VII SA/WA 1004/24

VII SA/Wa 1004/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marcin Maszczyński
Tomasz Janeczko
Waldemar Śledzik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1752
art.22 ust. 3 pkt 1 , art.151
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Marcin Maszczyński Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. B. i B. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 lutego 2024 r. nr 25/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr 25/2024 z 7 lutego 2024 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także: "organ odwoławczy"; "MWINGiK") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1775 ze zm. – dalej: "k.p.a.") i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm. – dalej: "p.g.i.k.") po rozpatrzeniu odwołania B. B. i J. B. (dalej także: "Skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: organ I instancji", "Prezydent") z [...] października 2023 r., znak: [...], nakładającej na J. B. i B. B. – właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] położonych w P., w obrębie nr [...] T., obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków z uwagi na ustalenie, iż stan faktyczny ww. nieruchomości jest inny niż ujawniony w bazie ewidencji gruntów i budynków (egib) – utrzymał ją w mocy w części dotyczącej nałożenia na J. i B. małż. B. – właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] położonej w P. w obrębie nr [...] T., oraz uchylił w części dotyczącej nałożenia na J. B. i B. B. – jako właścicieli, obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej działki nr [...] położonej w P. w obrębie nr [...] T., niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków oraz umorzył postępowanie organu I instancji w tej części.
Do wydania decyzji organu odwoławczego doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
Prezydent Miasta P. na podstawie dostępnych danych przestrzennych stwierdził, że stan faktyczny nieruchomości położonej na działkach nr [...] oraz [...] zlokalizowanych w P., w obrębie nr [...] T., jest inny niż wykazany w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Powyższą rozbieżność stwierdzono w zakresie wykazanych użytków gruntowych. Zdaniem organu prowadzącego egib ogrodzona część obszaru przedmiotowych działek wykorzystywana jest do celów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Teren w znacznej części jest utwardzony. W obszarze wykazanym w egib jako grunty orne (RUI) usytuowane są sieci uzbrojenia terenu, stanowiące infrastrukturę dla budynku przemysłowego zlokalizowanego na działce nr [...]. Na podstawie ortofotomapy stwierdzono, że na działce nr [...] znajdują się nieokreślone obiekty, mające związek z funkcjonowaniem budynku przemysłowego, na terenach zielonych parkowane są samochody dostawcze oraz w 2022 r. wybudowana została instalacja fotowoltaiczna.
Pismem z 2 marca 2023 r. zawiadomiono właścicieli o obowiązku wynikającym z art. 22 ust. 2 p.g.i.k. oraz wezwano ich do złożenia stosownej dokumentacji geodezyjnej będącej podstawą wprowadzenia zmian w bazie EGIB.
Następnie, zawiadomieniem z 19 lipca 2023 r. Prezydent \Miasta P. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków, w zakresie działek o nr [...] i [...] z obrębu T., miasto P., zawierającej dane dotyczące użytków gruntowych.
Po przeprowadzeniu postępowania na podstawie przepisów p.g.i.k. decyzją z [...] października 2023 r., znak: [...], Prezydent Miasta P. orzekł o nałożeniu na J. i B. małż. B., właścicieli działek nr: [...] oraz [...] położonych w P., w obrębie nr [...] T., obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych egib z uwagi na ustalenie, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w bazie egib.
Z powyższą decyzją nie zgodzili się skarżący , składając w ustawowym terminie odwołanie. W dn. 13 grudnia 2023 r. przedłożono uzupełnienie odwołania zawierające dodatkowe dowody w postaci: faktury nr 218/11/2023 z 22 listopada 2023 r. za wykonanie nasadzeń na działkach o numerach [...], [...], [...] i [...] oraz zdjęć przedmiotowych działek potwierdzających założenie plantacji choinek.
