VII SA/Wa 1014/19

VII SA/Wa 1014/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1748/20 - Wyrok NSA z 2023-05-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego C. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (dalej jako "decyzja budowlana"). Akty te są kwestionowane skargą wywiedzioną przez C. S. (dalej jako Skarżący).
Wskazaną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [...] S.A. w [...] (dalej jako Inwestor, Spółka) pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie mieszalni pasz składającej się z:
- budynku administracyjnego (kat. XVI): pow. zabudowy - 248,88 m2, pow. użytkowa - 252,02 m2, kubatura - 965,00 m3,
- wieży technologicznej (kat. XVIII): pow. zabudowy 222,00 m2, pow. użytkowa - 1.516,83 m2, kubatura 11.233,20 m3,
- dozowni (kat. XVIII): pow. zabudowy 380,16 m2, pow. użytkowa - 970,69 m2, kubatura - 10.448,33 m3,
- budynku ekspedycji (kat. XVIII): pow. zabudowy - 375,30 m2, pow. użytkowa - 1.198,80 m2, kubatura - 10.450,61 m3,
- budynku przyjęcia zbóż (kat. XVIII): pow. zabudowy - 263,10 m2, pow. użytkowa - 329,17 m2, kubatura - 3.440,22 m3,
- magazynu płaskiego surowców workowanych do produkcji (kat. XVIII): pow. zabudowy - 1.994,28 m2, pow. użytkowa - 2.071,12 m2, kubatura - 15.102,00 m3,
- magazynu płaskiego na pasze workowane wraz z kotłownią (kat. XVIII): pow. zabudowy - 1.844,09 m2, pow. użytkowa - 1.765,59 m2, kubatura - 15.887,00 m3,
- zespołu magazynów silosowych z systemem podnośników i przenośników (kat. XIX ): pow. zabudowy - 3.065,55 m2, kubatura - 65.253,00 m3,
- suszarni zboża (kat. XIX): pow. zabudowy - 158,50 m2, kubatura - 2.500,00 m3,
- dwóch wag samochodowych (kat. VIII) pow. zabudowy - 65,45 m2 każda,
- dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki (kat. VIII) po 9 m3 pojemności,
- zbiornika p.poż.,
- dwóch pompowni (kat. XXX),
na działkach nr ewid [...] położonych w [...] (dalej również jako "Inwestycja").
Przed wydaniem decyzji budowlanej Inwestor pozyskał decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wytwórni pasz w [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla niezabudowanych działek nr ewid. [...], położonych przy ulicy [...] w [...], dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni pasz w ramach tworzenia zabudowy produkcyjnej. Dodać należy, że zainicjowane zostało postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, które ostatecznie zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji (vide decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]), zaś skarga C. S. została prawomocnie oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2971/17.
II.
Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2010 r. Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej, zarzucając organowi powiatowemu wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity aktualny na dzień wydania decyzji budowlanej Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.).
III.1
Rozpoznając wniosek Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej, zaś GINB decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Oba organy stwierdziły, iż Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania.
Na skutek skargi wywiedzionej przez C. S. i M. R. tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 568/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części rozstrzygającej wniosek C. S. zaś oddalił skargę M. R.
W uzasadnieniu zwrócono uwagę na to, że określając obszar oddziaływania przedsięwzięcia GINB oparł się na decyzji środowiskowej wydanej dla inwestycji, w której przyjęto, że oddziaływanie na środowisko projektowanej wytwórni pasz zamknie się w granicach działek inwestycji. Uszło jednak uwadze organu, co wyraźnie podkreślił Sąd, iż w decyzji tej Burmistrz Miasta [...] przyjął, że należy zastosować urządzenia o równoważonym poziomie dźwięku nie przekraczającym dla urządzeń: suszarni - 84 dB, wentylatora nadmuchu przy silosie suszarni - 84 dB, wentylatora nadmuchu przy zbiorniku operacyjnym - 94 dB, wentylatora nadmuchu suszarni - 90 dB. W decyzji środowiskowej wskazano także, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 ze zm. - dalej jako ustawa ocenowa) przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wprawdzie pozytywnie zaopiniował realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, ale pod warunkiem przestrzegania zaleceń zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, w tym w szczególności wyposażenia urządzeń technologicznych w urządzenia odpylające o skuteczności co najmniej 90% oraz zastosowanie wentylatorów o wskazanej mocy akustycznej. A contrario: jeśli normy te nie zostaną spełnione, oddziaływanie inwestycji wykroczy poza granice działek objętych inwestycją.
Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nie wynika natomiast, jakie normy poszczególne urządzenia mieszalni pasz będą spełniały. Nie można ustalić norm akustycznych wentylatorów, albowiem w projekcie budowlanym mieszalni zbóż wskazano, iż suszarnia zboża stanowi gotowe urządzenie dostarczane przez producenta, wszystkie parametry według opracowania producenta. Jednakże brak jest w projekcie budowlanym informacji na temat tego, jakie parametry zostały przewidziane przez producenta. Podobnie należy ocenić kwestię wyposażenia maszyn w urządzenia odpylające. W konsekwencji nie zostało ustalone, czy oddziaływanie inwestycji rzeczywiście zamknie się w granicach działek nią objętych. Tym samym co najmniej przedwcześnie przesądzono, iż należące do C. S. działki nr [...], nr [...] i nr [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.
Sąd nakazał wszczęcie postępowania z wniosku C. S. i zbadanie, czy zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany jest zgodny z decyzją środowiskową, zwłaszcza w kwestii poziomu dźwięku emitowanego przez poszczególne urządzenia mieszalni pasz oraz wyposażenia w odpowiednie urządzenia odpylające.
III.2
Ponownie badając sprawę, także na skutek wniosku M. R. z dnia [...] lipca 2011 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej.
Wskazane rozstrzygnięcie zostało decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] utrzymane w mocy.
Rozstrzygając po raz kolejny w przedmiocie skargi C. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 664/12 uchylił zaskarżoną decyzję GINB.
Wyjaśnił, że obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę po wyroku (VII SA/Wa 568/11) było zbadanie, czy projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, zwłaszcza w kwestii poziomu dźwięku emitowanego przez poszczególne urządzenia mieszalni pasz oraz wyposażenia w odpowiednie urządzenia odpylające.
