VII SA/Wa 1007/20

VII SA/Wa 1007/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Tomasz Janeczko
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II OSK 1048/21 - Wyrok NSA z 2024-01-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [..] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej: "Wspólnota") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] stycznia 2020 r., którą umorzono postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie pawilonu kwiaciarni przy [...][...] róg ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że pismem z [...] kwietnia 2000 r. D.C. zwróciła się do PINB z prośbą o sprawdzenie, czy rozbudowa pawilonu z kwiatami znajdującego się na rogu al. [...] i ul. [...] [...] jest wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami.
[...] maja 2000 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że na rogu [...][...] i ul. [...]dokonano wymiany istniejącego kiosku na pawilon handlowy wykonany z płyt warstwowych "[...]", który oparty jest na płycie fundamentowej o wymiarach zewnętrznych 5,00 x 4,00m; obiekt jest wykończony i zrealizowany został zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Starostwa Powiatu [...] Nr [...] z [...] maja 1999 r.
[...] czerwca 2019 r. PINB przeprowadził ponowne czynności kontrolne pawilonu kwiaciarni, w trakcie których ustalono, że stan nie uległ zmianie. Kiosk usytuowany jest w tym samym miejscu, właścicielem i użytkownikiem nadal jest Ż.W..
PINB decyzją Nr [...] z [...] stycznia 2020 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie tego pawilonu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...][...].
Zdaniem [...]WINB, PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego w sprawie, w związku z czym jego decyzja powinna zostać utrzymana w mocy, jako odpowiadająca prawu.
Z akt sprawy wynika, że Starosta Powiatu [...] decyzją Nr [...] z [...] maja1999 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę pawilonu handlowego z przeznaczeniem na kwiaciarnię zlokalizowanego w liniach rozgraniczających ul. [...][...][...], jako obiekt tymczasowy do dnia 14 lipca1999 r. – według projektu mgr inż. arch. J.P..
Zgodnie z art. 37 ust. 1 Pr. bud. (w brzmieniu do 2008 r.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że [...] marca 2000 r. wydany został inwestorowi przez Starostwo Powiatu [...] dziennik budowy nr [...], pomimo upływu terminu, na jaki czas miał być posadowiony pawilon handlowy, wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z wpisów w dzienniku budowy wynika, że uprawniony geodeta wytyczył budynek - pawilon handlowy w dniu [...] kwietnia 2000 r., a kierownik budowy [...] kwietnia 2000 r. potwierdził, że "obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją. Usytuowanie obiektu wg zatwierdzonego projektu zagospodarowania oraz wytycznych ZUD. Obiekt budowlany wykonany zgodnie z obowiązującymi normami oraz sztuka budowlaną i dokumentacją".
W związku z powyższym, inwestor wybudował przedmiotowy pawilon w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a to, że zezwalała na budowę przedmiotowego pawilonu, jako obiektu tymczasowego do 14 lipca 1999 r. pozostaje bez znaczenia. Zgodnie z Prawem budowlanym decyzja o pozwoleniu na budowę jest wydawana bezterminowo w związku z powyższym to, kiedy i w jakim terminie obiekt budowlany objęty przedmiotową decyzją powstanie, jest zależne od inwestora, szczególnie w świetle obowiązującego na tamten czas przepisu art. 37 ust. 1 Pr. bud.
[...] czerwca 2000 r. L. W., inwestor, zawiadomił Starostwo Powiatu [...] o zakończeniu wymiany kiosku na pawilon handlowy. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy załączono m.in. inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, dziennik budowy i oświadczenie kierownika budowy. Architekt M. K. oświadczyła, że "z dniem [...].05.00 r. została wykonana wymiana starego kiosku kwiaciarni na nowy obiekt - pawilon kwiaciarni wykonany wg wydanego pozwolenia nr [...] z dnia [...].05.99 przez Starostwo Powiatu [...] (...) Obiekt zachował podłączenia do mediów istniejących. Jest usytuowany zgodnie z wytycznymi projektu technicznego i projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego vi' Urzędzie Starostwa Powiatu [...]. Wytyczenia obiektu dokonał inż. geodeta zgodnie z wpisem do dziennika budowy". W oświadczeniu potwierdzono, że "wykonanie nowopowstałego obiektu jest poprawne i zgodne z obowiązującymi normami, zgodne ze sztuką budowlaną oraz zaleceniami zawartymi w pozwoleniu na budowę". Starosta nie wniósł sprzeciwu, pomimo upływu terminu wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ uznał więc, że przedmiotowy pawilon wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji Nr [...] z [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na budowę, która nie utraciła ważności. Budynek został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, zatwardzonym ww. decyzją, a następnie przyjęty przez właściwy organ do użytkowania w związku z niewniesieniem sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Słusznie więc PINB uznał, że nie można uznać, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, uzasadniającej zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane - o co wnioskował pełnomocnik Wspólnoty. Właściwy organ administracji publicznej wydał dziennik budowy oraz przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy, pomimo upływu terminu wskazanego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym organy wyraziły zgodę na realizację powyższego obiektu i dlatego w obowiązującym stanie prawnym i faktycznym nie jest możliwe wydanie decyzji, nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie oraz w orzecznictwie bezprzedmiotowość postępowania określana jest, jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przepis ten ma zastosowanie, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez adw. R.D., wnosząc pismem datowanym na [...] kwietnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.
Pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji:
"1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej pomimo braku rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego po upływie okresu wskazanego w decyzji Starost}' Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz poprzez nieustalenie odległości pawilonu handlowego — kwiaciarni zlokalizowanego przy [...] [...], róg ul. [...], w [...]od granicy z sąsiednią działką ewidencyjną nr [...] z ob. [...][...][...].
b. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z uwagi na dokonanie oczywiście nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego przejawiającego się w uznaniu, że samo wydanie dziennika budowy oraz brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy oznaczało zgodę organu na korzystanie z tymczasowego obiektu budowlanego wbrew obowiązkowi rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wynikającym z decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
c. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez powierzchowną kontrolę decyzji organu I instancji, niedostatecznie precyzyjne uzasadnienie decyzji i nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania w szczególności do kluczowego zarzutu naruszenia art. 48 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane poprzez niedostrzeżenie samowoli budowlanej w sytuacji, w której tymczasowy obiekt budowlany nie został usunięty po okresie, na który miał być postawiony.
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
a. art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej Decyzji umarzającej w całości postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sytuacji stwierdzenia przez Organ użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego po okresie wynikającym z decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego.
b. art. 48 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonej Decyzji umarzającej w całości postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego pomimo zaistnienia podstaw do wydania decyzji o rozbiórce tymczasowego obiektu budowlanego stanowiącego pawilon handlowy - kwiaciarnię zlokalizowanego przy Al. [...], róg ul. [...] w- [...], na dz. ew. nr [...] z ob. [...][...][...].
c. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z p. zm.) poprzez brak ustalenia naruszenia tego przepisu, w sytuacji, w której pawilon handlowy — kwiaciarnia zlokalizowany przy Al. [...] II, róg ul. [...] w [...], na dz. ew. nr [...] z ob. [...] został usytuowany w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką ewidencyjną nr [...]z ob. [...].
d. § 13 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z p. zm.) poprzez brak ustalenia naruszenia tego przepisu, w sytuacji, w której pawilon handlowy - kwiaciarnia zlokalizowany przy- Al. [...] [...], róg ul. [...], w [...], na dz. ew. nr [...] z ob. [...] został usytuowany z naruszeniem wskazanego przepisu.
e. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej Decyzji utrzymującej w mocy Decyzję PINB, pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego przez PINB".
Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postepowania.
Uzasadniając skargę pełnomocnik opisał stan faktyczny sprawy i postępowania administracyjnego i wyjaśnił, że [...] czerwca 2001 r. [...] sp. z o.o., właściciel lokalu usługowego zlokalizowanego na parterze budynku [...], z witryną od strony ul. [...], złożyła do PINB wniosek w o wyjaśnienie kwestii rozbudowy pawilonu kwiaciarni z naruszeniem prawa budowlanego, a następnie [...] lutego 2003 r. złożyła skargę na bezczynność PINB w sprawie ww. wniosku.
W wyniku kontroli w dniu [...] czerwca 2019 r. organ stwierdził, że stan nie uległ zmianie, kiosk usytuowany jest w tym samym miejscu, a właścicielem, użytkownikiem jest ten sam użytkownik Ż.W.. Wbrew twierdzeniom organu, z prostego porównania samej dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach przedmiotowej sprawy, pokazującej stan pawilonu handlowego w maju 2000 r. oraz w październiku 2019 r., wynika, że pawilon został istotnie przebudowany, wskutek czego zmniejszyła się też jego odległość od sąsiadującego budynku przy ul. [...] oraz zwiększył się stopień przysłonienia tego budynku.
Skarżąca w piśmie z [...] października 2019 r. do PINB wniosła o wydanie w trybie art. 48 § 1 pkt. 1 Pr. bud. decyzji o rozbiórce ww. obiektu budowlanego, stanowiącego samowolę budowlaną.
Decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania i prawa materialnego. Pawilon handlowy, zgodnie z decyzją nr [...], został wybudowany, jako obiekt tymczasowy z terminem jego usunięcia do 14 lipca 1999 r. Zgodnie z art. 3 pkt 5 Pr. bud., przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., w decyzji o pozwoleniu na budowy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Przepis ten w ust. 1 wymienia dodatkowe składniki, jakie może zawierać pozwolenie na budowy. Ich brak w sytuacji, gdy powinny zostać uwzględnione, może przesądzać o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę. Katalog tych składników odpowiada pojęciu innych warunków pozwolenia na budowę, które użyte są w innych przepisach tej ustawy (np. art. 36a, 51 ust. 1 pkt 3). Warunki te nakładane są w razie potrzeby, przez co należy rozumieć konieczność ich zawarcia w treści decyzji o pozwoleniu na budowy w przypadku, gdy ze względu np. na rodzaj inwestycji czy miejsce prowadzenia robót budowlanych, bądź też sposób ich wykonywania należy je wprowadzić.
Z samej istoty tymczasowych obiektów budowlanych wynika, że mogą być posadowione jedynie na określony czas. Brak takiego terminu w decyzji o pozwoleniu na budowę takiego obiektu przesądzałby o jej wadliwości w stopniu kwalifikującym do konieczności stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 1, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To samo dotyczy konieczności określenia terminu rozbiórki takiego obiektu (art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr. bud.).
Termin rozbiórki musi być określony także w przypadku istniejących obiektów budowlanych, nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. W przypadku, gdy w decyzji o pozwoleniu na budowę zawarty został termin rozbiórki, to odrębna decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę takich obiektów byłaby nie tylko zbędna, ale wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z istoty tymczasowych obiektów budowlanych wynika, że mogą być one posadowione jedynie na określony czas. Charakter takiego obiektu budowlanego uniemożliwia nawet uwzględnienie wniosku o przedłużenie określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę czasu użytkowania takiego obiektu - na czas nieoznaczony, ponieważ prowadziłoby to do ingerencji w merytoryczną treść decyzji o pozwoleniu na budowę, zmieniając rodzaj obiektu budowlanego objętego decyzją.
Organ wydał pozwolenie na budowę obiektu tymczasowego, z określoną, konkretną datą, po której powinien on zostać usunięty. Upływ czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi obowiązek jego rozbiórki. Obiekt nie został jednak usunięty. Ponadto, wbrew twierdzeniom organów, pawilon handlowy został "rozbudowany bez pozwolenia na budowę poprzez jego przebudowę", co wyraźnie wynika z porównania dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu nr [...]z [...] maja 2000 r. oraz dokumentacji fotograficznej załączonej do pisma skarżącej z [...] października 2019 r.
Zgodnie z przepisami prawa budowlanego, możliwa jest budowa tymczasowego obiektu budowlanego pod warunkiem, że przed upływem ustalonego okresu zostanie on rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce. Jeżeli inwestor tego nie uczyni, to taki tymczasowy obiekt budowlany staje się samowolą budowlaną. Potwierdzają to liczne, a przytoczone przez pełnomocnika, orzeczenia sądów administracyjnych.
Nierozebranie pawilonu handlowego, stanowiącego tymczasowy obiekt budowlany, w terminie wskazanym w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Pr. bud.
Zupełnie niezrozumiałe jest powoływanie się przez [...]WINB na treść art. 37 ust. 1 Pr. bud., w brzmieniu do 2008 r., który dotyczy okresu ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że co do zasady decyzja o pozwoleniu na budowę zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 37 ust, 1 wygasała dopiero po upływie 2 lat od momentu, w którym decyzja ta stała się ostateczna, jeżeli w tym okresie budowa nie została rozpoczęta, nie może wpływać na zmianę treści pozwolenia na budowę.
Organ nie może nawet w formie bezpośredniej decyzji administracyjnej przedłużyć ważności pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego, ani zmieniać jego rodzaju, to tym bardziej z samej treści art. 37 ust. 1 Pr. bud. nie można wywodzić ani przedłużenia okresu, na jaki może być postawiony tymczasowy obiekt budowlany, ani zmiany rodzaju tymczasowego obiektu budowlanego. Charakter tymczasowego obiektu budowlanego, bądź czas jego użytkowania, nie może być zmieniony przez żadną czynność, czy zaniechanie organu, wbrew treści wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu tymczasowego.
