VII SA/Wa 102/24

VII SA/Wa 102/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 6
art.35 ust.4
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 6 z późn. zm.).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Aneta Żak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 września 2021 r. nr 672/OPON/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 8 września 2021 r., nr 672/OPON/2021 Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o., od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z 18 lutego 2021 r. nr 84/2021 odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, teletechniczną, centralnego ogrzewania oraz gazową na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. – uchylił zaskarżoną decyzję i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W wyniku wniosku [...] sp. z o.o. sp. k. (dalej: "inwestor"), Prezydent decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie, wniosła [...] sp. z o.o. sp. k.
Wojewoda decyzją z 4 maja 2021 r. nr 324/OPON/2021 uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta z [...] lutego 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie po rozpatrzeniu sprzeciwu inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1125/21 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 4 maja 2021 r., uzasadniając, że: "Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy powinien dokonać merytorycznej oceny projektu budowlanego, a w razie uznania, że postępowanie wyjaśniające wymaga w tej sprawie uzupełnienia, przeprowadzić ewentualnie uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.".
W uzasadnieniu ww. decyzji z 8 września 2021 r. Wojewoda przytoczył art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 12, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 i art 35 ust. 3 p.b. Ponadto wyjaśnił, że możliwość wezwania inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji. Podniósł, że organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a., również może skorzystać z tego uprawnienia, o ile nie zostały naruszone przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.
Wojewoda po przeanalizowaniu akt niniejszej sprawy stwierdził, że w dokumentacji dostarczonej przez inwestora nie występują żadne braki oraz nieścisłości w projekcie budowlanym, ponieważ zlecił Prezydentowi przeprowadzenia dodatkowego postępowania oraz uzupełnienie braków w postanowieniu z [...] lipca 2020 r. nr [...]. Wskazał jednocześnie, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b., a złożony przez nich projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 p.b.
Zdaniem Wojewody, projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień dokonania ostatnich poprawek zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Dołączone zostały oświadczenia autorów projektu o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wojewoda wskazał, że inwestor przedłożył oświadczenia oprawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto wyjaśnił, że załączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A., zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy z 18 lutego 2010 r. nr LXXII/2262/2010 (dalej: "MPZP"). Zaznaczył, że w szczególności nie narusza przepisów MPZP dotyczących wysokości zabudowy do 12 m od poziomu terenu do najwyższej kalenicy dachu oraz lokalizację garaży i miejsc postojowych na własnej działce.
Wskazał również, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w MPZP symbolem UMN/2 - teren zabudowy wielorodzinnej z usługami. Podniósł, że jako przeznaczenie podstawowe plan przewiduje zabudowę usługowo mieszkaniową oraz ustala się zabudowę usługowo-handlową wolnostojącą oraz wbudowaną w parterze budynków mieszkalnych. Dodał ponadto, że kwestia interpretacji przedmiotowego MPZP w powyższym zakresie była już przedmiotem analizy ze strony WSA w Warszawie (prawomocny wyrok z 20 lutego 2020 r., sygn. akt SA/Wa 2125/19) oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z 14 sierpnia 2018 r.).
Podkreślił ponadto, że stosownie do art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 171 p.p.sa. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zgodności z MPZP przedmiotowego projektu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym nie przewidziano lokali usługowych w parterze, Wojewoda stwierdził, że z § 22 MPZP, zawierającego ustalenia szczegółowe dla terenów UMN/2 i UMN/3, nie wynika brak możliwości realizacji takiego budynku. Wskazał, że zgodnie z § 22 ust. 1 MPZP, dla terenu UMN/3, w granicach którego zaplanowano przedmiotową inwestycję, ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługowo-mieszkaniową. Żaden jednak z przepisów MPZP, w tym również § 5, stanowiący słowniczek pojęć użytych w uchwale, nie zawiera wyjaśnienia terminu "zabudowa usługowo- mieszkaniowa". Nie można go jednoznacznie zdefiniować również w oparciu o szeroko rozumiane przepisy prawa budowlanego. Wobec braku wyrażonego wprost zakazu na gruncie planu realizacji samoistnej zabudowy mieszkaniowej dla terenów UMN/2 i UMN/3 przy jednoczesnym niesprecyzowaniu sposobu realizacji funkcji mieszkaniowej, sporną kwestię należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Nie sposób bowiem uzasadnić, dlaczego pojęcie zabudowy usługowo-mieszkaniowej mogłoby obejmować funkcję usługową (samoistną) oraz mieszaną a już nie funkcję mieszkaniową (samoistną). Nie może być tak, że zwrot składający się z dwóch równorzędnych przymiotów podlega rozszerzeniu tylko w zakresie jednego z nich. Gdyby takie założenie przyświecało uchwałodawcy, znalazłoby odzwierciedlenie w § 22 ust. 1 MPZP, która wyraźnie wyodrębniałaby zabudowę usługową oraz zabudowę usługowo-mieszkaniową jako wyznacznik funkcji mieszanej. W ten sposób uchwałodawca jednoznacznie wykluczyłby możliwość realizacji samoistnej funkcji mieszkaniowej.
