VII SA/Wa 1011/24

VII SA/Wa 1011/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P.[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 lutego 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.612.2023.KPA-2 w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ( dalej: "Minister" , "organ odwoławczy") decyzją z dnia 21 lutego 2024 r., znak: DOZ-OAiK.650.612.2023.KPA-2, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o. o. ( dalej: "skarżąca", "inwestor"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], sygn. [...], odmawiającej wydania pozwolenia na umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku przy ul. [...] w Ł., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] , sygn. [...], odmówił wydania pozwolenia na umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku przy ul. [...] w Ł.
W uzasadnieniu wskazano, iż obiekt ten został wpisany do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]., sygn. [...]. Powyższą formą ochrony konserwatorskiej objęto budynek frontowy, oficyny oraz nieruchomość gruntową, na której posadowione są te obiekty. Podkreślono, iż kamienica położona jest również na obszarze układu urbanistycznego ulicy [...] wpisanego do ww. rejestru oraz w obrębie terenu uznanego za Pomnik historii – Ł. - wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego. Ponadto, omawiany budynek zlokalizowany jest na terenie Parku kulturowego ulicy [...]
Planowane prace obejmują budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku poprzez realizację konstrukcji wsporczych o wysokości 3,4 m i zamontowaniu na nich anten radiowych (2 szt.) i anten sektorowych (2 szt.) oraz umieszczenie urządzeń sterujących na poddaszu. Organ pierwszej instancji powołał się na fakt wydania decyzji odmownej w sprawie analogicznego wniosku inwestora (decyzja z dnia [...] utrzymana w mocy prawomocną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 sierpnia 2012 r.).
Pomimo zmniejszenia gabarytów konstrukcji i odsunięcia posadowienia instalacji od krawędzi dachu budynku w stosunku do uprzedniego zamierzania, projektowana obecnie stacja bazowa będzie w dalszym ciągu widoczna z przestrzeni publicznej (okna i balkony kamienicy zlokalizowanej po przeciwnej stronie ulicy). W związku z powyższym, planowany montaż będzie miał negatywny wpływ na walory ekspozycyjne kamienicy.
Zwrócono ponadto uwagę na niezgodność ww. inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...] (przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...]) oraz uchwałą Rady Miejskiej Ł. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy [...] (dokument z dnia [...] nr [...],zmieniony uchwałą ww. organu z dnia [...] nr [...]).
Od powyższej decyzji odwołanie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła skarżąca. W treści podania wskazano, że planowana instalacja nie będzie widoczna z poziomu ulicy P. Na poparcie ww. tezy załączono rysunek poglądowy. Wyrażono przekonanie, iż przestrzeń sąsiednich budynków, z której widoczny będzie projektowany maszt (jak wskazał organ pierwszej instancji) nie stanowi przestrzeni publicznej. Tym samym uznano, iż planowane prace nie stoją w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Po rozpatrzeniu odwołania, Minister wydał wspomnianą na wstępie skarżoną decyzję z dnia 21 lutego 2024 r.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840, dalej: "u.o.z."), w myśl którego, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami tj. znaku informującego o tym, iż zabytek ten podlega ochronie.
Minister wyjaśnił, że kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że kamienica czynszowa położona w Ł. przy ul. [...] wpisana została do rejestru zabytków nieruchomych pod nr rej. [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]. Wpis do rejestru zabytków obejmuje historyczną bryłę budynku frontowego z oficynami bocznymi, wraz z działką gruntu. W treści uzasadnienia ww. orzeczenia wskazano, że omawiana kamienica została zaprojektowana dla E. K. w 1896 roku (wybudowana rok później) przez jednego z najwybitniejszych ł. architektów przełomu XIX i XX w – D. L., autora o bogatym dorobku, projektanta wielu kamienic w Ł. o dużej skali i dekoracyjnych fasadach. Podkreślono, iż budynek odznacza się wysoką wartością historyczną. Wzniesiony w okresie najbardziej dynamicznego rozwoju Ł., w którym, jak się szacuje, powstawało blisko 200 kamienic rocznie (nie licząc innego rodzaju budownictwa), jest więc świadkiem czasów narodzin Ł. wielkomiejskiej. Sposób zagospodarowania nieruchomości jest bardzo charakterystyczny dla ulicy [...] Forma architektoniczna kamienicy, zwłaszcza dekoracyjne opracowanie elewacji frontowej, utrzymane w stylistyce neorokoka, prezentuje wysoką wartość artystyczną, a w zespole z innymi kamienicami przy powyższym trakcie komunikacyjnym składa się na unikatowy charakter reprezentacyjnej ulicy Ł. Przedmiotową kamienicę cechuje ponadto znaczny autentyzm substancji zabytkowej. Historyczna bryła budynku, kompozycja elewacji oraz podziały wnętrz nie uległy wtórnym przekształceniom. Częściowo zachowała się oryginalna stolarka otworowa, m. in. w przejeździe bramowym drewniane drzwi, częściowo drzwi prowadzące do lokali oraz w obrębie lokali. W części pomieszczeń użytkowych zachowała się oryginalna dekoracja sztukatorska na suficie oraz parkiet, a w przejeździe bramowym - dekoracja sztukatorska. Stosunkowo nieznaczne, ahistoryczne przekształcenia objęły wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. Zmiany jednak w niewielkim stopniu obniżają wartość zabytkową kamienicy, posiadają charakter odwracalny.