Równie bezpodstawne i niezrozumiałe jest powoływanie się w tym względzie przez organy obu instancji na brak wniesienia przez Starostwo sprzeciwu do zawiadomienia inwestora z [...]czerwca 2000 r. o "zakończeniu wymiany kiosku na pawilon handlowy" czy na sam fakt wydania dziennika budowy po [...] lipca 1999 r., tj. dacie końcowej użytkowania pawilonu handlowego, wskazanej w pozwoleniu na budowę.
Zgodnie z art. 45 Pr. bud. dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wydanie dziennika budowy jest indywidualną, władczą czynnością o charakterze publicznoprawnym, która dotyczy obowiązku inwestora wynikającego z przepisu art. 45 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, a więc jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wydanie dziennika budowy jest bez wątpienia konieczne dla możliwości realizacji uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę, ale sama czynność wydania dziennika budowy nie zmienia sytuacji prawnej podmiotu ubiegającego się o dziennik budowy. Nadawanie tej czynności większego znaczenia aniżeli wynika to wprost z przepisów prawa budowlanego jest całkowicie nieuzasadnione.
Organy błędnie powołują się w tym zakresie na zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. Z treści zasady ogólnej wyrażonej w tym artykule nie można bowiem wywodzić wniosków sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdzenie organów, że wydanie dziennika budowy po ustalonym terminie użytkowania pawilonu handlowego oraz brak sprzeciwu na zawiadomienie o zakończeniu budowy z 7 czerwca 2000 r, prowadziły de facto do legalizacji samowoli budowlanej rażąco narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. w tym przede wszystkim art. 48 Pr. bud.
Zgodnie z art. 48 Pr. bud., samowola budowlana, polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, w tym też nierozebranie tymczasowego obiektu budowlanego po ustalonym okresie użytkowania, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Wdrożenie trybu likwidacji samowoli budowlanej, określonego w tym artykule jest obligatoryjne, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. W związku z faktem, że przedmiotowy tymczasowy obiekt budowalny został wybudowany bez pozwolenia na budowę, organ jest zobligowany z urzędu wszcząć postępowania, którego rezultatem będzie wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu.
Jak stwierdził pełnomocnik, "Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd, prezentowany w orzecznictwie NSA (zob. wyr. z 17.4.2000 r., IV SA 394/98, Legalis), że przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa) i że istotą jego jest przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu (OSP 2001, Nr [...], poz. [...]). Zdaniem TK, orzeczenie nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego stanowi niewątpliwie zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego, przy czym ustawodawca świadomie pominął element uznania administracyjnego. Zastosowanie normy administracyjnego prawda materialnego skutkuje nałożeniem na indywidualną osobę konkretnego obowiązku.
Takie samo stanowisko TK wyraził też w wyroku z 26.3.2002 r. (SK 2/01, OTK-A 2002, Nr 2, poz. 15). Oceniając art. 48 Prawa budowlanego z punktu widzenia konstytucyjnie dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw, TK stanął na stanowisku, że wynikający z art. 48 Prawa budowlanego wymóg bezwzględnego przestrzegania obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego odpowiada sformułowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunkom ograniczenia praw obywatelskich jako "koniecznych w demokratycznym państwie dla (...) porządku publicznego (...) ochrony środowiska (...) wolności i praw innych osób". W pojęciu "ograniczenie konieczne" zawarte jest nie tylko prawnomaterialne określenie treści ograniczenia - podkreśla TK - ale również dopuszczalność stosowania środków, które są niezbędne do zapewnienia respektowania tego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej".
Organ powinien był uznać - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - że nierozebranie tymczasowego obiektu budowlanego we wskazanym terminie stanowi samowolę budowlaną, a w konsekwencji zobowiązany był do podjęcia działań stosownie do dyspozycji art. 48 Pr. bud.
Kolejną kwestią jest samowolne przebudowanie pawilonu handlowego. W jego wyniku powstał nowy obiekt budowalny, bez pozwolenia na budowę, czyli stanowiący samowole budowalną. Wbrew twierdzeniom organu, z prostego porównania samej dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, pokazującej stan pawilonu handlowego w maju 2000 r. oraz w październiku 2019 r., wynika, że został on istotnie przebudowany, wskutek czego zmniejszyła się też jego odległość od sąsiadującego budynku przy ul. [...] oraz zwiększył się stopień przysłonienia tego budynku. Poprzez rozbudowę zostały ponadto naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z p. zm.), na co organy obu instancji w ogóle nie zwróciły uwagi, pomimo podnoszenia takich zastrzeżeń przez skarżącą.
