VII SA/Wa 1004/11

VII SA/Wa 1004/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska /przewodniczący/
Paweł Groński
Symbol z opisem
6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 65 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku T. K. o potwierdzenie posiadania kwalifikacji do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w oparciu o przedłożoną kserokopię decyzji wydanej w dniu [...] lutego 1974 r. przez Urząd Miasta P. - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w P. Nr [...] - na podstawie art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów ( Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.) - oddaliła wniosek bez rozpatrzenia.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wnioskiem z dnia 29 lipca 2010 r. inż. T. K. reprezentowany przez radcę prawnego wystąpił o potwierdzenie posiadania kwalifikacji - na podstawie art. 8 ust. 5 pkt 3-5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 z późn. zm.).
Organ odnosząc się do prawnej podstawy żądania wskazał, że przywołany we wniosku art. 8 ust. 5 pkt 3-5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. dotyczy potwierdzania kwalifikacji osób zrzeszanych w izbie urbanistów, nie zaś osób zrzeszanych w izbie architektów i inżynierów budownictwa. Nie było tym samym podstaw prawnych do potwierdzenia przez [...] Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa kwalifikacji posiadanych przez inż. T. K., na podstawie przedłożonej kopii decyzji administracyjnej wydanej w dniu [...] lutego 1974 r. przez Urząd Miasta P. - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska w P .
Jednocześnie wskazano, że zagubione akta sprawy administracyjnej podlegają odtworzeniu niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostały zagubione lub zniszczone, a ich odtworzeniem zajmuje się organ, który je prowadził.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pełnomocnik strony.
W uzasadnieniu zażalenia podkreślił, że jego mocodawca uzyskał w dniu [...] lutego 1974 r. uprawnienia budowlane, lecz zgubił oryginał decyzji. Wystąpił do Urzędu Miasta P. o wydanie odpisu utraconego dokumentu. Jednakże Urząd odmówił mu wydania takiego dokumentu wskazując, że utracił kompetencje w zakresie nadawania uprawnień budowlanych. Aktualnie decyzje w sprawie nadawania uprawnień budowlanych wydają odpowiednie organy samorządu zawodowego, w tym wypadku [...] Izba Inżynierów Budownictwa. Dlatego organ ten właściwy jest do wydania żądanego dokumentu. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów.
Pełnomocnik wskazał nadto, że akta sprawy T. K. zostały zniszczone w wyniku awarii rury wodociągowej i w związku z tym obecnie nie istnieje oryginalny, źródłowy dokument nadania mu uprawnień budowlanych.
Wcześniej T. K. zwracał się również do Sądu Rejonowego w P. o odtworzenie dokumentu. Sąd odrzucił jednak wniosek wskazując, iż w sprawie odtwarzania akt administracyjnych właściwy jest organ administracji publicznej. W ocenie skarżącego organem właściwym do wydania decyzji i odtworzenia dokumentu jest [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa w [...]. Jednocześnie wyraźnie podkreślił, że wnioskodawca nie jest zainteresowany nadaniem mu uprawnień budowlanych, gdyż takowe już posiada.
Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia T. K. na postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchyliła zaskarżone postanowienie w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że z treści żądania T. K. wynika, że wnioskodawca żąda odtworzenia decyzji, na podstawie której uzyskał uprawnienia budowlane.
Odnosząc się do wskazanej podstawy prawnej żądania, organ zauważył, iż art. 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa, nie zawiera ustępów, tylko punkty. W tym przypadku art. 8 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa stanowi, że do zadań samorządów zawodowych należy w szczególności przeprowadzanie egzaminów oraz potwierdzanie kwalifikacji osób, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3-5.
Powołanie się na ten przepis jest zdaniem organu całkowicie niezrozumiałe. Interpretacja tego przepisu nie jest możliwa bez odwołania się do art. 5 ust. 3 pkt 3-5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa. W świetle tego artykułu, izby urbanistów zrzeszają osoby, które posiadają odpowiednie wykształcenie i doświadczenie zawodowe w dziedzinie planowania przestrzennego, urbanistyki i architektury. Wynika z tego, że art. 5 ust. 3 dotyczy samorządu zawodowego urbanistów i to izba urbanistów potwierdza w świetle art. 8 pkt 5 uprawnienia tych osób w szeroko pojętej dziedzinie urbanistyki.