Ponownie rozpoznając sprawę organ stwierdził, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono w oparciu o dokumenty przesłane przez Inwestora, że inwestycja spełnia wymogi decyzji środowiskowej. Dokumentami, na których oparł się organ były:
- oświadczenie Przedsiębiorstwa [...] informujące, że urządzenia linii technologicznych wytwórni pasz są wyposażone w systemy odpylające o skuteczności 95% oraz
- "Informacja techniczna dla użytkownika" Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o., w której wskazano, że podczas realizacji budowy wytwórni pasz przy ul. [...] w [...] zastosowano urządzenia o poziomie emitowanego dźwięku dla: suszarni - 80 dB, wentylatora nadmuchowego przy silosie suszarni - 82 dB, wentylatora przy zbiorniku operacyjnym - 92 dB, wentylatora suszarni - 8 szt. wchodzących w skład instalacji suszarni, której całkowity poziom emitowanego hałasu przez jej wszystkie urządzenia wynosi 80 dB. Na podstawie tak sformułowanych dokumentów organ stwierdził, że parametry inwestycji są zgodne z ww. decyzją środowiskową.
W ocenie Sądu, dla ustalenia zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji do uznania, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się jedynie do działek inwestycyjnych nie jest wystarczające pozbawione pogłębionej analizy oparcie się na ww. dokumentach, tak jak to uczynił organ odwoławczy. Skoro w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji stwierdzono, że obszar jej oddziaływania zamknie się w granicach działek objętych inwestycją - ale pod warunkiem zastosowania rozwiązań mających chronić środowisko, przewidzianych w tej decyzji - to organ badając przymiot strony wnioskodawców winien rzetelnie zbadać, czy projekt budowlany zatwierdzony decyzją budowlaną odpowiada zaleceniom w niej zawartym, w szczególności w zakresie poziomu dźwięku emitowanego przez urządzenia mieszalni pasz oraz wyposażenia w odpowiednie urządzenia odpylające. Należało zatem szczegółowo ustalić, jakie urządzenia technologiczne emitujące hałas i pył zostały przewidziane w projekcie budowlanym i zbadać, czy spełniają one parametry określone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ winien mieć przy tym na uwadze, jak zasadnie podniesiono w skardze, że w decyzji środowiskowej jednoznacznie wskazano na konieczność uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania pozwolenia budowlanego na zastosowanie urządzeń, których równoważny poziom dźwięku nie będzie przekraczał wielkości wyrażonej w decybelach dla wymienionych urządzeń.
Z treści przytoczonej "Informacji technicznej dla użytkownika" wynika natomiast, że: "podczas realizacji budowy wytwórni pasz o docelowej produkcji 60mg/h przy ul. [...] w [...] na działkach [...] zgodnie z projektem budowlanym zastosowano urządzenia o poziomie emitowanego dźwięku (...)". Istotne zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie było jednak to, jakie urządzenia zastosowano w trakcie realizacji inwestycji, lecz jakie urządzenia zostały przewidziane w projekcie budowlanym oraz to, czy spełniają one wskazany równoważny poziom dźwięku, a nie emitowany poziom dźwięku.
III.3
GINB po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2465/13 oddalił skargi wniesione przez Skarżącego oraz M. R.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2209/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA z dnia 6 maja 2015 r., a także decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...].
W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że działki C. S. nr [...] choć nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, znajdują się jednak w niewielkiej od niej odległości. Najbliżej względem spornego przedsięwzięcia położona jest działka nr [...], która jest oddalona od nieruchomości inwestycyjnej zaledwie o ok. 170 m. Również działki o nr [...], których właścicielką jest M. R. nie sąsiadują bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, jednakże działka nr [...] położona jest w odległości ok. 50 m od terenu inwestycji. Uwzględniając zatem charakter inwestycji polegającej na budowie mieszalni pasz, jej rozmiary i skalę produkcji, a także odległość działek Skarżących od tej inwestycji, nie ulega wątpliwości, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a więc Skarżący mają interes prawny uzasadniający ich legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej.
Nadto, ze sprawozdania z wyników pomiaru hałasu, przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] w dniu 8 maja 2012 r., zawierającego zestawienie pomiarów hałasu w porze nocnej i dziennej w konkretnych punktach na działce skarżącej wynika, że sporna inwestycja oddziałuje na nią akustycznie.
Organy, jak i Sąd pierwszej instancji błędnie uznały zatem , że Skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji.
IV.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].
Uzasadniając zajęte stanowisko wskazano, że do wniosku o pozwolenie na budowę Inwestor dołączył decyzję środowiskową z dnia [...] stycznia 2010 r. zawierającą pieczęć informującą o tym, że w dniu 26 stycznia 2010 r. decyzja ta stała się ostateczna. Nadto w aktach znajduje się pismo z dnia 10 grudnia 2012 r., znak [...], w którym SKO w [...] poinformowało, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji środowiskowej.
Zdaniem Wojewody dokumentacja projektowa jest zgodna z decyzją środowiskową. Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się opracowania potwierdzające, że planowana inwestycja jest zgodna z ustalonymi środowiskowymi uwarunkowaniami, zatem nie znajduje podstaw by wątpić w prawdziwość tych opinii. Organ wyjaśnił, że wobec braku przeciwdowodu ze strony Skarżących, nie może zakładać, że rozwiązania wykorzystane przez Inwestora są niezgodne z ustalonymi środowiskowymi uwarunkowaniami.
Decyzja budowlana jest zgodna zarówno z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak również z wnioskiem Inwestora. Na podstawie sentencji decyzji budowlanej nie można przypisać jej uszczegółowienia w takim stopniu, jaki pozwalałby na twierdzenie, że Inwestor wyszedł poza ramy tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga planowanej inwestycji w kwestiach techniczno-budowlanych, a jedynie rozstrzyga w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny.
Wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę Inwestor złożył również projekt budowlany. Tym samym zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z wnioskiem Inwestora należy badać łącznie z dokumentacją projektową, która stanowiła załączniki do wniosku i obejmowała również obiekty, które zdaniem Skarżących, nie były ujęte we wniosku, tj. dwa bezodpływowe zbiorniki na ścieki, zbiorniki przeciwpożarowe, dwie pompownie - zostały ujęte w tomie IV dokumentacji, załącznik nr 39, jako obiekty małej architektury. Suszarnia została ujęta w tomie IV dokumentacji, załącznik nr 38. Budynek przyjęcia zbóż został ujęty w tomie II dokumentacji, załącznik nr 27. Dwie wagi zostały ujęte w tomie III dokumentacji, załącznik nr 32 w ramach opracowania budynku biurowo-administracyjnego. Starosta nie wyszedł zatem poza zakres wniosku Inwestora.