Po przeanalizowaniu akt sprawy i rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt. 8 p.g.i.k., egib to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Dane w ewidencji gruntów i budynków mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 p.g.i.k., materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust. 2a pkt 1 p.g.i.k.). Z kolei w myśl art. 22 ust. 2 p.g.i.k. właściciele i władający na zasadzie samoistnego posiadania, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych egib w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych egib, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił na wstępie, że istotą sporu do jakiego doszło w kontrolowanej sprawie jest weryfikacja faktu, czy zaistniały w odniesieniu do wskazanych działek o nr. [...] i [...] przesłanki do zastosowania art. 22 ust. 3 pkt 1 p.g.i.k.
Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z danymi zawartymi w egib na działce nr [...] o pow. 0,0420 ha, z obrębu T., miasto P., wykazane są następujące użytki gruntowe: Rllla (grunty orne) o pow. 0,0397 ha i Ba (tereny przemysłowe) o pow. 0,0023 ha. Natomiast dla działki nr [...] o pow. 1,3310 ha wykazano: Rllla o pow. 0,5921 ha, Rlllb (grunty orne) o pow. 0,3759 ha, Ba o pow. 0,3630 ha. W toku postępowania administracyjnego organ I instancji zgromadził i poddał analizie materiał dowodowy, który pozwala na odtworzenie historii przedmiotowych działek. W 2017 r., na ówczesnej działce [...] wybudowano obiekt budowlany tj. budynek magazynowy wraz z wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] września 2016 r. udzielającą pozwolenia na budowę. Po zrealizowaniu inwestycji wykazano zrealizowane zamierzenie budowlane na mapie zasadniczej oraz w ewidencji gruntów i budynków. Następnie, w roku 2018 działka uległa podziałowi na działki ewidencyjne numer: od [...] do [...]. Podział ten wykazany został w egib. W toku postępowania organ I instancji stwierdził niezgodność danych ewidencyjnych działek [...] i [...] ze stanem faktycznym i materiałami zasobu, w zakresie oznaczenia ich użytków gruntowych, opierając się na dokumentach architektoniczno- budowlanych zamierzenia budowlanego z 2016 r. w tym na projekcie zagospodarowania działki i terenu, stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę nr [...] z [...] września 2016 r. oraz informacji z 15 września 2023 r. odnośnie prowadzenia działalności gospodarczej przez J. B. Oględziny przedmiotowej nieruchomości potwierdziły, że na gruntach oznaczonych w ewidencji gruntów jako grunty rolne znajdują się: urządzone trawniki, latarnia, rampa do obsługi budynku, zbiornik na gaz oraz zbiornik wewnętrzny kanalizacji sanitarnej, ponadto wybudowana jest instalacja fotowoltaiczna, a w okolicach budynku przemysłowego teren wykorzystywany jest jako składowisko.
Następnie MWINGiK wskazał, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Co także istotne, zmiany danych wprowadzane do ewidencji na wniosek lub z urzędu muszą wynikać z nowych zdarzeń, a nie mogą korygować dotychczasowych wpisów na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Zasada ta jest postrzegana i interpretowana jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Użytek gruntowy tereny przemysłowe (Ba) na przedmiotowych działkach został wykazany w egib na podstawie opracowania stanowiącego inwentaryzację powykonawczą zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem na budowę nr [...] z [...] września 2016 r. Przedmiotowe opracowanie zostało przyjęte do pzgik w dn. 11 lipca 2017 r. pod nr. [...], a zmiany wykazane m.in. w bazie egib.