Przepis ten w żaden sposób nie dotyczy samorządu zawodowego inżynierów budownictwa i uprawnień budowlanych. Dlatego powołana we wniosku podstawa prawna jest niewłaściwa.
Bezsporne jest, że wnioskodawca żąda odtworzenia oryginału decyzji z dnia [...] lutego 1974 r. w sprawie nadania mu uprawnień budowlach.
Obecne przepisy nie regulują wprost kwestii odtwarzania akt administracyjnych przez organy administracji publicznej.
W orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1438/96, wyjaśniono, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, zgodnie jednak z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy księgi czwartej k.p.c. dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (art. 716-729 K.p.c.)".
Jednakże według B. Gruszczyńskiego, "O ile w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r. sugerowano stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c., o tyle obecnie właściwym byłoby korzystanie przez organ administracji - również w drodze analogii - z przepisów działu IX P.p.s.a." (B. Gruszczyński. Komentarz do art. 288 P.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r.).
W ocenie organu pogląd ten zasługuje na akceptację. W kontekście właściwości rzeczowej organu w sprawie odtworzenia akt administracyjnych należy odwołać się do art. 290 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt w sprawie prawomocnie zakończonej przeprowadza sąd, w którym sprawa toczyła się w I instancji.
Analogicznie, postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt administracyjnych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną przeprowadza organ, w którym sprawa się toczyła w I instancji.
Organem I instancji w sprawie nadania stronie uprawnień budowlanych był Prezydent Miasta P. Dlatego Prezydent Miasta P. jest organem właściwym w sprawie odtworzenia oryginału decyzji z dnia [...] lutego 1974 r., nr ewidencyjny [...].
Zmiana właściwości rzeczowej organów w zakresie nadawania uprawnień budowlanych pozostaje bez związku z treścią żądania strony. Przejście kompetencji na nowe organy nie powoduje automatycznego przekazania im akt spraw zakończonych prawomocnymi (ostatecznymi) decyzjami. Akta spraw zakończonych pozostają u dotychczasowych organów i pomimo przeniesienia kompetencji na inne podmioty, organy te nadal są właściwe do ich udostępnia, wydania odpisów, wypisów, itp., chyba że przekazane zostały po upływie określonego czasu do archiwum.
Odtwarzając akta organ w ogóle nie prowadzi sprawy administracyjnej dotyczącej nadania uprawnień budowlanych, lecz ustala jedynie okoliczności obrazujące dotychczasowy przebieg sprawy, w której akta zaginęły lub uległy zniszczeniu. Przeniesienie właściwości ogólnej do załatwiania określonych spraw nie oznacza przeniesienia kompetencji do odtwarzania akt administracyjnych prowadzonych przez poprzednie organy.
Taki kierunek wykładni art. 290 § 3 P.p.s.a., będący przejawem odpowiedniego stosowania tego przepisu w postępowaniu w razie zaginięcia akt administracyjnych, jest zgodny z poglądami doktryny. Według M. Romańskiej, "Regułą jest, że akta podlegają odtworzeniu niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostały zagubione lub zniszczone, a odtworzeniem akt zajmuje się ten organ, który je prowadził, a nie ten, któremu zostały przekazane zanim zaginęły czy uległy zniszczeniu. Akta sprawy administracyjnej mogą być odtworzone tylko przez ten organ, który akta prowadził. (M. Romańska, Komentarz do art. 288 P.p.s.a. [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 2005 r.).
Dlatego w przedmiotowej sprawie organem właściwym jest Prezydent Miasta P.
Organ II instancji odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazał, iż organ ten wydał na podstawie art. 123 § 1 K.p.a. postanowienie o oddaleniu wniosku bez rozpoznania.
W Kodeksie postępowania administracyjnego nie występuje instytucja procesowa "oddalenia wniosku bez rozpoznania", z tego względu zaskarżone postanowienie było wadliwe i organ odwoławczy musiał je uchylić na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Jednocześnie skoro organy Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie są właściwe w sprawie odtworzenia akt administracyjnych prowadzonych przez inne organy, to postępowanie wszczęte przed [...] Okręgową Izbą Inżynierów w [...] było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.