Pełnomocnik przywołał treść § 12 ww. rozporządzenia i wyjaśnił, że zgodnie z protokołem [...] z [...] maja 2000 r. odległość tylnej ściany pawilonu handlowego bez otworów okiennych do sąsiadującego budynku położonego przy ul. [...] to 3m., jednakże organ nie ustalił, jaka jest odległość od budynku przy ul. [...] po przebudowie pawilonu, która zwiększyła jego rozmiary. Porównanie dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołu nr [...] z [...] maja 2000 r. oraz dokumentacji fotograficznej załączonej do pisma skarżącej z [...] października 2019 r. wyraźnie wskazuje, że odległość ta jest obecnie mniejsza w porównaniu ze stanem w maju 2000 r.
Brak zachowania odpowiedniej odległości potwierdza również pomiar wykonany na mapie udostępnionej na stronie Urzędu [...], z którego wynika, że odległość pomiędzy pawilonem handlowym, a sąsiednim budynkiem wynosi zaledwie 2,61 m, a zatem mniej, niż jest to wymagane w § 12 rozporządzenia.
Powyższe uzasadnia – zdaniem pełnomocnika – niezachowanie wymogów z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Organy nie podjęły żadnych czynności w celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości i naruszyły § 12 oraz § 13 ust. 1 pkt 1 m rozporządzenia poprzez umorzenie przedmiotowego postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym, a tym samym uznanie, że zlokalizowanie pawilonu handlowego zgodne jest z przepisami prawa.
[...]WINB nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji PINB. Poprzez powierzchowną kontrolę decyzji PINB, niedostatecznie precyzyjne uzasadnienie decyzji i nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, naruszył art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.
[...]WINB nie dokonał całościowej, ponownej oceny przedmiotowego zagadnienia, bezrefleksyjnie powielając argumentację organu I instancji, bez ustosunkowania się w tym względzie do podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do istoty problemu, że pozostawienie tymczasowego obiektu budowlanego po ustalonym okresie korzystania jest samowolą budowlaną, stwierdzając jednocześnie, że wydanie dziennika budowy po ustalonym terminie użytkowania pawilonu handlowego i brak sprzeciwu na zawiadomienie o zakończeniu budowy z [...] czerwca 2000 r. potwierdziły możliwość realizacji zgodnie z przepisami prawa i uniemożliwiły stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Powołując się jedynie na treść art. 8 k.p.a. [...]WINB w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 48 Pr. bud.. Brak rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu przy jednoczesnym powtórzeniu argumentacji organu I instancji nie może być uznane za prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy.
Ponadto, argumentacja organów oparta jedynie na art. 8 k.p.a. jest bezpodstawna, nieuzasadniona i narusza bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa w tym art. 48 Pr. bud., prowadzi bowiem do wniosku, że samo wydanie dziennika budowy i brak wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy stanowiły formę legalizacji samowoli budowlanej, co stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa budowlanego.
Organ błędnie zastosował w przedmiotowej sprawie zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. nie uwzględniając interesu skarżącej. Pozostawienie pawilonu handlowego oraz jego przebudowa w sposób sprzeczny z przepisami prawa bezpośrednio narusza interes skarżącej. Wskutek opisywanych powyżej nieprawidłowości lokal usługowy zlokalizowany na parterze budynku przy ul. [...] traci na wartości i nie cieszy się zainteresowaniem potencjalnych wynajmujących z uwagi na fakt, że pawilon handlowy przysłania witrynę tego lokalu.
Organy obu instancji poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy naruszyły art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Pomimo wskazywanego przez skarżącą naruszenia ww. przepisów rozporządzenia organy nie ustaliły, jaka jest obecnie rzeczywista odległość pomiędzy przedmiotowym pawilonem handlowym, a sąsiednią działką ewidencyjną nr [...], na której posadowiony jest budynek należący do członków Wspólnoty. Organy nie zbadały również stopnia przesłonienia sąsiedniego budynku przez pawilon handlowy i jego odległości od sąsiadującego budynku przy ul. [...].
Organy obu instancji zupełnie pominęły również zarzut przebudowy pawilonu handlowego po dniu [...] maja 2000 r. Nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób prawidłowy całości materiału dowodowego oraz nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania, a [...]WINB wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Należy też podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. - sąd meriti stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja PINB i decyzja organu odwoławczego były prawidłowe, a skarga nie była zasadna.
Istotą niniejszej sprawy jest to, czy po pierwsze, jeżeli obiekt budowlany, wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę obiektu tymczasowego z określoną datą końcową terminu jego użytkowania, nie został w ww. terminie rozebrany, to stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu dyspozycji art. 48 ust. 1 Pr. bud. i po drugie, czy wykonane po tej dacie roboty budowlane (w tym przebudowa lub rozbudowa) w obiekcie nieusuniętym w terminie sprawiają, że obiekt ten w całości stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu dyspozycji art. 48 ust. 1 Pr. bud..