W ocenie organu odwoławczego z mapy zasadniczej stanowiącej akta niniejszego postępowania wynika, że na działce nr [...] znajdują się: szafa elektryczna i dwie latarnie, które stanowią część oświetlenia ulicznego wzdłuż drogi do zrealizowanego w 2017 r. zamierzenia budowlanego tj. budynku magazynowego wraz z wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, wybudowanego zgodnie z ww. decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] września 2016 r. udzielającą pozwolenia na budowę i zinwentaryzowanego opracowaniem [...]. A organ I instancji nie udowodnił, że stan faktyczny działki nr [...] jest inny, niż ujawniony w bazie ewidencji gruntów i budynków, a także nie wykazał, że rzeczona zmiana sposobu korzystania z przedmiotowych gruntów jest następstwem nowych zdarzeń i nastąpiła po przyjęciu geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej [...] do pzgik. Zdaniem MWINGIK nie było zatem podstaw do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 3 pkt 1 Pgik, w części nałożenia na J. i B. małż. B. – właścicieli działki nr [...] obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej ww. działki niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków. I w tym zakresie stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie z uwagi na wystąpienie przesłanki jego bezprzedmiotowości. Natomiast w odniesieniu do działki o nr [...] stwierdził, że zarówno dostępne serwisy przestrzenne jak również wizja w terenie potwierdziły posadowienie paneli fotowoltaicznych na przedmiotowej działce. A na podstawie ortofotomapy ustalono, że wskazana instalacja powstała w 2022 r. Tym samym bezspornym pozostaje, że wobec wybudowania instalacji fotowoltaicznej zmienił się stan faktyczny, jaki jest ujawniony w bazie egib, a w konsekwencji zaistniała konieczność aktualizacji tej bazy danych.
Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy podkreślił, że przedstawione przez skarżących dodatkowe dowody w postaci: (1) faktury VAT nr 218/11/2023 z 22 listopada 2023 r. za wykonanie nasadzeń m.in. na działkach o nr [...] i [...] – stanowiących plantację choinek ozdobnych i (2) zdjęć przedmiotowych działek potwierdzających założenie plantacji choinek, nie dokumentują i nie dowodzą, że przedmiotową plantację założono na obszarze instalacji fotowoltaicznej. Wprawdzie grunt pod instalacją fotowoltaiczną oznaczony jest jako użytek rolny, z drugiej jednak strony ewidentnie widoczne są zmiany w jego wykorzystaniu i pozbawieniu możliwości prowadzenia działalności rolnej bezpośrednio pod słupami i panelami przedmiotowej instalacji fotowoltaicznej. A w otoczeniu nowowybudowanej instalacji znajduje się budynek magazynowy służący prowadzeniu działalności gospodarczej. Z opisanych powodów organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta P. zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji, iż po wybudowaniu paneli fotowoltaicznych zmienił się stan faktyczny działki nr [...] względem stanu faktycznego ujawnionego w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, a w następstwie zaszła konieczność aktualizacji tej bazy danych. Dlatego MWINGiK przychylił się do rozstrzygnięci zawartego w decyzji organu I instancji z [...] października 2023 r., znak: [...], w części dotyczącej nałożenia na skarżących – jako właścicieli działki nr [...] położonej w P., w obrębie nr [...] T., obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków (egib).
Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodzili się skarżący, wywodząc i wnosząc skargę do tutejszego Sądu, domagając się:
a) uwzględnienie skargi i uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zaskarżonej części;
b) przyznania od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a mianowicie:
1) art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm.) poprzez uznanie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, iż stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w bazie danych ewidencji gruntów i budynków i w konsekwencji nałożenia na J. B. i B. B. obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy działalność gospodarcza jest prowadzona jedynie na części terenu pod tym adresem, zgodnie z widniejącymi danymi w ewidencji gruntów i budynków jako tereny przemysłowe;
2) § 8 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 9 ust. 3 pkt 2 i pkt 14 załącznika nr 1 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390, dalej: "regb") poprzez uznanie przez organy, iż przedmiotowy obszar powinien być ujawniony jako użytek z grupy gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, podczas gdy działka nr [...] tylko w części wykorzystywana jako tereny przemysłowe (0,3630 ha), a w pozostałej części jest zajęta na sadzonki oraz panele fotowoltaiczne;
3) art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w sentencji decyzji a jej uzasadnieniem, polegającą na nałożeniu obowiązku opracowania dokumentacji w zakresie całej działki ewid. [...], pomimo wskazania w uzasadnieniu, iż stan faktyczny zmienił się wyłącznie w zakresie jej niewielkiej części na której zostały zamontowane panele fotowoltaiczne;
4) art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności uznanie przez organy, iż stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w bazie danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego na działce o numerze ewid. [...], położonych w P., w obrębie nr [...] T., podczas gdy są wykorzystywane zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków;
5) art. 80 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w szczególności dowolne, niepoparte jakimikolwiek dowodami uznanie, iż stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w bazie ewidencji gruntów i budynków oraz uznanie, że przedmiotowy obszar jest wykorzystywany do celów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej podczas gdy na działce nr [...] obecnie znajduje się plantacja choinek i tylko w części wykorzystywana jest jako grunty przemysłowe;
6) art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 7, art. 8 §1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak rozpoznania sprawy w sposób całościowy, brak działania organów w sposób wnikliwy oraz niezebranie dowodów w postępowaniu, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i zasady uwzględniania słusznego interesu strony.