W aktach sprawy znajduje się również zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdów. Z pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 8 lutego 2010 r. wynika, że w dniu składania wniosku droga nie była już zaliczona do kategorii dróg krajowych. W związku z wybudowaniem obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] oraz oddaniem obwodnicy do użytkowania w dniu [...] grudnia 2009 r., dotychczasowy odcinek drogi krajowej z dniem oddania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, został zaliczony do kategorii drogi gminnej, w myśl ustawy o drogach publicznych.
Chybiony jest zdaniem Wojewody zarzut, że w projekcie nie wskazano jaka jest wielkość silosów magazynowych. W tomie II projektu, załącznik nr 29 "budynek dozowni" wskazana jest maksymalna wysokość budynku, w którym zaprojektowano silosy, wynosi ona 27,85 m, a kubatura budynku 10.448,33 m3.
W aktach sprawy znajdują się prawidłowo wypełnione oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Zostały przedstawione dwa oświadczenia podpisane przez każdego z członków zarządu uprawnionych do reprezentacji Inwestora.
Projekt zagospodarowania terenu przedstawia całość zamierzenia planowanego przez Inwestora na dzień składania wniosku. Organ I instancji wskazał, że do dnia wydania decyzji nie wpłynął żaden wniosek o pozwolenie na budowę drugiego etapu tej inwestycji, jak również inny wniosek złożony przez Inwestora.
Decyzja nie wywołuje skutków niemożliwych do uwzględnienia w państwie prawa, wręcz przeciwnie powoduje korzystne oddziaływanie na okolicę i gminę (wzrost zatrudnienia, brak skarg mieszkańców).
Wojewoda stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu Starosta [...] nie naruszył prawa w sposób oczywisty, a ewentualne uchybienia dadzą się pogodzić z zasadą praworządności. Ponadto organ zwrócił uwagę, że od wydania decyzji minęło już ponad pięć lat, a decyzja była podstawą nabycia prawa przez Inwestora oraz podstawą do zrealizowania inwestycji o wartości kilkudziesięciu milionów złotych.
V.
Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. Skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) wskazując, że Wojewoda [...] nie podjął próby dokładnego wyjaśnienia sprawy i błędnie nie uwzględnił przedstawionych zarzutów. Zdaniem Strony Wojewoda naruszył przepisy stanowiące podstawę formułowanych zarzutów, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. dokonując błędnej oceny merytorycznej. Skarżący w odwołaniu podniósł, że w niniejszej sprawie istnieją trzy przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę tj. (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisów prawa budowlanego, które umożliwiają wydanie pozwolenia na budowę tylko w przypadku zgodności dokumentacji z prawem oraz (3) skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z uwagi na funkcjonowanie inwestycji potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko w sytuacji gdy przepisy prawa budowlanego przewidują stosowne tryby naprawcze, a niekorzystne oddziaływanie na środowisko bez działań naprawczych może powodować negatywny wpływ na środowisko. Według Skarżącego decyzja jest nie do zaakceptowania ze względu na skutki społeczno-gospodarcze.
VI.
Po rozpatrzeniu odwołania GINB decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Jednakowoż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1573/16 uchylił to rozstrzygnięcie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3158/17 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od tego wyroku.
VII.
Ponownie rozpoznając sprawę GINB decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak [...] (dalej również jako "decyzja II instancji") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Starosty [...].
GINB wyjaśnił, że wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę Inwestor złożył prawidłowe oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz uzyskał decyzję o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe organ I instancji nie miał podstaw, aby stwierdzić rażące naruszenie przez organ stopnia podstawowego wymagań ustalonych w przepisach art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. Według GINB analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja, naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń wymogów decyzji o warunkach zabudowy co do:
- rodzaju zabudowy - zabudowa produkcyjna-wytwórnia pasz o wydajności 60 t/h (projektowana - wytwórnia pasz o wydajności 60 t/h - Projekt budowlany - Część technologiczna - str. 7);
- nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:
▪ budynek biurowo-administracyjny o pow. zabudowy ok. 300,00 m2, szerokości elewacji frontowej ok. 13 m, wysokości całkowitej do ok. 10 m, dachy budynków dwu-lub wielospadowe, płaskie lub spadziste, o dowolnym układzie kalenicy (projektowana - pow. zabudowy - 248,88 m2, wysokość - 3,93 m, szerokość elewacji frontowej - 12,44 m, dach kopertowy czterospadowy o spadku połaci 21% - Projekt budowlany - Budynek biurowo-administracyjny - opis techniczny - str. 4 i 7);
▪ budynek wielofunkcyjny (zespół budynków), zawierający: magazyny płaskie surowców workowanych do produkcji, na pasze workowane, na materiały do produkcji i odpady oraz magazyn płynów technologicznych, pomieszczenia socjalne, rozdzielnię i sterownię, wieżę technologiczną, dozownię i ekspedycję, kotłownię i warsztat, o łącznej powierzchni zabudowy do ok. 4.800 m2, szerokości elewacji frontowej do ok. 50 m, wysokości całkowitej od 8 do 28 m (wieża technologiczna do ok. 52 m), dachy budynków dwu- lub wielospadowe, płaskie lub spadziste, o dowolnym układzie kalenicy (projektowana - magazyn płaski na pasze workowane wraz z kotłownią - pow. zabudowy - 1.844,09 m2, wysokość - 26,79 m, szerokość elewacji frontowej - 32,35 m, dach o nachyleniu połaci 10%, jednospadowy dla kotłowni i dwuspadowy dla magazynu - Projekt budowlany - Magazyn płaski na pasze workowane wraz z kotłownią - opis techniczny - str. 5-6; budynek ekspedycji - pow. zabudowy - 375,3 m2, wysokość - 28,67 m, szerokość elewacji frontowej - 15,1 m, dach jednospadowy o nachyleniu połaci 10% - Projekt budowlany - Budynek ekspedycji - opis techniczny - str. 5-6; budynek dozowni - pow. zabudowy - 380,16 m2, wysokość - 27,85 m, szerokość elewacji frontowej - 14,4 m, dach dwuspadowy o nachyleniu połaci 10% - Projekt budowlany - Budynek dozowni - opis techniczny - str. 5-6; pomieszczenie płynów - pow. zabudowy - 27,94 m2, wysokość - 4,76 m, szerokość elewacji frontowej - 4,17 m - Projekt budowlany - Pomieszczenie płynów - opis techniczny - str. 4; magazyn płaski surowców workowanych do produkcji - pow. zabudowy - 1.994,28 m2, wysokość - 9,44 m, szerokość elewacji frontowej - 48,36 m, dach jednospadowy o nachyleniu połaci 7% - Projekt budowlany - Magazyn płaski surowców workowanych do produkcji - opis techniczny - str. 5-6);
▪ wieża technologiczna - pow. zabudowy - 222 m2, wysokość - 52,1 m, szerokość elewacji frontowej - 14,5 m, dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci 5% i 3% (Projekt budowlany - Wieża technologiczna - opis techniczny - str. 5);
▪ zespół rozładunkowy (kosze przyjęciowe i wywrotnica hydrauliczna);
▪ zespół magazynów zbożowych silosowych: w I etapie 2 silosy płaskodenne oraz 20 silosów lejowych o łącznej pojemności 28.000 t i wysokości 30 m, w II etapie dodatkowo 2 silosy płaskodenne oraz 10 silosów lejowych o łącznej pojemności 22.000 t i wysokości 30 m (projektowane - 4 silosy płaskodenne o wysokości 16,9 m i 20 silosów lejowych /8 szt. o wysokości 29,5 m, 12 szt. o wysokości 24,30 m - w decyzji omyłkowo wskazano 24 sztuki tych silosów/ i łącznej pojemności 41.348 t - Projekt budowlany - Zespół magazynów silosowych - str. 5).