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dniu udzielania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, organ administracji architektoniczno budowlanej mógł w wypadku obiektów tymczasowych określić czas ich użytkowania. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 pkt. 3 lit. b Pr. bud. organ powinien był również w takiej decyzji określić termin rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego.
Jak wynika z warunków zabudowy (decyzja z [...] kwietnia 1997 r., Nr [...] Prezydenta [...]), budowa miała polegać "na wymianie istniejącego pawilonu handlowego branży kwiatowej na nowy, w miejscu istniejącego obiektu"). Decyzją z [...]czerwca 1998 r. Nr [...] [...] ww. decyzja o warunkach zabudowy została zmieniona przez przedłużenie okresu ważności warunków zabudowy z 1 roku do 2 lat.
W stanowiącym część projektu budowlanego "Opisie technicznym opracowania projektowego" (s. 4) obiekt został opisany, jako "budynek wolnostojący", "o konstrukcji szkieletowej", "położony na płycie fundamentowej". Powyższy opis, jak również analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego, jako obiekt tymczasowy do dnia [...] lipca1999 r. decyzją Starosty Powiatu [...] Nr [...] z [...] maja1999 r., wskazuje więc jednoznacznie na to, że ten obiekt, jako pawilon sprzedaży ulicznej, niepołączony trwale gruntem, stanowił obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt. 5 Pr. bud. z daty wydawania decyzji. Nie był jednak obiektem tymczasowym – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej – z tego powodu, że przeznaczony był do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i był przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. W art. 3 pkt. 5 Pr. bud. z daty wydawania decyzji ustawodawca posłużył się bowiem alternatywą rozłączną, określając różne przesłanki tymczasowości obiektów budowlanych.
Ww. decyzją z [...] maja 1999 r. Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu, jako obiektu tymczasowego do [...] lipca 1999 r. Taki termin wynikał z warunków zabudowy, udzielonych decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 1998 r. Nr [...]. W ww. decyzji Starosta nie skorzystał jednak z dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt. 3 lit. b Pr. bud. i nie określił terminu rozbiórki ww. tymczasowego obiektu budowlanego.
[...] marca 2000 r. Starostwo Powiatu [...] wydało inwestorowi dziennik budowy. Zgodnie z pierwszym wpisem w tym dzienniku, roboty budowlane rozpoczęto [...] kwietnia 2000 r., zaś ukończono [...] maja 2000 r. (oświadczenie projektanta z [...] maja 2000 r.). Inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy [...] czerwca 2000 r., zaś w aktach brak jest dowodu, aby organ administracji architektoniczno budowlanej wniósł sprzeciw w trybie ówcześnie obowiązującego art. 54 ust. 1 Pr. bud.
Jak wynika z powyższego, zezwolona decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] maja 1999 r. budowa przedmiotowego pawilonu (polegająca na rozbiórce dotychczasowego pawilonu i budowie w tym miejscu nowego) rozpoczęła się dopiero w kwietniu 2000 r. i została dopuszczona do użytkowania w drodze milczącej zgody.
Inwestor, przystępując do budowy posiadał więc ważną i istniejącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę. To, że określała ona termin użytkowania obiektu na datę wcześniejszą, niż rozpoczęcie budowy, nie ma prawnego znaczenia dla jej ważności, tym bardziej, że organ udzielający pozwolenia na budowę nie określił w żaden sposób wiążący dla strony terminu rozbiórki obiektu tymczasowego - przedmiotowego pawilony handlowego.
Fakt ten powoduje, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że – wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej – inwestor rozpoczął (i zakończył) budowę na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Tym samym, dyspozycja art. 48 Pr. bud. nie miała zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z tym przepisem, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego, ale bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
W tym też zakresie powołane przez pełnomocnika skarżącej w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego w żaden sposób nie są adekwatne do istoty niniejszej sprawy.
Skoro więc budowa pawilonu kwiaciarni przy Al. [...], róg ul. [...] w [...], została wykonana na podstawie niewyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji właściwego organu, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na taką właśnie budowę, to postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej, zmierzające do nakazania inwestorowi rozbiórki tego obiektu było przedmiotowo bezprzedmiotowe. Taka zaś okoliczność powodowała, że prowadzący postępowanie organ był zobowiązany je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Istotną w sprawie okolicznością, która umknęła uwadze zarówno organów, jak i pełnomocnika skarżącej, jest też to, że obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu. Brak było więc jakiejkolwiek podstawy prawnej do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego tymczasowego pawilonu handlowego.