W uzasadnieniu w dalszych wywodach skargi skarżący przedstawili szczegółowy opis rzeczywistego stanu faktycznego sprawy oraz argumentację na poparcie ww. zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przedstawił rys historyczny i tok czynności w niniejszej sprawie oraz wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – zwaną dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz odpowiednio na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. na wskazane tamże postanowienia.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga podlega.
Na wstępie Sąd zauważa, że zarzuty skargi dotyczą naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.
W takiej sytuacji, co do zasady, Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest do rozpoznania zarzutów natury procesowej, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do przeprowadzenia prawidłowego procesu subsumcji przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13).
W rozpoznawanej sprawie Sąd odstępuje od powyższej zasady, gdyż istota sporu dotyczy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023r., poz. 1752 ze zm.), który wymaga rozstrzygnięcia czy istniały przesłanki materialnoprawne do wydania decyzji nakładającej na Skarżących obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków a następnie, poprzez pryzmat tego przepisu, oceny zarzutów prawa procesowego, w tym w szczególności, czy organy dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych dla jego zastosowania.
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.i.k. przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty a także wykazuje się w niej właściciela nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości.
Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, prawomocnych decyzji, umów zawartych w formie aktu notarialnego, czy aktów normatywnych. Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego.
Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest zatem tylko zbiorem informacji (art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.k.), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to zatem, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej.
Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów, organy ewidencyjne nie są natomiast uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/16).
Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (tj. decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi. Samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 167/19, Lex nr 2678394, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 467/15, Lex nr 1940837).
Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są zatem obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 620/08, Lex nr 535252).
Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.
Zasada aktualności wymaga również, aby w ewidencji gruntów i budynków nie były wprowadzane dane aktualizujące niewynikające z dostępnych organowi dokumentów i materiałów źródłowych.
W art. 20 ustawy ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy.
W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1).
Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – oprócz właścicieli innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości.
Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 ustawy.
Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje ww. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić wyłącznie przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b (pkt 1); w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (pkt 2).
Z przepisów wynika, że zmiana danych ewidencyjnych może nastąpić albo z urzędu albo na wniosek uprawnionych podmiotów zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.i.k., który stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
W świetle art. 23 ust. 1-4 p.g.i.k.:
1. Sądy przekazują właściwemu staroście:
1) odpisy prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - odpisy orzeczeń sądu, w sprawach o:
a) własność nieruchomości lub jej części, w szczególności dotyczących:
– stwierdzenia nabycia prawa własności do nieruchomości przez zasiedzenie,
– nabycia praw do spadku,
– działu spadku,
– zniesienia współwłasności,
– podziału majątku wspólnego,
– potwierdzenia nabycia prawa własności w wyniku uwłaszczenia,
b) wydanie nieruchomości lub jej części,
c) rozgraniczenie nieruchomości;
2) zawiadomienia o nowych wpisach w działach I II księgi wieczystej.
2. Notariusze przekazują właściwemu staroście:
1) odpisy aktów notarialnych, które w swojej treści zawierają przeniesienie, zmianę, zrzeczenie się albo ustanowienie praw do nieruchomości, które podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, bądź obejmują czynności przenoszące własność nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej;
2) odpisy aktów poświadczenia dziedziczenia oraz odpisy europejskich poświadczeń spadkowych.
3. Organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście:
1) odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, w sprawie o:
a) nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także o nabyciu, zmianie lub utracie prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania tą nieruchomością,
b) podziale nieruchomości,
c) scaleniu i podziale nieruchomości,
d) scaleniu gruntów,
e) wymianie gruntów,
f) rozgraniczeniu nieruchomości,
g) zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntu,
h) ustaleniu linii brzegu,
i) (uchylona),
j) pozwoleniu na użytkowanie budynku, drogi lub linii kolejowej,
k) rozbiórce budynku,
l) zmianie sposobu użytkowania gruntu,
m) (uchylona);
2) odpisy zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu;
3) zawiadomienia o zmianach danych, zawartych w zbiorze danych osobowych Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dotyczących osób fizycznych ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele lub władający nieruchomościami.
4. Wraz z odpisami decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 3 pkt 1 lit. j-1, oraz odpisami zgłoszeń, o których mowa w ust. 3 pkt 2, przekazywane są uwierzytelnione kopie zatwierdzonych projektów zagospodarowania działki lub terenu.
Podkreślenia wymaga, że brak zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w art. 22 ust. 2 p.g.i.k, nie zwalnia organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków z obowiązku aktualizacji operatu ewidencyjnego, jeżeli dysponuje dokumentami umożliwiającymi taką aktualizację. W przypadku, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, organ przeprowadza postępowanie administracyjne w sprawie jej aktualizacji lub na podstawie art. 22 ust. 3 p.g.i.k. kieruje do osób, określonych w art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik, żądanie dostarczenia dokumentów geodezyjnych, budowlanych lub innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zatem jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa wart. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych.
W świetle przestawionych ram prawnych przedmiotowej sprawy, skoro ustawodawca nie wykluczył konieczności pogłębienia informacji dotyczących ewentualnych zmian w odniesieniu do stanu odzwierciedlonego w zapisach ewidencji, organy były uprawnione do zastosowania przepisu art. 22 ust.3 pkt 1 p.g.i.k i zobowiązania Skarżących do opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków.
Stosownie bowiem do przywołanego przepisu art. 22 ust. 3 pkt 1 p.g.i.k., jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek: opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych. Ustawodawca nie wykluczył więc konieczności pogłębienia informacji dotyczących ewentualnych zmian w odniesieniu do stanu odzwierciedlonego w zapisach ewidencji.
W realiach rozstrzyganej sprawy bezspornym jest, że na działce nr [...] znajdują się panele fotowoltaiczne, a więc stan faktyczny tejże nieruchomości jest inny, niż ujawniony w bazie ewidencji. Jak wynika z akt sprawy, stan taki wstępnie ustalono na podstawie serwisów danych przestrzennych, a następnie - po wszczęciu postępowania administracyjnego – na podstawie oględzin (wizji) przedmiotowej działki w terenie (k. 25 - 37 akt adm.). Na podstawie ortofotomapy ustalono, że posadowienie paneli fotowoltaicznych na działce [...] nastąpiło w 2022r., a zatem w związku z wybudowaniem instalacji fotowoltaicznej zmienił się stan faktyczny, jaki do tej pory był ujawniony w bazie egib. Słusznie zatem Organ odwoławczy przyjął, że nastąpiła przesłanka do konieczności aktualizacji – w rozumieniu przepisu art. 22 ust. 2 i 3 p.g.i.k. - tej bazy danych, gdyż po wybudowaniu instalacji fotowoltaicznej stan faktyczny działki [...] uległ modyfikacji.
Bezspornym jest także, że przedmiotową instalację wybudowano na użytku rolnym i tym samym jest następstwem nowych zdarzeń, gdyż nastąpiło to po przyjęciu wyników geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, będącego podstawą aktualnie wykazanego w egib zasięgu użytków w przedmiotowej działce.