Zdaniem organu II instancji inwestycja nie narusza rażąco ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu co do miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i ciężarowych. Miejsca parkingowe dla pracowników, obsługi technicznej i klientów należy przewidzieć w odpowiedniej ilości, w granicach terenu przedmiotowej działki (projektowane - 78 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i 30 miejsc parkingowych dla samochodów ciężarowych - Projekt budowlany - Mieszalnia pasz - opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu - str. 21); dróg i placów wewnętrznych czy też obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji - dwa zjazdy z drogi gminnej - ul. [...].
Zdaniem GINB dwie pompownie w podziemnych studniach betonowych oraz dwa podziemne bezodpływowe zbiorniki na ścieki o pojemności 9 m3 każdy (Projekt budowlany - część sanitarna - str. 5 i 6) oraz dwie podziemne wagi samochodowe nie powodują zmiany zagospodarowania terenu i w związku z tym nie wymagały ustalenia warunków zabudowy. Fakt nie ujęcia w decyzji o warunkach zabudowy budynku przyjęcia zbóż oraz suszarni nie ma charakteru rażącego, gdyż w ocenie organu obiekty te stanowią całość technologiczną mieszalni pasz (zespołu budynków wielofunkcyjnych, zespołu rozładunkowego i zespołu magazynów silosowych). Ponadto, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy zezwalały na realizacje suszarni. Według ustaleń poczynionych przez GINB decyzja budowlana zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę także w zakresie zbiornika przeciwpożarowego. GINB zauważył jednak, że obiekt ten nie został ujęty w decyzji o warunkach zabudowy i doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Uznał jednak, iż nie jest to naruszenie rażące. Stwierdzone uchybienia w żaden sposób nie wpływają na sferę praw i obowiązków podmiotów uprawnionych do nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, jak również nie zaburzają miejscowych stosunków przestrzennych.
Ponadto GINB stwierdził, że decyzja budowlana nie narusza rażąco ustaleń decyzji środowiskowej. W szczególności nie naruszono rażąco wymagań co do sposobu zagospodarowania terenu projektowanej inwestycji oraz powierzchni zabudowy i wysokości poszczególnych budowli usytuowanych na działkach inwestycyjnych, tj. wieży technologicznej - ok. 250 m2 i wysokości ok. 52 m (projektowana - 222 m2 i 52,10 m - Projekt budowlany - Wieża technologiczna - str. 5), magazynu płaskiego - 1.600 m2 i wysokości ok. 10 m (projektowana - 1.413,92 m2 i 9,05 m - Projekt budowlany - Magazyn płaski surowców workowanych do produkcji - str. 13 i 15) oraz magazynu płaskiego na pasze workowane - 1.100 m2 i wysokości ok. 10 m (projektowana - 1.145,08 m2 i 8,99 m - Projekt budowlany - Magazyn płaski na pasze workowane wraz z kotłownią - str. 13 i 14).
GINB nie stwierdził też, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją budowlaną rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).
Organ II instancji stwierdził ponadto, że brak jest innych wad kwalifikowanych decyzji budowlanej.
VIII.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł C. S. kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ jego zdaniem organ odwoławczy błędnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym GINB naruszył przepisy stanowiące podstawę sformułowanych na etapie postępowania nieważnościowego zarzutów, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., dokonując błędnej merytorycznej oceny.
Zdaniem Skarżącego z projektu budowlanego nie wynikało jakie normy poszczególne rządzenia mieszalni pasz będą spełniały. W ten sposób ocenił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocny wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 568/11. Według Skarżącego wiążący charakter oceny wyrażonej w powyższym wyroku dla organów w niniejszej sprawie potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w kolejnym prawomocny wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 664/12. Skarżący w uzasadnieniu podkreślił, że ustalenia wymagało jakie urządzenia emitują hałas, pył i odór i w jakiej wysokości, co powinno wynikać z projektu budowlanego. Zdaniem Skarżącego projekt budowlany nie zawiera tych ustaleń. Ponadto wskazuje na to, że inwestycja wybudowana zgodnie z decyzją budowlaną nie spełnia wymogów środowiskowych. Wojewoda nie wyjaśnił kwestii hałasu emitowanego przez wentylatory, które projektowane są nie tylko przy suszarni, ale także magazynach silosowych oraz co do emitowanego pyłu i odoru. Według Skarżącego wymienione wyżej braki w projekcie oznaczają, że nie można w ogóle stwierdzić, że decyzja budowlana jest zgodna z decyzją środowiskową, która przewiduje przecież pełną hermetyzację. Skarżący zauważył, że Wojewoda [...] w ogóle nie odniósł się do hermetyzacji. Braki w tym zakresie oznaczają, że organ wydając decyzję budowlaną nie dokonał odpowiednich sprawdzeń.
Wojewoda [...] nie wyjaśnił także kwestii braku doręczenia decyzji środowiskowej jednej ze stron tego postępowania, tj. Stowarzyszeniu [...], zgodnie z art. 45 k.p.a. Pieczątka na decyzji w tym zakresie nie jest decydująca, lecz prawidłowe i skuteczne doręczenie decyzji oraz upływ terminu na wniesienie odwołania.