Wskazał ponadto, że § 22 ust. 2 MPZP nie przesądza o dopuszczalności realizacji na omawianym terenie jedynie funkcji mieszanej i usługowej samoistnej, a wyłącznie doprecyzowuje warunki realizacji funkcji usługowej. Wynikający z części końcowej ww. przepisu wymóg sytuowania funkcji usługowej w parterze budynku mieszkalnego ma wykluczać sytuację, w której funkcja usługowa byłaby realizowana na wyższych kondygnacjach niż parter budynku mieszkalnego.
Dalej Wojewoda wskazał, że w § 40 ust. 1 pkt 2 MPZP ustala się dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 1 stanowisko/1 lokal mieszkalny, nie mniej jednak niż 1 stanowisko na /60 m² pow. użytkowej. Inwestor ustalił prawidłową liczbę miejsc postojowych 44, z uwzględnieniem 1 miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych.
Podniósł również, że projektowana inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2021 r., poz. 1065, dalej: "r.w.t."). Elewacje posiadające otwory okienne i drzwiowe zostały zaprojektowane w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Projektowana inwestycja nie narusza § 271- 273 r.w.t. w stosunku do sąsiednich budynków. Inwestycja nie narusza następujących przepisów r.w.t.: § 12 (odległość ścian z oknami wynosi min. 4 m od granic działki), § 29 (nie dokonano zmiany spływu wód kierującego je na sąsiednie nieruchomości), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (minimalny czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17.00) oraz § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Ponadto do projektu dołączono charakterystykę energetyczną budynku oraz plan BIOZ. W związku z zaliczeniem budynku do drugiej kategorii geotechnicznej, dołączono wymagane przepisami: opinię geotechniczną wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego, projekt geotechniczny oraz dokumentację geologiczno-inżynierską, zatwierdzoną decyzją Prezydenta z [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Dodał, że projekt dostosowano do zaleceń wskazanych w powyższej dokumentacji.
W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Wojewoda zaznaczył, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym nie było potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Teren inwestycji nie podlega ochronie konserwatorskiej, nie leży również w strefie oddziaływania eksploatacji górniczej. Jednocześnie wskazał, że inwestor przedstawił 4 jednobrzmiące egzemplarze projektu budowlanego, z poprawionym projektem zagospodarowania terenu uwzględniając uwagi dotyczące klauzuli potwierdzającej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego o kartograficznego oraz doprowadzono część rysunkową projektu zagospodarowania terenu z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, jak również wszystkie wklejki zostały prawidłowo opatrzone podpisem oraz pieczątką i datą projektanta.
Wojewoda stwierdził, że po dokonaniu przez inwestorów niezbędnych uzupełnień dokumentacji, przedmiotowy wniosek o pozwolenie wraz z załączonym projektem budowlanym spełnia wymogi przepisów prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz stosownie do art. 35 ust. 4 p.b., Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z 18 lutego 2021 r. nr 84/2021 i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
2. Skargę na ww. decyzję Wojewody z 8 września 2021 r. złożył A. S. (dalej: "skarżący") i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i art. 171 p.p.s.a., § 5 pkt 5 i 6, § 6 pkt 4, 5 i 6, § 22 ust. 1 i 2 oraz § 48 ust. 3 MPZP
Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że Wojewoda zaniechał samodzielnej wykładni postanowień MPZP i w sposób nieprawidłowy uznał, że jest związany oceną już dokonaną przez WSA w Warszawie. Zdaniem skarżącego stanowisko Wojewody jest nieprawidłowe. Ponadto wskazał, że powoływany przez Wojewodę wyrok zapadł w innej zakończonej sprawie. Zaznaczył, że elementem kluczowym jest dokonana przez Wojewodę interpretacja § 22 MPZP. Wyjaśnił, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż Wojewoda uważa projektowaną inwestycję za dopuszczalną w świetle wymagań urbanistycznych. W ocenie skarżącego stanowisko Wojewody odbiega jednakże nie tylko od § 22 MPZP, ale pomija także inne, mające w sprawie znaczenie zapisy tego planu, istotne przy dokonywaniu wykładni. Podkreślił jednocześnie, że organ I instancji, wydając decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę dokonał wnikliwej wykładni MPZP i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko o niezgodności projektowanej inwestycji. Ponadto wskazał, że organ I instancji nie ograniczał się przy tym do § 22 MPZP, ale uwzględnił kompleksowo postanowienia tego planu. Skarżący zaznaczył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody trudno odnaleźć samodzielne ustalenia, a przedstawiona wykładnia oderwana jest od pozostałych zapisów planu oraz ogólnych zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
3. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.