Ponadto Minister wskazał, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika również z faktu, że działka nr [...] ul. [...] w Ł. zlokalizowana jest na terenie historycznego układu urbanistycznego ulicy [...] na odcinku od al. [...] do ul. [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że jest to charakterystyczny i w tej wielkości niespotykany w kraju zespół budynków, głównie z drugiej połowy XIX w. i z przełomu wieku XIX i XX-go; wśród historyzującej, eklektycznej i secesyjnej, na ogół dość jednolitej pod względem wartości artystycznej zabudowy, wybija się kilka obiektów o wysokich walorach artystycznych.
Jednocześnie obszar planowany pod inwestycję objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł., położonej w rejonie alei [...] i ulic: [...], przyjętego uchwałą [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...] W ww. planie miejscowym przedmiotowa kamienica znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 6.02 MW/U - o przeznaczeniu: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny zabudowy usługowej. Przeznaczenie uzupełniające: parkingi kubaturowe nadziemne i podziemne oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej.
W § 10 planu, dotyczącym ustalenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wskazano, że teren objęty planem stanowi zabytkowy układ urbanistyczny ulicy [...], pomnik historii oraz park kulturowy. Omawiany plan wskazuje zabytki wpisane do gminnej ewidencji zabytków, wymienione w tabeli w ustaleniach szczegółowych i oznaczone na rysunku planu symbolem "E". Przedmiotowa kamienica została oznaczona symbolem "E65" - ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Zabytkowy budynek w planie nie został wskazany w spisie obiektów wpisanych do rejestru zabytków, bowiem objęcie taką ochroną konserwatorską nastąpiło już po uchwaleniu ww. planu miejscowego.
Natomiast w ustaleniach ogólnych planu, w § 5 pkt 6 lit. a tiret drugie, zakazano lokalizacji urządzeń technicznych służących wentylacji i klimatyzacji, masztów antenowych i anten na połaciach dachowych położonych od strony przestrzeni publicznej.
Minister wyjaśnił, że powyższy akt prawa miejscowego nie zawiera definicji przestrzeni publicznej. Zgodnie z § 4 ust. 2 ww. dokumentu, określenia użyte w planie, a nie zdefiniowane w ust. 1, dotyczące zagadnień przewidzianych ustawą lub innymi przepisami odrębnymi przywołanymi w treści niniejszej uchwały, należy rozumieć w sposób określony w ustawie lub w tych przepisach, a w przypadku braku definicji, w rozumieniu powszechnym.
Definicji terminu "przestrzeń publiczna" nie zawiera także w aktualnym brzmieniu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023, poz. 977, ze zm.). W powszechnym rozumieniu za przestrzeń publiczną uważa się wszelkie tereny dostępne powszechnie, w których może znaleźć się każda jednostka społeczna. W tym rozumieniu ww. terminu, za przestrzeń publiczną uznać należy obszar otoczenia omawianej kamienicy, zarówno od strony ulicy P., jak i przestrzeń podwórza omawianego obiektu.
Ponadto, dla obszaru planowanych działań został utworzony Park kulturowy ulicy uchwałą Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] (zmienioną uchwałą ww. organu z dnia [...] nr [...]). Zgodnie z § 8 pkt 6 powyższej uchwały, obowiązuje zakaz lokalizacji urządzeń technicznych służących wentylacji i klimatyzacji, kolektorów słonecznych, masztów antenowych, masztów telefonii komórkowej i anten na połaciach dachowych budynków frontowych i oficyn, jeśli ze względu na swoją wysokość i gabaryty są widoczne z przestrzeni publicznej.