Ze zgromadzonych materiałów dowodowych wynika także, że grunt bezpośrednio pod słupami i panelami fotowoltaicznymi pozbawiony jest możliwości prowadzenia działalności rolniczej oraz, że w otoczeniu nowo wybudowanego obiektu znajduje się budynek magazynowy służący prowadzeniu działalności gospodarczej Skarżących. Nie sposób zatem przyjąć, jak forsują w skardze Skarżący, że wybudowana instalacja fotowoltaiczna jest urządzeniem związanym z prowadzeniem działalności rolniczej, skoro na tym obszarze nie występuje żaden budynek gospodarstwa rolnego, dla którego urządzenie produkowałoby energię elektryczną.
Jednocześnie w tym miejscu należy wyraźnie wskazać, że określenie rodzaju i zasięgu użytku gruntowego nie należy do kompetencji organu ewidencyjnego. Sąd wyjaśnia, że czynności polegające na pomiarze zasięgu i określeniu użytku gruntowego w działce, mogą być dokonywane w ramach pracy geodezyjnej wykonywanej oraz kierowanej przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami zawodowymi, a następnie utrwalone w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego oraz, że wykonawcami prac geodezyjnych mogą być jedynie podmioty wymienione w art. 11 ust. 1 ustawy p.g.i.k., tj. przedsiębiorca, jednostka organizacyjna, a także osoba legitymująca się uprawnieniami zawodowymi w dziedzinie geodezji i kartografii, w przypadku wykonywania przez tę osobę funkcji biegłego sądowego, mierniczego górniczego lub asystenta mierniczego górniczego.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu zarzuty naruszenia przepisów art. 22 ust. 2 i ust. 3 Pgik, § 8 ust. 1 pkt 3 w związku z § 9 ust. 3 pkt 2 i pkt 14 Załącznika nr 1 do rozporządzenia ws. egib należy uznać za chybione.
W ocenie Sądu, także sposób przeprowadzenia przez kompetentne organy postępowania wyjaśniającego nie budzi zastrzeżeń i nie potwierdza naruszeń zarzuconych w skardze.
Jak już wcześniej wyjaśniono, organ ewidencyjny miał obowiązek skupić się na przesłankach umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w ramach prawnych wynikających z przepisów art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 22, art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – co bezsprzecznie uczyniono. Dlatego zarzut naruszenia zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd uznał za bezpodstawny. Co wymaga szczególnego podkreślenia, Organ odwoławczy, dokonując trafnej analizy zgromadzonych dowodów przez organ I instancji trafnie wywiódł, że wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o wprowadzeniu zmiany w ewidencji, ale tylko w odniesieniu do działki [...], zaś argumentację pod względem faktycznym i prawnym przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się odrębnie do zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego nałożenia obowiązku opracowania dokumentacji w zakresie "całej" działki ewidencyjnej [...], pomimo wskazania w uzasadnieniu, że stan faktyczny zmienił się wyłącznie w zakresie jej niewielkiej części, na której zostały zamontowane panele fotowoltaiczne, Sąd wyjaśnia, że z uwagi na zmiany stanu faktycznego niezbędnym jest sporządzenie wykazu zmian danych ewidencyjnych dla całej działki. Na tej podstawie w dokumencie tym zostanie określona nowa powierzchnia poszczególnych użytków gruntowych. Obowiązek sporządzenia dokumentacji geodezyjnej dla całej działki nie przesądza, że na tej działce w ogóle nie występują użytki rolne, gdyż - jak to już wcześniej wskazano omawiając "ramy prawne" przedmiotowego postępowania - o zasięgu i rodzaju poszczególnych użytków gruntowych na działce zdecyduje geodeta, który będzie sporządzał stosowną dokumentację na potrzeby aktualizacji egib.
Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jako zgodna z przepisami prawa procesowego i materialnego powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w jej treści skutki prawne. Jednocześnie działając poza granicami zarzutów i wniosków skargi – stosownie do art 134 § 1 P.p.s.a. – Sąd nie dostrzegł w toku postępowania jakichkolwiek naruszeń przepisów prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi z urzędu.
W tym stanie rzeczy Sąd obowiązany był na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalić.