VII SA/WA 1009/23

VII SA/Wa 1009/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2258/23 - Wyrok NSA z 2024-02-21
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 11f ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 2
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J.D. i T. D. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 24 lutego 2023 r. znak DLI-I.7621.13.2019.AN.32 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2023 r. znak: DLI-1.7621.13.2019.AN.32, Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego
z 16 kwietnia 2019 r. nr 13/2019 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. Decyzją z 16 kwietnia 2019 r. nr 13/2019, wydaną w trybie ustawy z dnia
10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji
w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1497, dalej: specustawa), Wojewoda Małopolski zezwolił na realizację inwestycji drogowej, pn. "Rozbudowa odcinka drogi krajowej nr [...] od km 325+299,78 do km 326+048.37 wraz z rozbudową odcinka drogi powiatowej nr [...] i skrzyżowania drogi krajowej nr [...]z drogą powiatową nr [...] w formie ronda w km 325+802,61, rozbudową skrzyżowania i drogi gminnej klasy D
w km 325+516,79, budową skrzyżowania i drogi gminnej klasy L w km 325+696,14, przebudową i budową infrastruktury technicznej – w miejscowościach [...], [...], [...], na terenie gminy [...], w powiecie [...],
w województwie [...]".
2.2. Odwołania od ww. decyzji wniosło szereg osób, w tym skarżący – J.D.
i T.D., właściciele działki nr [...] (sprzed podziału zatwierdzonego ww. decyzją na działki [...]– zajęta pod drogę i [...]– pozostająca własnością skarżących).
2.3. Decyzją z 17 lutego 2021 r., znak: DLI-I.7621.13.2019.AN.21, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił ww. decyzję Wojewody Małopolskiego w części i orzekł
w tym zakresie co do istoty sprawy, w pozostałej zaś części decyzję organu wojewódzkiego utrzymał w mocy, jednocześnie umarzając postępowanie odwoławcze
w zakresie odwołania wniesionego przez A.L.
2.3.1. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor spełnił wszystkie wymagania prawne, dlatego brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na realizację ww. inwestycji. Minister, przechodząc zaś do zarzutów zgłoszonych przez skarżących, wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty te w głównej mierze zostały skoncentrowane na żądaniu zmniejszenia obszaru zajęcia pod przedmiotową inwestycję działki nr [...]. W ocenie Ministra, w postępowaniu
w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora, co do kształtu i przebiegu inwestycji (np. konieczności przejęcia części nieruchomości skarżących w pasie o szerokości 5 m; lokalizacji chodników i przejść dla pieszych; ograniczenia prędkości do 40 km/h). W przepisach specustawy drogowej ustawodawca nie upoważnił organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani dokonywać zmian w projekcie. Przepisy specustawy drogowej nakładają na organ architektoniczno-budowlany wyłącznie obowiązek oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Minister zwrócił uwagę, że w pismach z 30 lipca 2019 r. i 30 października 2019 r. inwestor przedstawił argumentację odnośnie konieczności zajęcia ww. działki pod przedmiotową inwestycję drogową. Minister, po zapoznaniu się z tym stanowiskiem inwestora (i jego przedstawieniu) i szczegółowej analizie akt sprawy, stwierdził, że jest ono oparte na rzeczowych argumentach i nie nosi cech dowolności.
2.3.2. Mając to na względzie Minister stwierdził, że przejęcie części działki należącej do skarżących, w kształcie zaproponowanym przez inwestora, jest niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Po szczegółowej analizie zgromadzonego
w sprawie materiału dowodowego Minister doszedł do przekonania, że przebieg przedmiotowej inwestycji w zakresie interesu prawnego skarżących został wytyczony optymalnie, a decyzja Wojewody nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności odwołujących się. Organ II instancji uznał zatem, że rozwiązania projektowe przyjęte
w dokumentacji budowlanej w żaden sposób nie naruszają uzasadnionych interesów stron. Ponadto organ wyjaśnił skarżącym, że granice rozbudowywanego odcinka drogi krajowej nr [...]wyznaczają linie rozgraniczające teren inwestycji. Za niezasadne Minister uznał także zarzuty podniesione przez innych odwołujących się od decyzji organu I instancji, szeroko ustosunkowując się do nich w dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
2.4. Wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 906/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.D. i T.D. na ww. decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii. Na skutek wywiedzionej przez nich skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2292/21: 1) uchylił zaskarżony wyrok; 2) uchylił ww. decyzję Ministra
w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność skarżących. NSA uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy. W szczególności, NSA stwierdził, że należało poddać weryfikacji w postępowaniu administracyjnym rozwiązania projektowe wybrane przez inwestora z punktu widzenia zasady proporcjonalności i zbadać, czy zakres ingerencji w prawo własności skarżących spełnia test proporcjonalności.