Skarżący zwrócił również uwagę, że organy błędnie pojmują istotę postępowania nieważnościowego. W postępowaniu nieważnościowym nie można uzupełnić projektu budowlanego. Można tylko ocenić ten projekt pod względem rażącego naruszenia prawa. Nie można więc przyjąć, że Inwestor uzupełnił cokolwiek po wydaniu decyzji budowlanej, a tym bardziej w trakcie postępowania nieważnościowego. Kontroli podlega bowiem zakres dokumentacji zgromadzony w dniu wydania decyzji budowlanej. Skarżący stwierdził, że w sprawie występuje okoliczność faktyczna wskazująca, że w projekcie budowlanym zaszły zmiany w stosunku do zapisów decyzji środowiskowej, nie tylko w kwestii emisji hałasu ale również w kwestii hermetyzacji instalacji, o czym mówi decyzja środowiskowa. Oznacza to, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie przeprowadzono tzw. ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 88 ust. 3 i 4 ustawy ocenowej organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę powinien w drodze postanowienia zarządzić ponowną ocenę oddziaływania na środowisko (na etapie pozwolenia na budowę) i stwierdzić obowiązek sporządzenia ponownie raportu o oddziaływaniu na środowisko i określić jego zakres oraz zawiesić postępowanie do czasu zakończenia oceny oddziaływania na środowisko. W niniejszej sprawie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 88 ust. 3 i 4 ustawy ocenowej.
Skarżący wprost odniósł się do kwalifikowanych wad projektu budowlanego i jednoznacznie wady te wynikają z projektu budowlanego, co z kolei wadliwie zatwierdza decyzja budowlana jako wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sam Inwestor przyznaje, że rozwiązania projektowe (już zrealizowane) doprowadziły do przekroczenie norm hałasu, o czy pisze też organ I instancji.
Odnosząc się do niezgodności decyzji budowlanej z decyzją o warunkach zabudowy wskazano, że organy również błędnie pojmują istotę tej decyzji, która ma za zadanie właśnie szczegółowo określić sposób zagospodarowania konkretnego terenu, to jakie konkretnie elementy wchodzą w skład tego zagospodarowania po to by określić konkretnie parametry ich zabudowy. Skarżący wskazuje, że skoro zakresowo decyzja o warunkach zabudowy różni się od decyzji o budowlanej nie można uznać, że decyzja budowlana jest zgodna z warunkami zabudowy. Decyzja budowlana przewiduje bowiem więcej składników zabudowy niż te, które uzyskał Inwestor w decyzji o warunkach zabudowy. Organy, według Skarżącego, nie odniosły się do wskazywanych różnic. Z akt zaś wynika wprost, że decyzją budowlaną Starosta objął m.in. takie elementy jak: budynek przyjęcia zbóż, suszarnię, dwie wagi, dwa bezodpływowe zbiorniki na ścieki, zbiorniki przeciwpożarowe, dwie pompownie. Decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała tych elementów zagospodarowania terenu. Ponadto w projekcie zagospodarowania terenu naniesiono elementy zagospodarowania, które nie istniały w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. wewnętrzny układ dróg, miejsca parkingowe oraz przebudowane zjazdy na teren inwestycji z drogi krajowej. Wniosek taki wynika z tej okoliczności, że decyzją o pozwoleniu na budowę nie zatwierdziła tych elementów zagospodarowania terenu, pomimo, że dokumentacja projektowa obejmowała je swoim zakresem.
Skarżący zauważył także, że składając projekt budowlany to Inwestor jest dysponentem wniosku i to wyłącznie on określa jego zakres. Organ nie może bez wyjaśnienia tego sam zadecydować. Skomplikowane inwestycje mogą być przecież etapowane. Projekt budowlany jest integralną częścią wniosku, ale tylko w granicach tego wniosku. W kontekście tego zarzucono, że Starosta [...] wyszedł poza granice wniosku Inwestora o pozwoleniu na budowę, w którym nie występowano o pozwolenie na budowę suszarni. Pomimo tego oraz tego, że decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała suszarni jako elementu zabudowy, Starosta wydał pozwolenie na jej budowę.
Skarżący podniósł również, że skoro doszło do zmiany zarządcy drogi, to nowy zarządca dla planowanej inwestycji powinien udzielić zgody na budowę zjazdu. Wojewoda [...] nie wyjaśnił tej kwestii, tj. niezależnie kto jest zarządcą drogi, czy w ogóle takie zezwolenie na budowę zjazdu zostało wydane. Bez takiego zezwolenie zarządcy decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę nie mogła dotyczyć budowy zjazdu.
Odnosząc się do wielkości silosów projekt budowlany, zdaniem Skarżącego, nie odnosi się do pojemności jaką przewiduje decyzja środowiskowa. Nie można więc stwierdzić, że Starosta dokonał w tym zakresie sprawdzeń pod względem zgodności inwestycji z decyzją środowiskową. Organy lakonicznie odnoszą się do wielkości budynku dozowni, ale nie konkretnego parametru instalacji, jaka powinna być zgodna z decyzją środowiskową. Dziwnym jest to, że projekt budowlany nie wskazuje na pojemności przewidywanych silosów. Starosta nie mógł więc stwierdzić czy projekt jest zgodny z decyzją środowiskową.
Według skarżącego organy w zakresie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane lakonicznie wskazują, że w aktach są dwa oświadczenia, które podpisał każdy członek zarządu Inwestora. Według Strony oświadczenia zostały wadliwie podpisane, tj. niezgodnie ze sposobem reprezentacji wynikającym z KRS.
Ponadto, według skarżącego organy nie uwzględniają, że toczy się postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej na II etap tej inwestycji. Inwestor złożył wniosek z dnia 17 maja 2011 r. o wydanie kolejnej decyzji środowiskowej dotyczącej budowy Wytwórni [...] w [...] o zdatności produkcyjnej 120 Mg paszy [...] na godzinę oraz decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na realizacji Zakładu [...] (II etap), położonego w [...].
IX.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Inwestor w piśmie procesowym z dnia 21 października 2019 r. również wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że wyroki tutejszego Sądu (VII SA/Wa 568/11 i VII SA/Wa 664/12) dotyczyły wyłącznie kwestii ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie. Uzasadnienia powołanych wyroków nie zawierają żadnych wskazówek co do oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę [...], a w konsekwencji oceny ważności tej decyzji.
Inwestor zwrócił uwagę na wskazania wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 maja 2014 r. (IV SA/Wa 2465/13) co do zawartych w decyzji środowiskowej parametrów inwestycji (norm hałasu), które to wytyczne organy zrealizowały. Wprawdzie powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r. (II OSK 2209/14), takie rozstrzygnięcie wynikało wyłącznie z przyjęcia przez NSA szerszej definicji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", którego nie należy wiązać tylko z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości. Sąd II instancji nie zakwestionował tego, że decyzja Starosty odpowiada wymogom wynikającym z decyzji środowiskowej.