Minister wskazał, że zgodnie z przedłożoną dokumentacją pn. Projekt zagospodarowania działki lub terenu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] opracowaną przez mgr. inż. H. S. w lutym 2023 r., intencją inwestora jest montaż stacji bazowej składającej się z anten (4 szt.) na konstrukcji wsporczej o wysokości ok. 3 m w obrębie dachu kamienicy frontowej. Instalacja ma zostać umieszczona tuż przy kalenicy dwuspadowego dachu obiektu, zaś jej podstawa opierać się ma o połać frontową oraz o połać od strony podwórza kamienicy.
Zdaniem Ministra, projektowane urządzenia techniczne stanowią elementy ahistoryczne, obce pierwotnej stylistyce obiektu i odcinające się negatywnie od jego oryginalnej architektury stworzonej pod koniec XIX w. Nawet w przypadku, gdy elementy te nie będą widoczne bezpośrednio z powierzchni ulicy [...] w otoczeniu kamienicy, ich ekspozycja odbywać się będzie z poziomu okien i balkonów budynków naprzeciwko oraz z lotu ptaka.
Niezależnie od kwestii ekspozycji projektowanej stacji bazowej i zgodności wnioskowanych działań z ustaleniami ochrony Parku kulturowego ulicy [...], organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja stać będzie w wyraźnej sprzeczności z ustaleniami cytowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podkreślenie zasługuje, iż akt ten w § 5 pkt 6 lit. a tiret drugie, zakazuje lokalizacji urządzeń technicznych służących wentylacji i klimatyzacji, masztów antenowych i anten na połaciach dachowych położonych od strony przestrzeni publicznej. Powyższe oznacza, iż nie jest możliwy montaż tego typu urządzeń na połaciach dachowych omawianej kamienicy niezależnie od ich warunków ekspozycyjnych. Dla oceny zgodności ww. inwestycji z powyższym aktem prawa miejscowego okolicznością wystarczającą jest weryfikacja samej lokalizacji urządzeń.
Powyższe stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji w zaproponowanym obecnie kształcie. Należy bowiem podnieść, iż w myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z., ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form ochrony zabytków.
Skarżąca nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "k.p.a.") poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia konserwatorskiego dla planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki zasługiwała na uchylenie;
2. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i brak rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy prace wskazane we wniosku wpłyną na istniejący zabytek, a jeśli tak, to w jaki sposób, czy mogą one zagrozić wartościom zabytku oraz realnie wpłynąć na zachowanie proporcji przestrzennych chronionego układu urbanistycznego, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji odmownej oraz oparcie się w tym zakresie niemal w całości na ustaleniach organu 1 instancji, jak również brak rzetelnego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w tym wyjaśnienia jej podstawy prawnej;
II. przepisów prawa materialnego:
1. art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. ŁJ. z 2022 r. poz. [...] z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia konserwatorskiego dla planowanej inwestycji, pomimo, iż jak wynika z przedstawionej dokumentacji projektowej przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie będzie widoczna z przestrzeni publicznej, w związku z czym nie będzie miała negatywnego wpływu na ekspozycję zabytkowej kamienicy usytuowanej przy ul. [...];
2. § 5 pkt 6 lit. a) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł, położonej w rejonie alei [...] i ulic: [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z [...] (dalej jako: "MPZP") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy ustalenia ogólne miejscowego planu, które nie dotyczą ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie powinny być analizowane przez organy ochrony zabytków na tym etapie postępowania, lecz przez organy architektoniczno-budowlane na dalszych etapach realizacji planowanej inwestycji, jednak z ostrożności procesowej zarzuciła również błędną wykładnię ww. zapisu MPZP i uznanie, że sformułowanie "położone od strony przestrzeni publicznej" obejmuje również obiekty widoczne z poziomów okien i balkonów sąsiednich budynków i z lotu ptaka, podczas gdy jest to sprzeczne zarówno z powszechnym, jak i legalnym rozumieniem tego pojęcia, jak i z art. 46 i nast. ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. 2023 poz. 733);
3. § 8 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 09.12.2015 r. nr [...] (zmienionej uchwałą ww. organu z dnia [...].08.2016 r. nr [...]) dotyczącej utworzenia parku kulturowego w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie ww. uchwały w niniejszej sprawie, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził jej nieważność (wyrok WSA w Łodzi z 3.09.2020 r., II SA/Łd 727/18, LEX nr 3054521), który to wyrok został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26.09.2023 r. (sygn. II OSK 3243/20LEX nr 3621956).
Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła że organ II instancji, nie oparł się na własnych ustaleniach i ograniczył się do przywołania ustaleń faktycznych, jakie poczynił w niniejszej sprawie organ I instancji. Minister nie dokonał własnej swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), poprzestając na przedstawieniu stanowiska w tym zakresie organu I instancji.
Minister nie dokonał żadnego własnego uzasadnienia istoty wydawanej decyzji negatywnej - tego, w jaki konkretny sposób projektowane zamierzenie budowlane (i w jakim zakresie) wpływałoby negatywnie na zabytek - kamienicę przy ul. P. i jej otoczenie.
W konsekwencji powyższych uchybień doszło również do naruszenia przepisu prawa materialnego art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków, poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia konserwatorskiego dla planowanej inwestycji, pomimo, iż jak wynika z przedstawionej dokumentacji projektowej, przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie będzie widoczna z przestrzeni publicznej, w związku z czym nie będzie miała negatywnego wpływu na ekspozycję zabytkowej kamienicy i nie naruszy wartości zabytkowych chronionego obszaru.
Skarżąca podkreśliła, że wydawana przez organ ochrony konserwatorskiej na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z. decyzja ma charakter uznaniowy, co jednak nie oznacza. dowolności orzeczniczej. Organ wówczas może odmówić pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, jeśli np. mogą doprowadzić do zniszczenia zabytku lub spowodować uszczerbek dla wartości zabytku (art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z.). Jeżeli jednak organ nie wykaże takiego zagrożenia, wskazując na konkretnie opisane roboty budowlane lub całość zamierzenia w odniesieniu do ich negatywnego, skonkretyzowanego wpływu na zabytek lub jego otoczenie (a więc nie uzasadni swego stanowiska merytorycznie i konkretnie) i odmówi udzielenia pozwolenia, to tym samym wykracza poza ramy swobodnego uznania, orzekając dowolnie. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, noszą znamiona rozstrzygnięcia o charakterze dowolnym i nie powinny ostać się w porządku prawnym.
Zdaniem skarżącej. Ochrona konserwatorska przedmiotowego obiektu nie wynika z zapisów § 5 pkt 6 lit. a) planu miejscowego, w którym MPZP przewidziano zakaz lokalizacji urządzeń technicznych służących wentylacji i klimatyzacji, masztów antenowych i anten na połaciach dachowych położonych od strony przestrzeni publicznej., lecz z wpisu obiektu, na którym zaprojektowano stację bazową, do rejestru zabytków.
Niezależnie od powyższego, skarżąca wskazała, że interpretacja zawartego w MPZP sformułowania "położone od strony przestrzeni publicznej ", dokonana przez Ministra, jest błędna. Minister stwierdził, iż skoro obiekt będzie widoczny z poziomów okiem i balkonów sąsiednich budynków oraz z lotu ptaka, to oznacza, że będzie widoczny z przestrzeni publicznej, a zatem narusza ww. zakaz wprowadzony w MPZP. Tymczasem taka wykładnia tego zapisu jest niezgodna z art. 46 i nast. ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. 2023 poz. 733) i sprowadzałaby się do stwierdzenia, że ww. zapis wprowadza absolutny zakaz budowy stacji bazowych telefonii komórkowych na obszarze objętym MPZP.
W art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. 2023 poz. 733) ustawodawca przesądza, że inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie musi być wprost umieszczona w planie miejscowym, by mogła być lokalizowana na obszarze objętym planem. Przepis art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jednoznacznie ustanawia regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan miejscowy inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał, czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje.
Ponadto w ocenie skarżącej definicja pojęcia przestrzeni publicznej, jaką przyjął Minister, jest sprzeczna z powszechnym i legalnym rozumieniem tego pojęcia. Minister wskazał bowiem, że już widoczność tego obiektu z okien i balkonów sąsiednich nieruchomości oraz z lotu ptaka powoduje, że planowana inwestycja będzie widoczna z przestrzeni publicznej, z czego należy wnioskować, że organ II instancji uznał, że nie jest możliwy montaż tego typu urządzeń na połaciach dachowych omawianej kamienicy niezależnie od warunków ekspozycyjnych. Tymczasem, w niniejszej sprawie, wprowadzone przez Inwestora modyfikacje w stosunku do pierwotnego projektu, obejmujące obniżenie przedmiotowej konstrukcji i odsunięcie jej od krawędzi dachu, powodują, że znacząco zmniejszy się ryzyko uwidocznienia projektowanej stacji z przestrzeni publicznej (w ocenie skarżącej takie ryzyko zostało całkowicie wyeliminowane), natomiast będzie ona widoczna z okien i balkonów) kamienic zlokalizowanych po przeciwnej stronie ulicy.
