., że doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Trybunał przyznał, że przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest tzw. uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym, albowiem gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP. Dalej Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności - bez zapewnienia im słusznego odszkodowania - sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność.
Z powyższych powodów TK uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
W świetle omówionego wyżej wyroku TK z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 za niezgodny z Konstytucją RP należy zatem uznać obowiązek dostosowania do zakazów określonych w uchwale krajobrazowej lub obowiązek usunięcia istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego.
Chociaż wyrok TK z 12 grudnia 2023 r. dotyczył bezpośrednio art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a nie art. 37d tej ustawy (regulującego zasady wymierzania kar i nakładania obowiązku usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej), który był podstawą prawną decyzji w sprawie to zakwestionowany częściowo przez Trybunał Konstytucyjny przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. odnoszący się do braku zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia przenosi się bezpośrednio na obowiązek gminy zapewnienia w oparciu o upoważnienie ustawowe takich rozwiązań w uchwale krajobrazowej. Nadto, wskazać należy, że w przypadku tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych zamontowanych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej dla zrekonstruowania pełnej normy prawnej konieczne jest uwzględnienie również tej części uchwały krajobrazowej, której podstawę uchwalenia stanowił zakwestionowany przez Trybunał art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje bowiem obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej pewnego okresu, nie krótszego niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej, w którym, pomimo niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, istniejących przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, z przepisami tej uchwały, nie mogą być podejmowane przez właściwe organy, na podstawie art. 37d u.p.z.p., działania zmierzające do nałożenia kary administracyjnej oraz nakazu usunięcia tych tablic i urządzeń (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 226/21, publ. https://cbois.nsa.gov.pl, dalej: ,,CBOSA’’). Zatem chociaż w podstawie prawnej decyzji organy nie powoływały art. 37a ust. 9 u.p.z.p. do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy miał on zastosowanie.
Skutkiem omawianego wyroku TK jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe nałożenie kary administracyjnej oraz obowiązku usunięcia tych reklam lub urządzeń. Także w swoich wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyroki NSA z 11 kwietnia 2024 r.: sygn. akt II OSK 404/23, sygn. akt II OSK 495/23, sygn. akt II OSK 403/23, CBOSA) wskazuje, że za niezgodny z Konstytucją RP należy uznać obowiązek dostosowania do zakazów określonych w uchwale krajobrazowej lub obowiązek usunięcia istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspominane dostosowanie lub usunięcie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego. Skutkiem wyroku P 20/19 jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe wywodzenie z uchwał krajobrazowych dalszych skutków prawnych w omawianym zakresie, gdyż te byłyby niemożliwe do pogodzenia z orzeczeniem sądu konstytucyjnego.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy sporna reklama została naniesiona na tablicę reklamową jeszcze zanim weszła w życie uchwała krajobrazowa, Organ powinien ustalić, czy tablica ta została legalnie posadowiona, a w dalszej kolejności rozważyć, czy takie postępowanie nie jest zatem bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do nałożenia na spółkę sankcji administracyjnych. Zasadny okazał się zatem zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.
4. W ocenie Sądu decyzje organów zapadły przedwcześnie i bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy a zatem z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a., zwłaszcza bez rzetelnego zbadania okoliczności umieszczenia tablicy reklamowej, oraz podmiotu, który powinien ewentualnie ponosić odpowiedzialność.
Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie skarżący zarówno w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej jak i w skardze do tut. Sadu kwestionował także swoją odpowiedzialność jako podmiot, który nie jest odpowiedzialny za umieszczenie tablicy reklamowej. Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiotem, który podlega karze pieniężnej za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej jest podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Organ w okolicznościach sprawy dysponował oświadczeniem W. H. złożonym w dniu 15 listopada 2022 r., w którym to uczestnik postępowania wskazał, że na jego działce znajdują się nośniki reklamowe, które ten wynajmuje. Organ dysponował aneksem do umowy najmu zawartym w dniu 20 maja 2019 r., na mocy którego doszło do najmu tablicy reklamowej jednostronnej na posesji przy ul. [...]. Umowa najmu rozpoczęła się od 15 maja 2019 r. na czas nieokreślony. Organy nie dokonały jednak w sposób pewny ustaleń kto dokonał umieszczenia reklamy na spornej tablicy reklamowej.
Zdaniem sądu, adresatem kary pieniężnej nie muszą być osoby związane prawnie z nieruchomością, na której umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe (zob. M.J. Nowak, Kary pieniężne wymierzane za naruszenie uchwały reklamowej, LEX/el. 2017). W szczególności nie jest wymagane, aby był to właściciel, gdyż w tym zakresie ustawodawca przewiduje pewną hierarchię podmiotów. Mianowicie, zgodnie z art. 37d ust. 2 u.p.z.p. dopiero jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, który umieścił tablicę lub urządzenie, karą pieniężną można obciążyć odpowiednio właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. W związku z tym odpowiedzialność właściciela nieruchomości i innych podmiotów, jest odpowiedzialnością fakultatywną w sytuacji, gdy nie jest on podmiotem, który umieścił reklamę, a którego nie można ustalić w sposób jednoznaczny (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
Przechodząc zaś do rozstrzygnięcia kwestii, czy podmiotem umieszczającym tablicę był skarżący czy też właściciele nieruchomości należy wskazać, że podmioty te łączyła umowa najmu. Organy obu instancji nie odniosły się jednak do treści samej umowy, co świadczy o braku jej analizy. Sąd zauważa, że w skardze zaznaczono, że skarżący nie jest właścicielem tablicy i nie może nią dysponować co potwierdza dowód z dokumentu złożony przez skarżącego w toku postępowania sądowadministracyjnego. Z uwagi na lakoniczność skargi w tym zakresie, jak i brak w znajdujących się w aktach dokumentów, Sąd nie zajmuje stanowiska w odniesieniu do powyższego, ograniczając się do zauważenia okoliczności wymagającej ustalenia przez organy w toku ponownego rozpatrywania sprawy.
5. W związku z powyższym jako przedwczesne jawią się kwestie podnoszone w skardze związane z prawidłowością ustalenia momentu wszczęcia postępowania ma to bowiem charakter wtórny wobec podstawowego zagadnienia, jakim jest istnienie podstawy prawnej do nałożenia na skarżącego przedmiotowej sankcji administracyjnej.
6. Postępowanie organów powinno być zatem powtórzone, a przy ponownym jego przeprowadzeniu należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2739) oraz przedstawione powyżej uwagi Sądu.
7. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcowskie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania sądowego składają się: wpis od skargi (968 zł), koszty zastępstwa procesowego (3600 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).