4. Pismem procesowym z 23 grudnia 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W., wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik uczestnika postępowania przedstawił stanowisko na poparcie oddalenia skargi.
5. Wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2080/21, wydanym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa covidowa"), dodanego przez art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), Sąd oddalił skargę A. S. na ww. decyzję Wojewody z 8 września 2021 r.
6. Na skutek skargi kasacyjnej A. S., Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1332/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu NSA stwierdził, że wyrok z 3 lutego 2022 r. został wydany na posiedzeniu niejawnym bez poinformowania stron o terminie posiedzenia oraz bez umożliwienia stronom złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania ze względu na brak możliwości obrony swych praw przez skarżącego.
Dalej NSA wyjaśnił, że ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Stwierdzenie pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji stwarza bowiem sytuację, w której sąd odwoławczy nie może przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organu II instancji, w której uchylono decyzję organu I instancji i zatwierdzono projekt budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę inwestorowi dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, teletechniczną, centralnego ogrzewania oraz gazową (adres inwestycji: dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.) według projektu budowlanego (wykonanego w listopadzie 2019 r. a uzupełnionego w lutym 2021 r.) stanowiącego załącznik do decyzji z zachowaniem warunków wynikających z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 p.b. (szczegółowo opisanych).
Przypomnieć trzeba, że niniejsza sprawa jest ponownie rozpatrywana przez sąd administracyjny I instancji, gdyż NSA w wyroku z 15 listopada 2023 r. (sygn. akt II OSK 1332/22) uchylił wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2080/21), w którym oddalono skargę w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. NSA wskazał, że: "(...) strony postępowania nie zostały pisemnie poinformowane o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego jak również o możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed rozpoczęciem tego posiedzenia; "(...) nie jest przy tym wystarczające samo poinformowanie stron o treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, jak również wskazanie, iż informacja o wyznaczeniu terminu posiedzenia rozpoznania sprawy będzie dostępna w zakładce "e-terminarz" na stronie internetowej sądu"; "(...) to na Sądzie bowiem spoczywa obowiązek skutecznego doręczenia zawiadomienia o terminie posiedzenia – obowiązek ten nie może polegać na zobowiązaniu strony do śledzenia strony internetowej Sądu"; "(...) brak pisemnego zawiadomienia o terminie posiedzenia jak również o możliwości przedstawienia swojego stanowiska jak i dokumentów przed jego rozpoczęciem doprowadziło do pozbawienia Skarżącego możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W konsekwencji prowadzi to do konieczności stwierdzenia nieważności postępowania, które toczyło się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie".
W związku z takimi wytycznymi, WSA w Warszawie ponownie rozpoznał w całości niniejszą sprawę. Zdaniem Sądu, wszelkie zarzuty zawarte w skardze wskazujące na naruszenie prawa procesowego i materialnego są całkowicie bezzasadne.