2.5. Ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2023 r. znak: DLI-1.7621.13.2019.AN.32, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z 16 kwietnia 2019 r. nr 13/2019 – w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...].
2.5.1. Minister podał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji zwrócił się do inwestora
o zajęcie stanowiska w sprawie oraz przeanalizował zarzuty skarżących. Zgadzając się z inwestorem, Minister podkreślił, że działania podjęte w ramach spornej inwestycji, polegające na przejęciu części nieruchomości skarżących pod inwestycję drogową są odpowiednie do osiągnięcia zamierzonego celu, tj. realizacji tej inwestycji. Organ odwoławczy dodał, że skutkiem wywłaszczenia jest konstytucyjne i ustawowe prawo do rekompensaty, tj. do słusznego odszkodowania, jakie przysługuje skarżącym za wywłaszczenie. Uznał, że wywłaszczenie równoważy straty i szkody związane
z prowadzonym postępowaniem w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W ocenie Ministra, brak jest podstaw aby uznać, że ingerencja w prawo własności skarżących w niniejszej sprawie była nieproporcjonalna do użytych środków. Podkreślił, że naruszenie interesu skarżących odbywa się w zgodzie z prawem. Zdaniem Ministra, przejęcie pasa działki o szerokości ok. 5 m jest niezbędne dla realizacji tej inwestycji, a w szczególności dla zapewnienia należytego bezpieczeństwa użytkownikom drogi krajowej nr [...], poprawy i usprawnienia jakości podróżowania, rozwoju społecznego i gospodarczego. Organ przyjął, że cel ten nie mógł zostać osiągnięty w inny sposób, tj. bez konieczności ograniczenia własności prywatnej. Podkreślił, że sporny pas o szerokości ok. 5 m zapewnia minimalną:
– przestrzeń techniczną niezbędną do prowadzenia prac związanych z konserwacją
i utrzymaniem infrastruktury technicznej oraz rowów,
– przestrzeń technologiczną na ewentualne zawiewanie i akumulację śniegu zimą,
– strefę buforową (pas bezpieczeństwa) w przypadku wypadnięcia pojazdu z drogi,
– rezerwę przewidzianą w celu zmiany parametrów użytkowych lub technicznych drogi m.in. uwzględniającą wyposażenie drogi w urządzenia związane
z potrzebami drogi i bezpieczeństwem ruchu drogowego,
– lokalizację infrastruktury technicznej związanej z drogą.
2.5.2. Organ odwoławczy zauważył, że choć cele dotyczące inwestycji drogowych nie zostały wprost wymienione w Konstytucji RP jako uzasadnienie ograniczenia praw konstytucyjnych, to jednak budowa dróg publicznych mieści się w pojęciu ochrony środowiska oraz porządku publicznego rozumianego jako stan harmonijnego współżycia członków społeczeństwa, który mieści w sobie zarówno ochronę interesów poszczególnych jednostek, jak również całego społeczeństwa. Podniesiono, że zwiększenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego jest celem budowy wszystkich dróg krajowych. Jak podał Minister, przed wydaniem zaskarżonej decyzji przeanalizowano teren niezbędny do ukształtowania pasa drogowego i ograniczono do minimum zajęcie części działki nr [...], wyznaczając linie podziału bez ingerencji
w istniejącą zabudowę oraz w części utwardzone działki obramowane krawężnikiem drogowym, a więc bez zmiany liczby dostępnych miejsc postojowych, jak również
z utrzymaną możliwością parkowania w dwóch rzędach. Przebieg linii podziału działki zaprojektowano z uwzględnieniem konieczności umieszczenia w pasie drogowym elementów związanych z droga, tj. rowu drogowego otwartego, który jest kontynuacją rowu biegnącego poza zakresem inwestycji oraz oświetlenia drogowego
z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 34 ustawy o drogach publicznych, jak również pozwalając na wykonanie robót budowlanych w całości w granicach działki [...]– tj. bez naruszenia istniejącego parkingu na działce [...].