Skarżący mija się zdaniem Inwestora z prawdą twierdząc, że "inwestor przyznał, iż inwestycja wybudowana zgodnie z pozwoleniem na budowę nie spełnia wymogów środowiskowych". Dokonywanie usprawnień w zakresie projektowanego przedsięwzięcia nigdy nie może być traktowana jako przyznanie, iż jakakolwiek inwestycja pierwotnie nie spełniała norm środowiskowych.
Również zarzuty co do braku ostateczności decyzji środowiskowej są chybione.
W sprawie nie miało również miejsca niedozwolone uzupełnianie projektu a jedynie przedstawianie dokumentacji i dodatkowych informacji mających usunąć wątpliwości zgłaszanych przez Skarżącego.
Inwestor zakwestionował także twierdzenia skargi, jakoby decyzja budowlana była niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy, która jest jedynie promesą doprecyzowywaną na etapie wydawania pozwolenia na budowę.
Nie ma także w sprawie rozbieżności pomiędzy wnioskiem Inwestora a wydaną decyzją.
W ocenie Inwestora decyzja budowlana nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które nie byłyby możliwe do zaakceptowania w państwie praworządnym. Znaczny upływ czasu od dnia jej wydania, a także brak innych protestów przeciwko jej realizacji wskazuje, że nie ma mowy o skutkach uzasadniających stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
X.
Skarga, choć nie w pełni, jest zasadna.
Kontrolując decyzję budowlaną w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności należy przede wszystkim pamiętać o tym, że taka procedura weryfikacji aktu administracyjnego stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym. Jedynie wyjątkowo przeprowadza się te dowody, których celem jest swoiście i wąsko rozumiane doprecyzowanie pewnych zwrotów bądź wcześniejszych ustaleń użytych bądź sformułowanych w decyzji pierwotnej, czy też rozwianie wątpliwości jakie mogą pojawiać się na tle zgromadzonego pierwotnie materiału dowodowego, a nie stanowią prowadzenia postępowania co do istoty.
W postępowaniu nieważnościowym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Jedynie więc wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Z kolei o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na tę właśnie podstawę powołuje się Skarżący, można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej (eksponuje i podkreśla jej rażący charakter).
XI.
Specyfika niniejszej sprawy, na którą Sąd zwraca w tym miejscu uwagę polega na tym, że oceniana jest w niej decyzja budowlana, która będąc ostatnim etapem procesu budowlanego poprzedzającego wykonanie inwestycji, musi być zgodna zarówno z decyzją o warunkach zabudowy, jak również wydaną w tej sprawie decyzją środowiskową, a także z przepisami prawa (w tym technicznymi).
Należy także podkreślić, że na specyfikę niniejszej sprawy wpływ mają także wcześniejsze orzeczenia tutejszego Sądu jak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 153 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna o jakiej mowa w powołanym przepisie dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, czy wreszcie wad istotnych elementów sprawy (w tym przypadku projektu budowlanego), które rzutują na ocenę ważności decyzji.
Mając to na względzie, zgodnie z art. 32 ust. 1 P.b. (w brzmieniu z daty wydania decyzji budowlanej) pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego mogło być wydane po uprzednim:
1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy ocenowej;
2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.
Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 4 P.b. (także w brzmieniu z daty wydania decyzji budowlanej) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto:
1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Powołany przez Skarżącego jako rażąco naruszony art. 33 ust. 1 P.b. wskazywał w tamtej dacie natomiast na to, że pozwolenie na budowę dotyczyć ma całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
Z kolei art. 35 ust. 1 pkt. 1-3 P.b. nakładał na organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obowiązek sprawdzenia:
1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy ocenowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b.
Zdaniem Sądu kwestią niewątpliwą jest to, że decyzja budowlana wydana dla inwestycji oddziałuje na środowisko, co potwierdza wymagana w tym przypadku decyzja środowiskowa. Warunki jakie zostały dla tej inwestycji zakreślone jeżeli chodzi o normy hałasu i emisję pyłów przewidywały określone wartości dla poszczególnych urządzeń (obiektów) oraz ich hermetyzację, co miało zabezpieczyć środowisko od emisji pyłów. Przedłożony projekt budowlany a także decyzja budowlana do kwestii tych się nie odnoszą, w szczególności do wskazań o konieczności stosowania urządzenia o równoważnym poziomie dźwięku nie przekraczającym dla:
▪ suszarni - 84 dB,
▪ wentylatora nadmuchu przy silosie suszarni - 84 dB,
▪ wentylatora nadmuchu przy zbiorniku operacyjnym - 94 dB,
▪ wentylatora nadmuchu suszarni - 90 dB.
Przed wydaniem decyzji budowlanej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia 24 listopada 2009 r. nr [...] pozytywnie zaopiniował realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, jednakże pod ścisłym warunkiem przestrzegania zaleceń zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, w tym w szczególności wyposażenia urządzeń technologicznych w urządzenia odpylające o skuteczności co najmniej 90% oraz zastosowania wentylatorów o wskazanej mocy akustycznej. Brak realizacji tych wskazań powoduje wykroczenie oddziaływania inwestycji poza teren jej realizacji.
Logiczną ale i prawną konsekwencją takich zapisów decyzji środowiskowej, "wchodzącej bez jakichkolwiek negocjacji" w skład zarówno decyzji o warunkach zabudowy jak i decyzji budowlanej (patrz art. 86 pkt 2 ustawy ocenowej wiążący organy architektoniczno-budowlane i organy odpowiedzialne za ład przestrzenny) wymaga, aby tak projekt, jak i jego analiza odpowiadały na pytanie, czy wytyczne decyzji środowiskowej zostały przez projektowaną inwestycję zrealizowane.
Tymczasem z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją budowlaną Starosty [...] w ogóle nie wynika, jakie normy będą spełniały poszczególne urządzenia mieszalni pasz (emitujące hałas i pyły). Nie można m.in. ustalić norm akustycznych wentylatorów, albowiem w projekcie budowlanym mieszalni wskazano, iż suszarnia ta stanowi "gotowe urządzenie dostarczane przez producenta, wszystkie parametry według opracowania producenta". Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do silosów. Brak jest w projekcie budowlanym także informacji na temat tego, jakie konkretnie parametry zostały przewidziane przez producenta i co tak naprawdę zatwierdził organ stopnia podstawowego. Podobnie należy ocenić kwestię wyposażenia maszyn w urządzenia odpylające. W konsekwencji nie zostało ani podane w projekcie ani też ustalone przez organ budowlany w ramach koniecznych sprawdzeń, czy oddziaływanie inwestycji rzeczywiście zamknie się w granicach działek nią objętych, bowiem obiektywnie rzecz ujmując brak jest danych, które mogłyby stanowić podstawę do takiej oceny. Z projektu w zasadzie wynika jedynie to, że zatwierdzona inwestycja to tylko fundamenty pod silosy (patrz np. załącznik nr 31 Zespół magazynów silosowych) i pozostałe urządzenia stanowiące linię produkcyjną różnych rodzajów pasz, zaś same urządzenia stanowić będą - jak można mniemać - gotowy produkt dostarczany przez ich producenta. Takie ujęcie kwestii wykazania oddziaływania inwestycji pod względem emisji hałasu i pyłów w żadnym razie nie spełnia wymagań rzetelnego przygotowania projektu a następnie przeprowadzenia jego sprawdzenia przez właściwy organ, co jest jego podstawowym obowiązkiem w tego rodzaju postępowaniu.