W takim też wypadku (braku rozbiórki obiektu tymczasowego po upływie terminu) właściwym do podejmowania czynności nie byłby organ nadzoru budowlanego, ale organ administracji architektoniczno budowlanej, który taki obowiązek mógłby wymusić zgodnie z odpowiednimi przepisami ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), a nie na podstawie art. 48 Pr. bud.
Podnoszona ponadto przez pełnomocnika skarżącego okoliczność przebudowy (pełnomocnik używa również, zamiennie, określenia "rozbudowy" – m.in. s. 10 skargi, pismo skarżącej z [...] października 2019 r.) nie do końca jest zrozumiała w stanie faktycznym tej sprawy. Budowa przedmiotowego pawilonu (polegająca na rozbiórce dotychczasowego pawilonu i budowie w tym miejscu nowego) rozpoczęła się w kwietniu 2000 r. zakończyła się [...] maja 2000 r., zaś protokół kontroli robót budowlanych z [...] maja 2000 r. potwierdzał prawidłową odległość pawilonu od budynku przy ul. [...].
Należałoby zatem rozumieć, że pełnomocnik skarżącej twierdzi, że po [...] maja 2000 r. (a więc już po wybudowaniu obiektu) nastąpiła kolejna przebudowa (rozbudowa) ww. pawilonu – tym razem już bez zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót budowlanych lub bez wymaganego pozwolenia na budowę. Okoliczność taka nie wynika jednak z akt sprawy i nie została przez skarżącą Wspólnotę wykazana w żaden sposób. Jak natomiast wynika wprost z tych akt, [...] czerwca 2019 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na pawilonu kwiaciarni, w trakcie których ustalił, że stan faktyczny w porównaniu z majem 2000 r., nie uległ zmianie. Kiosk, jak stwierdził organ, nadal usytuowany jest w tym samym miejscu.
Protokół kontroli organu nadzoru budowlanego jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co jest w nim przez właściwy organ zaświadczone (art. 76 § 1 k.p.a.). Sporządzany jest po przeprowadzeniu oględzin (art. 85 § 1 k.p.a.). Nadanie protokółowi PINB, sporządzanemu po przeprowadzeniu dowodu z oględzin rangi dokumentu urzędowego w żadnej mierze nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści (art. 76 § 1 k.p.a.) – ale wymaga to inicjatywy tej osoby, która treść dokumentu kwestionuje.
Wobec tego, że w piśmie skarżącej z [...] października 2019 r. i w skardze używane są terminy "przebudowa" i "rozbudowa", należy też wyjaśnić, że wyłącznie rozbudowa prowadzi do zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt. 7a Pr. bud.).
Wbrew jednak stanowisku pełnomocnika skarżącej, z porównania zdjęć wykonanych przez PINB podczas oględzin [...] maja 2000 r. i zdjęć załączonych do pisma skarżącej z [...] października 2019 r. wcale nie wynika jednoznacznie, że pawilon został rozbudowany.
Możliwa do dostrzeżenia zmiana wyglądu pawilonu (inne okna pawilonu, inne zwieńczenie dachu), widoczna na zdjęciach dołączonych do pisma skarżącej, ale bez dokonanych przez skarżąca jakichkolwiek pomiarów nie może więc być dowodem na okoliczność przeciwną do tej, którą stwierdzał organ nadzoru budowlanego w dokumencie urzędowym – protokole oględzin z [...] czerwca 2019 r. Same zaś twierdzenia pełnomocnika skarżącej o naruszeniu odległości, przewidzianych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., czy też powstałym w wyniku rozbudowy przesłanianiu dostępu światła nie zostały poparte żadnymi dowodami – a więc pozostają nieudowodnione.
Należy też wyjaśnić, że organ nie ma obowiązku zbierania dowodów na okoliczności przeciwne, niż wynikające z postępowania dowodowego już przeprowadzonego przez organ. Kwestia ta została wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych i w literaturze i nie uważa się jej za sporną. Natomiast, zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., strona (zwłaszcza reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) posiada własną inicjatywę dowodową. Może więc - w sposób wynikający z art. 75 § 1 k.p.a. – żądać od organu przeprowadzenia określonego dowodu, jeżeli dowodzona okoliczność ma znaczenie dla sprawy. W gestii więc samej strony, która nie zgadza się z ustaleniami organu lub dowodami przez organ zebranymi leży udowodnienie okoliczności, z których wywodzi skutki prawne. Skarżąca tego jednak nie uczyniła, zaś rysunkowy szkic uczyniony przez pełnomocnika w skardze i powołane tam twierdzenia tego szkicu dotyczące – z natury rzeczy – nie wzruszają mocy dowodowej protokołu z oględzin, przeprowadzonych przez wyspecjalizowany w tego typu sprawach organ nadzoru budowlanego.