2.5.3. Minister powołując się na stanowisko inwestora dodał, że powierzchnia zajęcia pod sporną inwestycję części działki nr [...]obejmuje jej niewielki fragment, tj. 0,0523 ha, przeznaczony pod niezbędne roboty budowlane – przebudowę rowu drogowego oraz budowę oświetlenia drogi krajowej, które powinny zawierać się w pasie drogowym drogi krajowej. Odległość linii pasa drogowego od krawężnika istniejącego parkingu wynosi od 0,4 do 0,4 m i nie powoduje utraty miejsc parkingowych ani konieczności przebudowy parkingu istniejącego na działce skarżących.
3. Pismem z 4 kwietnia 2022 r. J.D i T.D skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra, wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie, że decyzja narusza prawo oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1) art. 153 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych wyroku NSA z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt
II OSK 2292/21, w zakresie przesłanki uzasadnionych interesów osób trzecich z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy oraz zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak też sposobu wydzielania nieruchomości zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy;
2) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pobieżnej i wybiórczej analizy dowodów, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione oraz na jakich dowodach się oparł, a wszystko w przedmiocie zakresu zajęcia działki skarżących nr [...], jak też poprzez brak dokonania jakichkolwiek nowych ustaleń przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym brak zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia oględzin i uzupełniającej opinii biegłego, celem ustalenia, czy zakres inwestycji mieści się w granicach wyznaczanych przez konstytucyjną zasadę proporcjonalności;
3) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wypadku skarżących;
4) art. 12 ust. 1 i 2 specustawy poprzez niezasadne i nieprawidłowe zatwierdzenie podziału nieruchomości: działki nr [...];
5) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz 12 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zignorowanie wszystkich uwag strony i jej wniosków dowodowych oraz poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania i zajęcie (a w konsekwencji wywłaszczenie) większej części działki skarżących nr [...] niż to było planowane, niezbędne
i zasadne, wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności i bez jakiegokolwiek uzasadnienia niezbędności wywłaszczenia w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym.
4. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym postanowieniu.
6. W pierwszej kolejności należało uwzględnić, że zaskarżona decyzja została wydana w toku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2292/21, który uchylił m.in. poprzednio wydaną w kontrolowanym postępowaniu decyzję Ministra w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność skarżących
6.1. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 1.06.2022 r., III OSK 5044/21, LEX nr 3363091). W związku z tym, zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej
w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2191/15, 7 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2204/158, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 887/17 i 2 marca 2021 r. sygn. akt III FSK 2414/21 – pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
6.2. Należało zatem podnieść, że w uzasadnieniu wydanego wyroku, NSA wskazał, że w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doszło do pozbawienia skarżących części ich nieruchomości (ustawowego wywłaszczenia),
tj. pasa gruntu o szerokości 5 m z działki nr [...], na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Jednak w głównej mierze ingerencja w prawo własności została uzasadniona z perspektywy zakresu inwestycji, to jest jakie elementy zagospodarowania pasa drogowego zawiera projekt budowlany, w tym np. wywodząc możliwość zajęcia części nieruchomości skarżących na potrzeby pasa zieleni tym, że przepisy dotyczące dróg publicznych zaliczają do elementów pasa drogowego także "pasy zieleni". Jednak tego rodzaju ocena nie uwzględnia zasady proporcjonalności, co wymagało nie tylko wskazania na taką prawną możliwość, co, w tej konkretnej sprawie, na wykazaniu konieczności zastosowania tego rodzaju rozwiązania projektowego. Ponadto w sprawie interes skarżących został rozważony jedynie w odniesieniu do zlokalizowania na terenie ich nieruchomości parkingu, ale już nie w odniesieniu do ogółu praw właścicielskich związanych z prawną możliwością sposobu korzystania
z nieruchomości, tj. przysługującego skarżącym prawa zabudowy (np. wskazywanego
w skardze kasacyjnej rozebranego zielonego parkingu z płyt ażurowych o długości około 40 mb, co jakoby uniemożliwiało prawidłowe 2-rzędowe parkowanie klientom korzystającym z nieruchomości). W związku z tym zasadniczo brak przeprowadzenia konstytucyjnego testu proporcjonalności w odniesieniu do przewidzianych projektem budowlanym ograniczeń prawa własności spowodowało, że na aktualnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy tego rodzaju ograniczenia były wprowadzone w zakresie niezbędnym dla osiągnięcia celu jakim była przebudowa istniejącej drogi krajowej, m.in. z uwagi na wolności i prawa innych osób (prawa właściciela), oraz czy suma tych ograniczeń nie prowadziła do naruszenia istoty prawa własności. Nie wystarczy w tym zakresie niejako "zasłanianie się", że to w gestii inwestora jest przedstawienie konkretnych rozwiązań projektowych, a w związku z tym brak kompetencji organu, czy też sądu administracyjnego w ingerowanie w tak zaplanowany przebieg inwestycji drogowej. Jest to bowiem zupełnie inne zagadnienie niż konieczność dokonania testu proporcjonalności w odniesieniu do naruszenia prawa właściciela nieruchomości.