Pomimo wytycznych udzielonych GINB w wyrokach tutejszego Sądu zarówno z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 568/11 jak i z dnia 2 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 664/12, organ ten nie zbadał i nie ocenił czy zatwierdzony decyzją budowlaną projekt budowlany w ogóle odpowiada wymaganiom decyzji środowiskowej (ergo czy poddaje się takiej weryfikacji). Cała analiza tego zagadnienia sprowadza się w zasadzie do jednego akapitu, potwierdzającego zgodność inwestycji z decyzją środowiskową.
Nie są przy tym zasadne twierdzenia Inwestora z pisma stanowiącego ustosunkowanie się do skargi, że wskazane wyroki odnosiły się wyłącznie do kwestii formalnej jaką jest przyznanie Skarżącemu i M. R. przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Tego niewątpliwie te sprawy dotyczyły, jednakże ów interes prawny oceniany był przez pryzmat uwzględniania przez projekt norm hałasu i zapylenia ustalonych w decyzji środowiskowej i wskazań w tym względzie nie można było pominąć.
Tymczasem, jak już wskazano, brak jest w projekcie jakichkolwiek danych, które pozwalałyby nawet na oszacowanie poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia, nie mówiąc o ustaleniu odpowiednich wartości. Strona i organ nie mogą zatem wytycznych wskazujących na brak tych norm zignorować. Z wykazu maszyn i urządzeń (por. załącznik 44 Projekt budowlany cześć technologiczna s. 13 i nast.) wynika jedynie jakie to będą urządzenia, jednakże brak jest zatwierdzenia jakichkolwiek danych technicznych tych urządzeń, co mogłoby stanowić punkt wyjścia dla oceny zgodności inwestycji z decyzją środowiskową. W tym przypadku jest to istotne i oczywiste uchybienie projektu i decyzji, bowiem zatwierdzono tak naprawdę jedynie fundamenty (podstawy) i urządzenia o niewiadomych parametrach (istnieją jedynie informacje co do ich rodzaju, marki i ilości). Należy wskazać, iż takie przedstawienie sprawy przez projektanta a następnie organ architektoniczno-budowlany nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji, bowiem jako oczywiste należy traktować to, że wobec braku precyzyjnego podania parametrów poszczególnych urządzeń, nie da się w ogóle ustalić ich oddziaływania w zakresie emitowanego hałasu i pyłów.
Rozwiązaniem nie jest tu także przywoływana informacja pozyskana w postępowaniu nieważnościowym od producenta urządzeń, która może co najwyżej obrazować stan powykonawczy całej inwestycji, jednak nie daje żadnej odpowiedzi na to, jaki jest jej zatwierdzony stan prawny. Wyjaśniając doniosłość tej kwestii dodać trzeba, że urządzenia jednego i tego samego producenta podlegają stałym modyfikacjom (co oczywiste), a także posiadać mogą określone zakresy działania (mniej lub bardzie oddziałujące na środowisko). Pewnym ogólnym porównaniem mogą tu być anteny sieci GSM, mogące pracować w różnych pasmach i z różną mocą. Zatwierdzanie projektu budowlanego tego rodzaju inwestycji (masztów antenowych) wymaga zatem podania konkretnych cech anteny, w tym ich mocy (także tej sumarycznej), aby w ogóle możliwe było dokonanie oceny zakresu jej oddziaływania. Przykład ten jest powoływany przez Sąd po to aby podkreślić wagę braku danych pozwalających na ocenę zakresu oddziaływania spornej inwestycji.
Kończąc ten wątek rozważań należy również wskazać, że zatwierdzony projekt budowlany jest punktem odniesienia dla wielu innych postępowań np. o pozwoleniu na użytkowanie, czy w sprawie o stwierdzenie wykonania inwestycji w zgodzie z projektem, jeżeli takowe zostanie wszczęte. Braki w tym względzie wprowadzają zatem niewątpliwy chaos, dowolność ocen i w istocie uniemożliwiają ustalenie punktu wyjścia legalnego funkcjonowania inwestycji.
W tak widzianych istotnych okolicznościach sprawy należy przyjąć, że decyzja budowlana narusza w sposób istotny przepis art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie poddaje się bowiem jakiejkolwiek weryfikacji z punktu widzenia jej zgodności z istotnymi postanowieniami decyzji środowiskowej. GINB uchylił się w istocie od oceny tej kwestii i zastosowania się do prawomocnych wyroków tutejszego Sądu co stanowi uchybienie procesowe wskazane w art. 153 i art. 190 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Rozpoznając sprawę ponownie w pierwszej kolejności Wojewoda, a następnie ewentualnie GINB przyjmą powyższe wskazania.
XII.
Nie można natomiast przyjąć twierdzeń Skarżącego o rażącej niezgodności decyzji budowlanej z decyzją o warunkach zabudowy. Niewątpliwie faktem jest to, że decyzja o warunkach zabudowy wydana w tej sprawie nie przewiduje wprost pewnych elementów inwestycji, które zostały następnie zatwierdzone do realizacji decyzją budowlaną (chodzi o suszarnię, budynek przyjęcia zbóż, pompownie w podziemnych studniach betonowych oraz dwa podziemne bezodpływowe zbiorniki na ścieki o pojemności 9 m3 każdy oraz dwie podziemne wagi samochodowe i zbiornik p.poż). Należy potwierdzić jako zasadę to, że decyzja o warunkach zabudowy o ile nie przewiduje ostatecznych parametrów projektowanej zabudowy (a tylko wprowadza jej minimalne bądź maksymalne limity), o tyle musi przewidywać wszystkie obiekty, jakie objęte są zamierzeniem budowlanym lub co najmniej sposób ich ustalania.