Ponadto organu ochrony zabytków obu instancji powołały się w niniejszej sprawie na zapisy uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] (zmienionej uchwałą ww. organu z dnia [...] nr [...]) dotyczącej utworzenia parku kulturowego, w szczególności ww. § 8 pkt 6 uchwały. Tymczasem podkreślić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność ww. uchwały (wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2020 r., II SA/Łd 727/18,), który to wyrok został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 września 2023 r. (sygn. II OSK 3243/20).
Skarżąca podsumowała, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dokonał własnej oceny dowodów, nie przeanalizował szczegółowych ustaleń projektu budowlanego w zakresie związanej z ochroną zabytków w odniesieniu do ustawowej ochrony zabytków oraz dopuścił się innych naruszeń szczegółowo opisanych w niniejszej skardze.
Minister w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały w oderwaniu od realiów rozpoznawanej sprawy, a w szczególności bez uwzględnienia rozmiarów i umiejscowienia planowanej inwestycji.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 lutego 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], odmawiającą wydania pozwolenia na umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na dachu budynku przy ul. [...] w Ł.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć, stanowił art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga umieszczenie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych (...) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1.
Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowa kamienica, stanowi zabytek wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa ł. na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] ., znak: [...] pod numerem rejestru [...].
Ponadto jest ona usytuowana na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego ulicy [...], wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych województwa ł. pod numerem rejestru zabytków [...] (decyzja z dnia 20 stycznia 1971 r.) oraz uznanego za Pomnik Historii [...] - wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego" (Rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 16 lutego 2015 r. w sprawie uznania za pomnik historii "Ł.- wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego" - Dz. U. [...], poz. [...]).
Teren, na którym położona jest przedmiotowa kamienica, objęty jest także zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...] - Dz. Urz. Woj. Ł z [...] poz. [...], dalej: "MPZP").
Nieaktualne są natomiast ustalenia organów odnośnie do położenia terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa kamienica, w obrębie Parku Kulturowego ulicy [...] (Uchwała [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie utworzenia Parku Kulturowego ulicy P. - Dz. Urz. Woj. Ł. z [...] poz. [...], zmieniona Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] - Dz. Urz. Woj. Ł. z [...] poz. [...]).
Jak słusznie bowiem podniesiono w skardze, zaś okoliczność ta została zweryfikowana przez Sąd, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność ww. uchwały (wyrok WSA w Łodzi z 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 727/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrokiem z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt II OSK 3243/20, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta Ł.
Za zasadny uznać zatem należy zarzut podniesiony w punkcie 3 skargi.
Nie mogą zatem zostać uwzględnione rozważania organów dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z zapisami przedmiotowej uchwały.
Niewątpliwie planowana inwestycja stanowi urządzenie techniczne, którego umieszczenie na zabytku, wymaga zgody organu konserwatorskiego.
Zasadniczą więc kwestią w rozpoznawanej sprawie, było dokonanie oceny, czy organy konserwatorskie odmawiając skarżącej udzielenia pozwolenia na planowaną inwestycję, z uwagi na ochronę konserwatorską przedmiotowego budynku, naruszyły przepisy postępowania i przekroczyły granice uznania administracyjnego.
Podkreślić bowiem należy, że decyzje wydawane w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, a w konsekwencji szczególnie ważny wymiar ma ich prawidłowe uzasadnienie, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza bowiem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Przy wydawaniu tej decyzji organ winien zbadać jak najwszechstronniej stan faktyczny. Kontrola tego rodzaju decyzji prowadzona przez Sąd sprowadza się bowiem jedynie do badania prawidłowości przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, a w szczególności jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Oznacza to, że organ podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji wyważyć te interesy przy załatwianiu sprawy. Zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. oznacza bowiem, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Inaczej mówiąc, organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest, zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81, publ. ONSA 1981 nr 1, poz. 57).
W ocenie Sądu, powyższe wymogi nie zostały przez organy spełnione.
Niewątpliwie jedną z form ochrony zabytków obok wpisu do rejestru, są także ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wprost wynika z art. 7 pkt 4 u.o.z., zatem nie można zgodzić się za skarżącą, że zapisy planu miejscowego, nie powinny być analizowane przez organy konserwatorskie.
Zasadna jest natomiast argumentacja skarżącej związana z nieodniesieniem się organów w kontekście zapisów MPZP do wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz błędnej wykładni zapisów MPZP.
Jak wynika z § 5 pkt 6 lit. a tiret drugie MPZP, na terenie na którym znajduje się przedmiotowa kamienica, zakazana jest lokalizacja urządzeń technicznych służących wentylacji i klimatyzacji, masztów antenowych i anten na połaciach dachowych położonych od strony przestrzeni publicznej.
Należy zgodzić się z Ministrem, że w powszechnym rozumieniu za przestrzeń publiczną uważa się wszelkie tereny dostępne powszechnie, w których może znaleźć się każda jednostka społeczna.
Sąd jednak nie zgadza się z oceną organów, że planowane urządzenie niewątpliwie stanowiące dysonans z zabytkową zabudową, znajdzie się w tak rozumianej przestrzeni publicznej.
Wskazać bowiem należy, że jak wynika z projektu budowlanego, planowana stacja bazowa zlokalizowana będzie na dachu budynku w taki sposób aby nie była widoczna z zewnątrz z poziomu przechodnia. Nie będzie ona też wpływać na wygląd elewacji frontowej przedmiotowego budynku. Będzie bowiem zlokalizowana na połaci dachowej położonej od strony przestrzeni publicznej - z poziomu przechodnia na ulicy [...], co obrazuje rys._LOD1244A/Z-2. Należy też podkreślić, że pierwotnie konstrukcje wsporcze, które były zaprojektowane tuż przy krawędzi dachu, zostały przez inwestora znacznie przesunięte w głąb dachu, po przeprowadzeniu konsultacji z konserwatorem. Konstrukcje wsporcze zostały także obniżone z 5 m do 3,4 m. Na str. 19 dokumentacji projektowej znajduje się rysunek, z którego wynika, że nie ma fizycznej możliwości dostrzeżenia planowanej inwestycji z przestrzeni publicznej, tj. z ul. [...] a jedynie z poziomu około 4,5 m nad poziomem ulicy. Rysunek ten znajduje się w treści odwołania skarżącej (k. 73 akt administracyjnych). Także Wojewódzki Konserwator Zabytków, stwierdził, że wprowadzone przez inwestora modyfikacje w stosunku do pierwotnego projektu, obejmujące obniżenie przedmiotowej konstrukcji i odsunięcie jej od krawędzi dachu, powodują, że znacząco zmniejszy się ryzyko uwidocznienia projektowanej stacji z przestrzeni publicznej, natomiast będzie ona widoczna z okien i balkonów) kamienic zlokalizowanych po przeciwnej stronie ulicy.
Sąd nie podziela poglądu Ministra, że projektowane urządzenia techniczne, będą negatywnie wpływać na wartości zabytkowe przedmiotowej kamienicy nawet jeśli się uwzględni elementy te nie będą widoczne bezpośrednio z powierzchni ulicy Piotrkowskiej w otoczeniu kamienicy, ich ekspozycja odbywać się będzie z poziomu okien i balkonów budynków naprzeciwko oraz z lotu ptaka.
Zdaniem Sądu, mieszkania w kamienicy naprzeciwko lub miejsca zapewniające widok " z lotu ptaka" nie są miejscami publicznymi, a więc dostępnymi dla każdej osoby.
Ponadto jak słusznie podniosła skarżąca, takie rozumowanie sprowadzałoby się do stwierdzenia, że wspomniany zapis MPZP, wprowadza absolutny zakaz budowy stacji bazowych telefonii komórkowych na obszarze objętym MPZP oraz że nie że nie jest możliwy montaż tego typu urządzeń na połaciach dachowych omawianej kamienicy niezależnie od warunków ekspozycyjnych. Skoro bowiem widoczność tego obiektu z jakiegokolwiek punktu obserwacyjnego stanowi o tym, że jest on położony od strony przestrzeni publicznej, to w istocie nie byłoby możliwości znalezienia takiego miejsca na obszarze objętym planem na posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej, aby żaden z jej elementów nie był widoczny, szczególnie, zaś z samej istoty tego urządzenia wynika to, że musi być ono posadowione na odpowiedniej wysokości.
Rozpoznając wniosek ponownie, organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej poglądy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.