6.3. Następnie NSA podał, że jako zasadny należało uznać zarzut wskazujący na wadliwość dokonanego podziału nieruchomości, tj. działki nr [...]. O ile w kwestii prawnej możliwości dokonania takiego podziału, jak i warunków z perspektywy prawa geodezyjnego (technicznych aspektów takiego podziału), w skardze kasacyjnej nie wykazano aby ta czynność w wymiarze ogólnym była wadliwa; jednak w zakresie merytorycznej oceny zasadności tego podziału ostateczna ocena będzie możliwa dopiero po przeprowadzeniu przez organ odwoławczy ponownego postępowania
z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.
6.4. W motywach tego orzeczenia wskazano, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył skarżącym, że jedynym decydentem co do wnioskowanego przebiegu inwestycji jest inwestor (wnioskodawca). Jednak ocena w tym zakresie nie wyklucza możliwości poddania weryfikacji w postępowaniu administracyjnym rozwiązań projektowych
z punktu widzenia zasady proporcjonalności, ale w odniesieniu do przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości, o czym już wyżej była mowa. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w aktach organów administracyjnych brak jest mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości – działki nr [...], sporządzonej zgodnie
z odrębnymi przepisami. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka skarżących o nr [...]uległa podziałowi na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na działki nr [...]– zajęta pod drogę i nr [...]– pozostająca własnością skarżących. Do wniosku o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej dołączono mapy w skali 1:1000 i 1:2000 przedstawiające projekt podziału nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych, wpisane do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzone zgodnie z przepisami odrębnymi.
W zestawieniu z aktami sprawy trudno w zasadzie polemizować z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że dokumentacja projektowa zawiera w tym zakresie jakieś braki. Bez czynności podziału niemożliwym byłoby przecież nawet samo wskazywanie przez skarżących, że w wyniku realizacji inwestycji drogowej został zajęty pas nieruchomości o szerokości 5 m.
6.5. NSA nie wykluczył ponadto, że nawet po zastosowaniu zasady proporcjonalności zaplanowany pas zieleni będzie mógł w niniejszej sprawie stanowić element pasa drogowego. Trafnie bowiem wskazał Sąd I instancji, że zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy
o drogach publicznych, zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego. Zasadniczo potwierdzają to przywołane w skardze kasacyjnej przepisy techniczne, tj. § 1 ust. 3,
§ 52 oraz § 193 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. A zatem także pas zieleni należy do kategorii prawnej, która mieści się w zakresie pojęcia "inwestycji w zakresie dróg publicznych", o jakim mowa w art. 1 specustawy. Nie wykazano też, aby projektowany pas zieleni nie spełniał żadnych przesłanek określonych w ww. rozporządzeniu. Ponadto wskazane w skardze kasacyjnej minimalne normy odległościowe poszczególnych elementów zagospodarowania pasa drogowego nie oznaczają, że w konkretnej sprawie takie odległości będą mogły mieć większe wartości, jak w tej sprawie. Wszystko bowiem zależy od spełnienia warunków proporcjonalności na gruncie konkretnej sprawy. Jeżeli w tym zakresie skarga kasacyjna zarzuca brak wymogów to powinna jednocześnie wykazać, że uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak w perspektywy ww. przepisów rozporządzenia nie wykazano w skardze kasacyjnej, że pas zieleni
w przedmiotowej inwestycji ani nie pełni funkcji estetycznej, ani funkcji związanej
z ochroną środowiska, ani nie przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych
w § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia. Jednocześnie ocena w tym zakresie oznacza, że
w toku dalszego postępowania odwoławczego organ II instancji z uwagi na konieczność uwzględnienia zasady proporcjonalności będzie musiał wypowiedzieć się i w tym zakresie merytorycznie, ponieważ są to kwestie, których uwzględnienie jest konieczne dla dokonania prawidłowo testu proporcjonalności.
7. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdził, że zaskarżona obecnie decyzja została wydana w wyniku zastosowania się Ministra do wyrażonej przez NSA oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania, zawartym w motywach wyroku z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2292/21.
7.1. Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Na tle tego przepisu wskazuje się, że "prawo własności, inne prawa majątkowe i prawo dziedziczenia mogą być ograniczane na warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3. Dwa z tych warunków, tj. wymóg regulacji ustawowej oraz zakaz naruszania istoty prawa własności, zostały powtórzone w treści art. 64 ust. 3.
O naruszeniu istoty prawa można mówić wówczas, gdy wprowadzane ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa
i uniemożliwiają realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym (zob. TK – P 8/99, K 33/02). Istotę prawa własności tworzą takie uprawnienia jak możliwość korzystania, pobierania pożytków lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności (...). Najdalej idącą formą ingerencji państwa w prawo własności jest wywłaszczenie, które będąc formą odjęcia własności, a nie jej ograniczenia, może zostać dokonane zgodnie z art. 21 ust. 2 tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (zob. TK – K 8/08)" (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 64).
W doktrynie można spotkać się również ze stanowiskiem, w myśl którego "skoro art. 64 ust. 3 Konstytucji formułuje granice dopuszczalnej ingerencji w treść własności, to tym samym nie jest on adekwatny do oceny konstytucyjnej dopuszczalności instytucji wywłaszczenia, w której immanentnie mieści się element naruszenia istoty własności. W konsekwencji, zdaniem TK, nie jest zasadna taka interpretacja przepisów formułujących przesłanki dopuszczalnego ograniczenia własności, której celem byłoby rozszerzenie ich zastosowania także na zagadnienie całkowitego jej odjęcia (np. poprzez argumentację a minori ad maius) – wyrok z 14 marca 2000 r., P 5/99, pkt III.2. Skoro zatem pozbawienie własności jest, co do zasady, naruszeniem istoty prawa własności, to konieczne było stworzenie odrębnych podstaw konstytucyjnych. Odpowiednio, art. 21 ust. 2 tworzy taką podstawę dla wywłaszczenia, a art. 46 – dla przepadku rzeczy (zob. wyrok z 25 maja 1999 r., SK 9/98, pkt III.5, a także wyrok z 3 czerwca 2008 r., P 4/06, pkt III.4 – przepadek rzeczy i wywłaszczenie jako skutkujące pozbawieniem własności mogą prowadzić "tym samym do naruszenia istoty prawa własności"). W świetle powyższego TK nie utożsamia wywłaszczenia i przepadku rzeczy z ingerencją w istotę prawa własności, ale wskazuje, że ze względu na skutek obu tych instytucji muszą mieć one odrębną podstawę konstytucyjną, ponieważ
w przeciwnym razie byłyby nie do pogodzenia z art. 64 ust. 3 (...). W konsekwencji, zdaniem TK: "Przymusowe pozbawienie własności właściciela jest (...) nie tylko ograniczeniem, ale wkroczeniem w istotę tego prawa, co w oczywisty sposób wykracza poza proporcjonalność ograniczenia. Jeżeli bowiem ograniczenie własności jest niedopuszczalne, jeśli jest nieproporcjonalne (przekracza miary art. 31 ust. 3 Konstytucji), to tym bardziej niedopuszczalne jest całkowite pozbawienie własności" (wyrok z 17 grudnia 2008 r., P 16/08, pkt III.6.2)" (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016, art. 64).