W związku z tym brak wymienienia owych obiektów w decyzji o warunkach zabudowy (bezpośredni bądź pośredni) i jednoczesne zatwierdzenie ich budowy jest naruszeniem prawa (wadliwym skontrolowaniem zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy). Niemniej uchybienie to nie może być widziane jako rażące. Budynek suszarni niewątpliwie został przewidziany w decyzji środowiskowej, która do niego szczegółowo się odnosi. Tym samym nie można powiedzieć, iż zatwierdzono projekt przewidujący zupełnie inną inwestycję niż analizowana. Jest to niewątpliwe niedopatrzenie organów i Inwestora, co nie może dziwić zważywszy chociażby na daty wydawania poszczególnych decyzji ([...] stycznia 2010 r. decyzja środowiskowa, [...] stycznia 2010 r. decyzja o warunkach zabudowy, [...] marca 2010 r. decyzja budowlana). Zgodzić należy się więc z organem, że fakt braku ujęcia w decyzji o warunkach zabudowy budynku przyjęcia zbóż oraz suszarni nie ma charakteru rażącego, gdyż obiekty te stanowią całość technologiczną mieszalni pasz (zespołu budynków wielofunkcyjnych, zespołu rozładunkowego i zespołu magazynów silosowych).
Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu co do braku zmiany przez pompownie w podziemnych studniach betonowych, dwa podziemne bezodpływowe zbiorniki na ścieki oraz dwie podziemne wagi samochodowe zagospodarowania terenu. Obiekty te, wbrew twierdzeniom organu, powodują zmianę zagospodarowania terenu chociażby poprzez ograniczenie powierzchni biologicznie czynnej. Niemniej zasięg oddziaływania tych obiektów i urządzeń w żaden sposób nie powoduje negatywnych oddziaływań na nieruchomości Skarżącego, z tego też względu nie można powiedzieć, iż uchybienie w tym zakresie ma charakter rażący.
Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do zbiornika p.poż., którego realizacja w projekcie zwiększa bezpieczeństwo pożarowe inwestycji.
Za całkowicie chybione Sąd uznaje twierdzenia skargi o braku złożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po pierwsze, jest niewątpliwe iż teren inwestycji należy do [...] S.A. Po drugie, złożenie oświadczenia przez dwóch członków zarządu Spółki działających zgodnie z KRS łącznie nie oznacza, iż oświadczenie to powinno zostać przez nich złożone jednocześnie bądź na wspólnym formularzu. W tej sytuacji w ogóle nie można mówić o naruszeniu prawa w tym zakresie.
Nie są też zasadne zrzuty skargi odnośnie do braku skomunikowania inwestycji z drogą publiczną. W aktach sprawy znajduje się zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdów i jest to wystarczające dla przyjęcia, że inwestycja posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej i możliwe jest wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto zarzuty Skarżącego i nawet ewentualny brak dostępu do drogi publicznej nie przekładają się w żaden sposób na jego indywidualny interes prawny (nie powodują jego naruszenia).
Podnoszone przez Skarżącego zarzuty braku doręczenia decyzji środowiskowej jednej ze stron tego postępowania, tj. Stowarzyszeniu [...], nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu. Skarżący nie ma jakichkolwiek uprawnień aby w postępowaniu nieważnościowym przedstawiać przesłanki wznowieniowe (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), tym bardziej że one go nie dotyczą (chodzi o zupełne inny podmiot).
W niniejszej sprawie nie można również mówić o naruszeniu art. 88 ust. 3 i 4 ustawy ocenowej. Skarżący błędnie utożsamia wady decyzji budowlanej zatwierdzającej projekt, który nie poddaje się weryfikacji pod względem zgodności z decyzją środowiskową, ze świadomym odstąpieniem od decyzji środowiskowej i wystąpieniem w procedurze wydania pozwolenia na budowę z inwestycją, która wykracza poza to, co zostało w decyzji środowiskowej określone. W niniejszej sprawie takiej sytuacji nie można dostrzec, bowiem sam projekt zawiera wady, które uniemożliwiają jego weryfikację pod względem zgodności z decyzją środowiskową.
Sąd nie podziela również uwag Skarżącego, iż na projekcie zagospodarowania terenu naniesiono elementy inwestycji, które nie istniały w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. wewnętrzny układ dróg, miejsca parkingowe oraz przebudowane zjazdy na teren inwestycji z drogi krajowej. Nie jest zasadne twierdzenie, że tylko to co zostało wymienione w sentencji decyzji uzyskało zgodę organu. Słusznie podkreśla to Wojewoda, a akceptuje GINB, że decyzja budowlana zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę. Nierozłącznym elementem projektu jest zagospodarowanie terenu inwestycji. Wszystko więc co zostało w nim wykazane zostaje również zatwierdzone, nawet jeżeli nie zostało wprost wymienione w sentencji, która może mieć postać opisową. Nie są więc słuszne uwagi co do tego, że organ wykroczył poza swoje upoważnienie i zadecydował za Inwestora (co do budynku suszarni). Jest to tym bardziej istotne, jeżeli zestawi się powyższy fakt z jednoznacznym stanowiskiem Inwestora co do zgodności decyzji budowlanej z zaprojektowanym przez niego zmierzeniem.
Nie można również podzielić zastrzeżeń skargi co do braku rozważenia przez organy etapowania inwestycji. Jest to uprawnienie Inwestora, który może takie działanie zakładać, do czego uprawniają go przepisy prawa, nakładając jednocześnie obowiązek przedstawienia całości rozwiązania. Ogólny ogląd inwestycji i zapisy decyzji o warunkach zabudowy niewątpliwie wskazują na to, że w przyszłości Inwestor będzie mógł tę inwestycję rozbudowywać. Nie można jednak w niniejszym postępowaniu zarzucać organom, że kwestii tej nie rozważyły, a tym bardziej że ma ona jakikolwiek wpływ na ważność wydanej decyzji budowlanej. To bowiem Inwestor wskazuje, czy domaga się zatwierdzenia projektu dla inwestycji, która będzie realizowana etapami.
Rozpoznając ponownie sprawę organy, w pierwszej kolejności Wojewoda [...], będą musiał na podstawie zebranego materiału dowodowego stanowiącego zatwierdzony projekt budowlany udzielić odpowiedzi na pytanie, czy na tej podstawie możliwe jest ustalenie jakie parametry w zakresie emisji hałasu i zapylenia spełnia inwestycja i czy jest w związku z tym zgodna z decyzją środowiskową. Brak możliwości ustalenia tego rodzaju danych świadczyć będzie o tym, że kontrola projektu w postępowaniu zwykłym została przeprowadzona w sposób oczywiście wadliwy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (w brzmieniu z daty wydania decyzji budowlanej) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 i art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.