Nade wszystko jednak, nawet w wypadku samowolnej przebudowy lub rozbudowy pawilonu, dyspozycja art. 48 Pr. bud. nie miałaby zastosowania. W takim bowiem wypadku ewentualne zastosowanie mógłby mieć art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 51 ust. 7 Pr. bud., a więc postepowanie sanacyjne, a nie od razu zmierzające do nakazania rozbiórki obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do cytatów z wyroków przywołanych przez pełnomocnika na poparcie tez skarżącej, wyjaśnia ponadto, co następuje.
Powołany wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2640/14 dotyczył zupełnie innych kwestii prawnych i innego stanu faktycznego; takiego też stanu dotyczyły rozważania prawwne tego Sądu. Sądy obu instancji kontrolowały bowiem prawidłowość decyzji GINB, wydanej w postepowaniu nadzwyczajnym. Istotą tamtej sprawy było to, czy uchylenie lub zmiana pozwolenia na budowę tymczasową może mieć miejsce wyłącznie do ostatniego dnia obowiązywania decyzji, a po jego upływie jest niedopuszczalna. Tym niemniej, niniejsza sprawa nie dotyczy takiego zagadnienia, zaś organ nie prowadził postępowania w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W sprawie niniejszej żaden z organów nie przedłużał też okresu użytkowania obiektu tymczasowego; w szczególności zaś nie czyniłby tego organ nadzoru budowlanego.
Wyrok WSA w Rzeszowie z13 października 2014, sygn. II SA/Rz 978/14 (i wyroki WSA w Krakowie z 19 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 815/16 i WSA w Poznaniu z 8 maja 2014 r., sygn. akt: II SA/Po 59/14) dotyczył zupełnie stanu faktycznego i całkiem innego tymczasowego obiektu budowlanego, a mianowicie takiego, który nie był pawilonem nietrwale z gruntem związanym; był zaś obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Był to więc – o czym była już mowa – zupełnie inny obiekt tymczasowy, którego czas rozbiórki lub przeniesienia wynikał z ustawy, a nie z decyzji.
Organa obu instancji nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Postepowanie dowodowe oraz ocena zebranych dowodów były poprawne i odpowiadające ocenie istoty tej sprawy. Kwestie odległości "od granicy z sąsiednią działką ewidencyjną nr [...] z ob. [...]" zostały przez organ ustalone; to skarżąca nie udowodniła, że ustalenie takie nie było prawidłowe.
Nie został też naruszony art. 8 § 1 k.p.a., gdyż – zgodnie z oceną prawną tut. Sądu – ustalony przez organa obu instancji stan faktyczny oraz stan prawny nie pozwalał organowi na inne rozstrzygnięcie, niż kwestionowane przez pełnomocnika skarżącej. Zaufanie do władzy publicznej nie zostało więc naruszone, a stwierdzenie przeciwne jest wyrazem subiektywnej oceny skarżącej.
Organ nie naruszył też "art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez powierzchowną kontrolę decyzji organu I instancji, niedostatecznie precyzyjne uzasadnienie decyzji i nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania w szczególności do kluczowego zarzutu naruszenia art. 48 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niedostrzeżenie samowoli budowlanej w sytuacji, w której tymczasowy obiekt budowlany nie został usunięty po okresie, na który miał być postawiony". Pełnomocnik skarżącej konsekwentnie, acz błędnie, uznaje przedmiotowy obiekt za tymczasowy z uwagi na przeznaczenie go do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Umyka uwadze pełnomocnika, że jest to jednak obiekt tymczasowy, ale z uwagi na to, że jest pawilonem nietrwale z gruntem związanym, a czas jego użytkowania wynika nie ex lege, ale z decyzji.
Z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu wyroku, nie został przez organ naruszony art. 36 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., pomimo "stwierdzenia przez Organ użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego po okresie wynikającym z decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. oraz z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego". Ponadto, przedmiotem orzekania organów obu instancji nie była kwestie związane z nieprawidłowym użytkowaniem obiektu.
Z dokonanej w niniejszym uzasadnieniu wyroku oceny prawnej tut. Sądu wynika też, że niezasadny był zarzut naruszenia art. 48 § 1 pkt 1 Pr. bud. i § 12 r oraz § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r.
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, która była prawidłowa nie mógł też naruszyć art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.