7.2. W niniejszej sprawie spór nie dotyczył jednak kwestii proporcjonalności wywłaszczenia skarżących z prawa własności nieruchomości co do zasady, lecz tego, czy zakres tego wywłaszczenia (tj. wielkość tej części terenu ich dotychczasowej nieruchomości, z której mają być wywłaszczeni) jest proporcjonalna do zakresu spornej inwestycji drogowej. W tym zakresie, Minister – realizując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego – przeprowadził trójstopniowy test proporcjonalności, stanowiący odzwierciedlenie wymogów z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie prawa konstytucyjnego jest proporcjonalne, gdy spełnia wymogi:
1) odpowiedniości (adekwatności) – gdy działania lub środki są odpowiednie do osiągnięcia tego celu; odpowiedniość uzyskuje się przez stwierdzenie, że środek realizuje cel nakazany lub chroniony przez prawo, cel ten musi być celem publicznym o znacznej doniosłości;
2) konieczności (niezbędności), co oznacza sytuację, w której działania lub środki
w porównaniu z innymi dostępnymi środkami najmniej ingerują w sferę uprawnień jednostek do których są adresowane, a przy tym realizują cel w stopniu największym;
3) proporcjonalności sensu stricto, oznaczającej stan, w którym relacja wagi skutków zastosowania działania lub środka prawnego ingerującego w prawa jednostek do wagi celów, które zostaną przez to zrealizowane, wykazuje przewagę wagi celów.
Minister sformułował przy tym uwagi ogólne, dotyczące zgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP reguł wywłaszczenia związanych ze specustawą, jak również uwagi szczegółowe odnoszące się wprost do sytuacji prawnej skarżących.
7.3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że wywłaszczenie skarżących z pasa gruntu o szerokości 5 m z działki nr [...], na potrzeby realizacji spornej inwestycji drogowej, spełniają wymogi odpowiedniości (adekwatności). Minister wskazał, że sporny pas gruntu został zajęty w związku z inwestycją infrastrukturalną realizującą cel publiczny – budowę drogi krajowej, tj. ogólnodostępnej drogi komunikacyjnej dla pojazdów osobowych i innych pojazdów dopuszczonych do ruchu na drogach publicznych. Sąd wskazuje, że do wywłaszczenia przeznaczono niewielki fragment nieruchomości skarżących, bezpośrednio graniczący z istniejącą (przed inwestycją) drogą, jak również, że na pasie tym mają być realizowane funkcje związane z drogą publiczną.
7.3. Minister, uzyskawszy stanowisko inwestora, wskazał również szczegółowo na uzasadnienie konieczności (niezbędności) wywłaszczenia skarżących z pasa gruntu
o szerokości 5 m. W tym zakresie, organ odwoławczy stwierdził, że sporny pas
o szerokości ok. 5 m zapewnia minimalną:
– przestrzeń techniczną niezbędną do prowadzenia prac związanych z konserwacją
i utrzymaniem infrastruktury technicznej oraz rowów,
– przestrzeń technologiczną na ewentualne zawiewanie i akumulację śniegu zimą,
– strefę buforową (pas bezpieczeństwa) w przypadku wypadnięcia pojazdu z drogi,
– rezerwę przewidzianą w celu zmiany parametrów użytkowych lub technicznych drogi m.in. uwzględniającą wyposażenie drogi w urządzenia związane
z potrzebami drogi i bezpieczeństwem ruchu drogowego,
– lokalizację infrastruktury technicznej związanej z drogą.
W ocenie Sądu, skarżący poza próbą podważenia elementu konieczności (niezbędności), nie przedstawili argumentacji, która mogłaby świadczyć o wadliwości przeprowadzonego przez Ministra testu proporcjonalności, co więcej, nie wykazali, że
w tym zakresie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa. O wadliwości przeprowadzonego testu proporcjonalności, a co za tym idzie, zaskarżonej decyzji, nie może świadczyć fakt kierowania do inwestora, w trakcie prowadzonego postępowania, wniosków Ministra o zajęcie stanowiska. Inwestor ma prawo czynnego udziału
w postępowaniu, a jako gospodarz i inicjator inwestycji, jego stanowisko nie pozostaje bez znaczenia prawnego. To inwestor opracowuje dokumentację techniczną, a nie organ, który ją jedynie zatwierdza. W konsekwencji, skoro to inwestor projektuje konkretną inwestycję i występuje z wnioskiem o zajęcie konkretnych nieruchomości, to także inwestor, winien wykazać konieczność zajęcia działek, które zaplanował do przejęcia pod taką inwestycję. Organ zaś dokonuje oceny tego uzasadnienia, ale wyłącznie – co należy podkreślić – pod względem zgodności z przepisami prawa.
7.4. Bez wątpienia, zakres spornego wywłaszczenia pozostaje również w relacji proporcjonalności sensu stricto do celów, jakie ma realizować i to przy możliwie najmniejszym obciążeniu skarżących. W związku z tym zaskarżona decyzja przewiduje podział dotychczasowej działki skarżących, tak, aby nie pozbawiać ich prawa własności całej istniejącej dotychczas nieruchomości, lecz aby wydzielić wąski fragment (część) dotychczasowej nieruchomości, która podlegać ma wywłaszczeniu. Zdaniem Sądu, między zakresem spornego wywłaszczenia, a celami spornej inwestycji zachodzi związek o charakterze funkcjonalnym. Wywłaszczenie skarżących z pięciometrowego pasa terenu nie jest arbitralnym odjęciem części ich własności, lecz ma związek
z funkcjami i technicznymi parametrami drogi publicznej. Sąd podkreśla, że linia podziału została wyznaczona bez ingerencji w zabudowę istniejącą na działce skarżących ani też w utwardzone uprzednio części gruntu skarżących, obramowane krawężnikiem drogowym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ani art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W toku kontrolowanego postępowania zrealizowano również zasady z art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a.
7.6. Należy również dodać, że linia rozgraniczająca projektowany pas drogowy drogi krajowej nr [...]przebiega na długości działki nr [...]w linii prostej, w odległości zgodnej z art. 34 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad
i dróg ekspresowych – co najmniej 2 m. Powierzchnia zajęcia pod przedmiotową inwestycję części działki nr [...], poza ww. ustawowym wymogiem zachowania wymaganej odległości, obejmuje jej niewielką część, tj. 0,0523 ha, przeznaczoną pod niezbędne roboty budowlane – przebudowę rowu drogowego oraz budowę oświetlenia drogi krajowej, które powinny zawierać się w pasie drogowym drogi krajowej. Odległość linii pasa drogowego od krawężnika istniejącego parkingu wynosi od 0,30 - 0,40 m i nie powoduje utraty miejsc parkingowych ani konieczności przebudowy parkingu istniejącego na działce skarżących.
7.7. Zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza twierdzenie Ministra, że na spornym terenie zaprojektowana została zieleń przydrożna (opisana w projekcie jako "tereny zielone"). Z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych bezspornie wynika zaś, że zieleń przydrożna jest częścią pasa drogowego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mającą na celu
w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem
i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Zieleń przydrożna może znajdować się tylko i wyłącznie w liniach rozgraniczających inwestycji, co może powodować - tak jak w niniejszym przypadku - konieczność przejęcia własności prywatnej pod realizację tej części inwestycji drogowej. Co więcej, w określonych przypadkach zieleń przydrożna jest elementem niezbędnym dla zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Sąd wskazuje, że rezultaty doświadczenia życiowego przemawiają za przyznaniem racji temu twierdzeniu. Istotnie bowiem, zieleń przydrożna stanowi swoisty bufor pozwalający na minimalizowanie szkód majątkowych w przypadku wypadków drogowych, a niekiedy również umożliwia uniknięcie takiego wypadku, przez możliwość "ucieczki" uczestnika ruchu na publicznie dostępny pas zieleni w celu uniknięcia kolizji.
7.8. Należy w tym miejscu zgodzić się również z Ministrem, że w zapadłym w sprawie wyroku z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2292/21, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o niezasadności zarzutów skarżących, powtórzonych w rozpatrywanej skardze, a dotyczących:
1) nieuwzględnienia przez organy obu instancji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wypadku skarżących oraz błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że "o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca)" i organy administracyjne mają ograniczony zakres kognicji;
2) nieuwzględnienia w prowadzonym postępowaniu wcześniejszych wariantów opracowywanych przez zarządcę drogi,
3) czynności geodezyjnych przeprowadzonych w dniu 8 maja 2018 r.,
4) prawidłowości czynności przyjęcia/ustalenia przebiegu granic, a w konsekwencji błędnego podziału nieruchomości,
5) naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogową, poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i zaakceptowanie braku w aktach organów administracyjnych mapy zawierającej projekt podziału nieruchomości – działki nr [...] z obrębu [...], sporządzonej zgodnie z odrębnymi przepisami.
W związku z tym, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jako związany ww. wyrokiem na zasadzie art. 153 p.p.s.a., wskazane wyżej zarzuty uznaje za nieusprawiedliwione, podtrzymując i przyjmując za własne, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.
7.9. W ocenie Sądu nie było podstaw do przeprowadzenia w toku kontrolowanego postępowania dowodu z opinii biegłego geodety. Słusznie wskazał Minister, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nie była ocena sposobu realizacji inwestycji w terenie, lecz wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Czym innym jest bowiem wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a jej urzeczywistnienie w terenie. Nie można oczekiwać od organu, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego będzie dokonywał oględzin postępu i prawidłowości robót budowlanych oraz pomiarów geodezyjnych granic nieruchomości na poszczególnych działkach, a w konsekwencji ich faktycznego zajęcia pod przedmiotową inwestycję, celem ustalenia zgodności z prawem i zasadności zajęcia działek pod inwestycję, a co za tym idzie – dokonywał w oparciu
o takie ustalenia oceny prawnej wniosku inwestora i decyzji organu I instancji. Nie można bowiem, jak tego chcieliby skarżący, uzależniać wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od warunków nieprzewidzianych przepisami –
w niniejszej sprawie - od efektów oględzin wykonanych robót budowlanych. Wbrew bowiem przeświadczeniu skarżących, oceny realizacji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dokuje organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. To, że inwestycja została zakończona przed ostatecznym zakończeniem postępowania administracyjnego, nie zmienia tej zasady. Ponadto, żądanie powołania biegłego geodety na ww. okoliczność dowodzenia projektowanych robót budowlanych zilustrowanych w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją, jest również chybione z tej przyczyny, że to nie geodeta opracowuje kompleksowy projekt budowlanych, ale zespół projektowy składający się ze specjalistów różnych branż, przy uwzględnieniu opinii zarządców infrastruktury, które inwestor przedłożył wraz
z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.
7.10. Zdaniem Sądu, Minister słusznie zwraca uwagę na to, że zaskarżona decyzja dotyczy inwestycji o charakterze liniowym, tj. oddziałującej nie tylko na nieruchomość skarżących ale również na inne nieruchomości leżące na i przy terenie spornej inwestycji. Nie jest bowiem tak, że cele i założenia inwestycji w zakresie np. zieleni przydrożnej, mają się ziścić wyłącznie w stosunku do działki skarżących, ale co należy podkreślić - w stosunku do inwestycji drogowej jako całości. Nie chodzi tu bowiem
o "bezpieczeństwo ruchu, estetykę i wpływ na środowisko" dla właściciela działki, ale dla wszystkich użytkowników inwestycji drogowej (a nie użytkowników działki). Na tym polega bowiem m.in. publiczny charakter inwestycji. Ani skarżący ani Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie odnaleźli żadnej normy prawnej, która zostałaby naruszona
w związku z zaprojektowaniem zieleni przydrożnej w spornym miejscu, jak również nie wykazali, że pas zieleni w przedmiotowej inwestycji nie pełni funkcji estetycznej, ani funkcji związanej z ochroną środowiska, czy też bezpieczeństwem uczestników ruchu drogowego. W konsekwencji, nie można uznać, że zaskarżona decyzja jest wadliwa,
a przeprowadzony przez Ministra test proporcjonalności narusza prawo.
7.11. W związku z powyższym, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Nie doszło również do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4, 12 ust. 1 i 2 specustawy, ani art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana po zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego, jak również po umożliwieniu wszystkim stronom tego postępowania wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wzorcowi kodeksowemu i zawiera obszerne wyjaśnienie podstawy prawnej
w kontekście stanu faktycznego sprawy. Szczególnie obszernie Minister wyjaśnił kwestię proporcjonalności zakresu wywłaszczenia skarżących z części ich nieruchomości. Organ odwoławczy wyczerpująco ustosunkował się również do zarzutów i twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
8. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta innymi uchybieniami, które uzasadniałyby jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.