2. W pierwszej kolejności wskazać należy na zasadnicze okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie dla niniejszej sprawy:
- działka inwestycyjna znajduje się na terenie objętym MPZP – teren UMN/2 (tj. teren zabudowy wielorodzinnej z usługami);
- jako przeznaczenie podstawowe obowiązujący MPZP przewiduje zabudowę usługowo mieszkaniową, zabudowę usługowo-handlową wolnostojącą oraz wbudowaną w parterze budynków mieszkalnych;
- MPZP był już przedmiotem analizy WSA w Warszawie (zob. prawomocny wyrok z 20 lutego 2020 r., sygn. VII SA/Wa 2125/19); Sąd wskazał wówczas, że w przypadku gdy interpretacja postanowień MPZP prowadzi do rozbieżnych rezultatów, należy wybrać ten, który mniej godzi w prawo własności i związane z nią prawo do swobodnej zabudowy; skoro postanowienia MPZP jednoznacznie nie zabraniają na tym terenie zabudowy mieszkaniowej bez części usługowej, to taka zabudowa jest dopuszczalna; Sąd wskazał, że sporne postanowienie § 22 MPZP wprowadza nakaz przeznaczenia całego parteru budynku mieszkalnego na działalność związaną z usługami, stanowiłoby nieuzasadnioną nadinterpretację, gdyż taki wniosek nie wypływa z jego literalnego brzmienia; Sąd stwierdził, że skoro postanowienia MPZP w sposób jednoznaczny nie zabraniają na tym terenie zabudowy mieszkaniowej bez części usługowej, tego rodzaju zabudowa jest dopuszczalna; za takim poglądem przemawia również fakt, że według MPZP zabudowa usługowo - mieszkaniowa stanowi przeznaczenie podstawowe tj. przeznaczenie przeważające na danym terenie, a nie przeznaczenie wyłączne, uniemożliwiające innego rodzaju zabudowę;
- uprzednie rozstrzygnięcia Wojewody dotyczące przedmiotowej inwestycji było też przedmiotem kontroli WSA w Warszawie (zob. wyrok z 2 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1125/21); Sąd zakwestionował wówczas wyłącznie prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w tej sprawie.
3. W ocenie Sądu ponownie rozpatrującego sprawę, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę (art. 3 pkt 12 p.b.) stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie do art. 32 ust. 4 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art. 35 p.b. wskazuje, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,- o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania- działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. w przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Możliwość wezwania Inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji. Organ odwoławczy również może skorzystać z tego uprawnienia, gdyż zgodnie z art. 136 k.p.a. "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawne albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję", o ile nie zostały naruszone przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasadnie twierdzi organ, że w dokumentacji dostarczonej przez inwestora nie występowały żadne braki oraz nieścisłości w projekcie budowlanym. Przypomnieć trzeba, że Wojewoda zlecił Prezydentowi przeprowadzenia dodatkowego postępowania oraz uzupełnienie braków w postanowieniu z 14 lipca 2020 r. (inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 p.b.). Zatem projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 p.b., tj. jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień dokonania ostatnich poprawek zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Dołączone zostały oświadczenia autorów projektu o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (zgodnie z art. 20 ust. 4 p.b.). Inwestor przedłożyli również wymagane przepisami, poprawnie wypełnione, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
4. Podstawowy zarzut zawarty w skardze dotyczył niezgodności z MPZP osiedla A., zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LXXII/2262/2010 z 18 lutego 2010 r. W ocenie Sądu, zarzut ten jest całkowicie niezasadny, gdyż:
- projekt nie narusza MPZP dotyczących wysokości zabudowy do 12 m od poziomu terenu do najwyższej kalenicy dachu oraz lokalizację garaży i miejsc postojowych na własnej działce;
- działka znajduje się na terenie oznaczonym w MPZP zagospodarowania symbolem UMN/2 (teren zabudowy wielorodzinnej z usługami);
- przeznaczenie podstawowe MPZP przewiduje zabudowę usługowo mieszkaniową oraz ustala się zabudowę usługowo-handlową wolnostojącą oraz wbudowaną w parterze budynków mieszkalnych.
W ocenie Sądu, kwestia interpretacji MPZP w powyższym zakresie była już przedmiotem analizy ze strony WSA w Warszawie (por. prawomocny wyrok z 20 lutego 2020 r., sygn. akt SA/Wa 2125/19). Sąd wskazał wówczas, że: "(...) odnosząc się do różnicy pomiędzy organem I i II instancji w interpretacji § 22 MPZP, należy podzielić argumentację przedstawioną przez Wojewodę (...) zgodnie, z którą zaprojektowany budynek mieszkalny wielorodzinny z jednym lokalem usługowym jest zgodny z § 22 MPZP osiedla (...), gdyż plan ten nie wskazuje jednoznacznie ile usług musi mieścić się w nowo planowanym budynku oraz że powinny one zajmować cały jego parter, a interpretacja rozszerzająca jest w niniejszym przypadku wykluczona. Dogłębna analiza przedmiotowego problemu może prowadzić do dalej idącego wniosku, iż na terenie inwestycji, oznaczonej przez MPZP jako tereny zabudowy usługowo - mieszkaniowej, nie jest wykluczona również zabudowa składająca się z budynków mieszkalnych bez części usługowej".
Wskazać trzeba, że stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1709/22).
Zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt III FSK 1079/22). W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (por. wyrok NSA z 28 października 2022 r., sygn. akt III FSK 779/22).
Przypomnieć zatem trzeba, że WSA w Warszawie w wyroku z 20 lutego 2020 r. (sygn. akt SA/Wa 2125/19) dokonując interpretacji MPZP dotyczącego przeznaczenia przedmiotowego terenu wskazał: "(...) nie należy tracić z pola uwagi również art. 64 ust. 3 Konstytucji RP według którego, własności może być ograniczona tylko w drodze ustawy i to w zakresie, w jakim ograniczenie nie narusza prawa własności. Ograniczenia takie mogą wynikać np. z zapisów planu miejscowego, ograniczających zabudowy nieruchomości, jednakże przepisy te nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 1995 roku, sygn. akt II SA 1499/94). W przypadku gdy interpretacja zapisów planu miejscowego prowadzi do rozbieżnych rezultatów, należy wybrać ten, który mniej godzi w prawo własności i związane z nią prawo do swobodnej zabudowy nieruchomości (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2007 roku, sygn. akt P 13/06). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy przyjąć, że skoro przepisy MPZP, w sposób jednoznaczny nie zabraniają na tym terenie zabudowy mieszkaniowej bez części usługowej, tego rodzaju zabudowa jest dopuszczalna. Za takim poglądem przemawia również fakt, iż według MPZP zabudowa usługowo - mieszkaniowa stanowi przeznaczenie podstawowe osiedla. A., tj. przeznaczenie przeważające na danym terenie, a nie przeznaczenie wyłączne, uniemożliwiające innego rodzaju zabudowę".
Zgodnie z § 22 ust. 1 MPZP dla terenu UMN/3, w granicach którego zaplanowano przedmiotową inwestycję, ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługowo-mieszkaniową. Żaden z przepisów MPZP, w tym również § 5 MPZP, stanowiący słowniczek pojęć użytych w uchwale, nie zawiera wyjaśnienia terminu "zabudowa usługowo-mieszkaniowa". Nie można go jednoznacznie zdefiniować również w oparciu o szeroko rozumiane przepisy prawa budowlanego. W związku z tym nie ulega wątpliwości Sądu, że wobec braku wyrażonego wprost zakazu na gruncie analizowanego MPZP, realizacji samoistnej zabudowy mieszkaniowej dla terenów UMN/2 i UMN/3 przy jednoczesnym niesprecyzowaniu przez uchwałodawcę sposobu realizacji funkcji mieszkaniowej - sporną kwestię należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Zasadnie twierdzi organ, że nie sposób znaleźć uzasadnienia, dlaczego pojęcie zabudowy usługowo-mieszkaniowej mogłoby obejmować funkcję usługową (samoistną) oraz mieszaną a już nie funkcję mieszkaniową (samoistną). Nie może być tak, że zwrot składający się z dwóch równorzędnych przymiotów podlega rozszerzeniu tylko w zakresie jednego z nich. Uznać należy, że gdyby takie założenie przyświecało uchwałodawcy, wówczas znalazłoby to odzwierciedlenie w redakcji postanowienia § 22 ust. 1 MPZP, która wyraźnie wyodrębniałaby zabudowę usługową oraz zabudowę usługowo-mieszkaniową jako wyznacznik funkcji mieszanej. W ten sposób uchwałodawca jednoznacznie wykluczyłby możliwość realizacji samoistnej funkcji mieszkaniowej. Zatem § 22 ust. 2 MPZP nie przesądza o dopuszczalności realizacji na omawianym terenie jedynie funkcji mieszanej i usługowej samoistnej, a wyłącznie doprecyzowuje warunki realizacji funkcji usługowej. Wynikający z części końcowej wspomnianego przepisu wymóg sytuowania funkcji usługowej w parterze budynku mieszkalnego ma wykluczać sytuację, w której funkcja usługowa byłaby realizowana na wyższych kondygnacjach niż parter budynku mieszkalnego. Podkreślić należy, że regulacje prawa powszechnie obowiązującego (w tym aktów prawa miejscowego), przede wszystkim zaś przepisy, z których wynikają określone zakazy lub nakazy, muszą być konstruowane w taki sposób, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do treści i zakresu nakładanych na nich obowiązków. Jeśli nawet regulacje te zawierają zwroty niedookreślone lub wyrażenia wymagające prawodawczego zdefiniowania, to organ stanowiący dany akt normatywny powinien poprzez odpowiednie odesłania, definicje legalne lub inne konstrukcje normatywne zapewnić możliwość odkodowania treści obowiązków przez ich potencjalnych adresatów. Tylko taki standard stanowienia prawa jest w stanie zachować zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz przewidywalności działań organów państwa. Wymaga podkreślenia, że przepisy planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności, które jest prawem chronionym konstytucyjnie. Dlatego też jednolicie się przyjmuje, że wszelkie wątpliwości powstałe w toku stosowania przepisów MPZP winny być interpretowane na korzyść inwestora. Innymi słowy, przepisy planu miejscowego zredagowane w sposób wadliwy lub niejasny nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę.
5. W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty zawarte w skardze również nie znajdują żadnego uzasadnienia i są bezzasadne.
W niniejszej sprawie Wojewoda ponownie przeanalizował projekt z ustaleniami MPZP, w kwestii zaprojektowania potrzeb parkingowych. Wskazano, że w § 40 ust. 1 pkt 2 MPZP ustala się dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 1 stanowisko/1 lokal mieszkalny, nie mniej jednak niż 1 stanowisko na 60 m2 pow. użytkowej. W niniejszej sprawie inwestor ustalił prawidłową liczbę miejsc postojowych (tj. 44) z uwzględnieniem 1 miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych.
Dodatkowo wskazać trzeba, że inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. Elewacje posiadające otwory okienne i drzwiowe zostały zaprojektowane w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Inwestycja nie narusza również § 271- 273 r.w.t. w stosunku do sąsiednich budynków a także pozostałych postanowień r.w.t., w tym: § 12 r.w.t. (odległość ścian z oknami wynosi min. 4 m od granic działki), § 29 r.w.t. (nie dokonano zmiany spływu wód kierującego je na sąsiednie nieruchomości), § 57 r.w.t. (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 r.w.t. (minimalny czas nasłonecznienia pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17,00) oraz § 13 r.w.t. (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi). Do projektu dołączono również charakterystykę energetyczną budynku oraz plan BIOZ. W związku z zaliczeniem budynku do drugiej kategorii geotechnicznej, dołączono wymagane przepisami: opinię geotechniczną wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego, projekt geotechniczny oraz dokumentację geologiczno-inżynierską, zatwierdzoną decyzją Prezydenta z [...] grudnia 2018 r. Projekt dostosowano do zaleceń wskazanych w powyższej dokumentacji.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza się m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym nie było potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Teren inwestycji nie podlega ochronie konserwatorskiej, nie leży również w strefie oddziaływania eksploatacji górniczej.
W niniejszej sprawie inwestor przedstawił 4 jednobrzmiące egzemplarze projektu budowlanego, z poprawionym projektem zagospodarowania terenu uwzględniając uwagi dotyczące klauzuli potwierdzającej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego o kartograficznego oraz doprowadzono część rysunkową projektu zagospodarowania terenu z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, jak również wszystkie wklejki zostały prawidłowo opatrzone podpisem oraz pieczątką i datą projektanta.
W ocenie Sądu, zasadnie organ (po dokonaniu przez Inwestora niezbędnych uzupełnień dokumentacji) uznał, że wniosek o pozwolenie wraz z załączonym projektem budowlanym spełniał wymogi przepisów prawa. Decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, będąca podstawowym środkiem reglamentacji prawno-budowlanej, to typowy przykład decyzji o charakterze związanym tj. decyzji, której przesłanki wydania są ściśle określone przepisami prawa, co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Potwierdzeniem powyższej tezy jest art. 35 ust. 4 p.b., zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 851/11). Oznacza to również, iż w razie nieuzupełnienia przez inwestora uchybień w dokumentacji projektowej organ musi odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu, również zarzut naruszenia § 48 ust. 3 MPZP, zgodnie z którym "Istniejąca ponad lokalna linia energetyczna WN110 kV ma strefę uciążliwości o szerokości 19 m (po 9,5 m od osi linii) którą określono na rysunku planu, w strefie tej nie należy lokalizować budynków mieszkalnych, oraz przeznaczonych na stały pobyt ludzi" jest niezrozumiały i oczywiście bezzasadny w kontekście prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego i kompletnego (czytelnego) projektu zagospodarowania terenu również w zakresie istniejących linii energetycznych.
6. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.