T. K. wniósł skargę na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2011 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji i domagał się uchylenia tego postanowienia. Zarzucił mu naruszenie art. 8 pkt. 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów z dnia 15 grudnia 2000 r. oraz art. 7 i 11 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że domagał się od [...] Izby Inżynierów Budownictwa w P. potwierdzenia posiadanych kwalifikacji zawodowych. Zaginęła bowiem decyzja Urzędu Miasta P., Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 1974 r. na mocy której uzyskał uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno – inżynieryjnej, wydana na podstawie ówcześnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane.
Skarżący wystąpił do Urzędu Miasta P. z wnioskiem o wydanie odpisu utraconej decyzji. Jednakże, na podstawie znowelizowanej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. organ ten odmówił mu wydania takiego dokumentu. Wskazał, iż doszło do zmiany przepisów kompetencyjnych w zakresie wydawania decyzji o uprawnieniach budowlanych, które obecnie wydają organy odpowiedniego samorządu zawodowego.
W opinii skarżącego to [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa w P. jest odpowiedzialna obecnie za wydanie takiego potwierdzenia, jako organ przejmujący sprawy od Urzędu Miasta P. Podkreślił, iż wnosił o wydanie dokumentu poświadczającego już posiadane kwalifikacje. Bezprzedmiotowym byłoby prowadzenie postępowanie w sprawie nadania uprawnień, skoro taki fakt miał już miejsce.
Skarżący wskazał, że jest członkiem [...] Izby Inżynierów Budownictwa, dopełnia wszelkich obowiązków związanych z opłacaniem składek, podnoszeniem kwalifikacji. Niezrozumiałym zatem jest dlaczego organ odmawia mu wydania dokumentu poświadczającego kwalifikacje. Gdyby skarżący nie posiadał odpowiednich kwalifikacji, nie mógłby być członkiem Izby.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Skarga nie jest zasadna.
Podkreślenia wymaga, że przepisy postępowania administracyjnego nie regulują kwestii odtwarzania akt administracyjnych, w tym zagubionej decyzji administracyjnej, a o taką sytuację chodzi w niniejszej sprawie.
Problemem tym zajmowało się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - m. in. w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1438/96, wskazano, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, zgodnie jednak z przyjętą w doktrynie oraz w orzecznictwie zasadą, że dopuszczalne, a nawet konieczne jest stosowanie w drodze analogii przepisów normujących określone kwestie procesowe, w razie zniszczenia lub zaginięcia akt sprawy administracyjnej, w drodze analogii powinny być stosowane przepisy księgi czwartej k.p.c. dotyczącej postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (art. 716-729 k.p.c.)".
Jednakże aktualnie doktryna prawa uznaje, że "o ile w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r. sugerowano stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c., o tyle obecnie właściwym byłoby korzystanie przez organ administracji - również w drodze analogii - z przepisów działu IX p.p.s.a." (B. Gruszczyński. Komentarz do art. 288 P.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r.).
Pogląd ten słusznie zaakceptował organ odwoławczy. Stosowanie zatem do powyższego, należało rozważyć kwestię właściwości rzeczowej organu w sprawie odtworzenia akt administracyjnych, w tym decyzji kończącej daną sprawę.
Zgodnie z art. 290 § 3 p.p.s.a., postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt w sprawie prawomocnie zakończonej przeprowadza sąd, w którym sprawa się toczyła w I instancji. Analogicznie przyjąć należy, że postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt administracyjnych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną przeprowadza organ, w którym sprawa się toczyła w I instancji.
Dlatego słusznie uznano, że skoro organem właściwym w I instancji w sprawie nadania stronie uprawnień budowlanych był Prezydent Miasta P., to Prezydent Miasta P. jest również organem właściwym w sprawie odtworzenia oryginału decyzji z dnia [...] lutego 1974 r., nr ewidencyjny [...].
Fakt, iż na przestrzeni lat doszło do zmiany właściwości rzeczowej organów w zakresie nadawania uprawnień budowlanych pozostaje bez związku z kwestią odtworzenia decyzji wydanej ówcześnie przez organ właściwy.
Przejście kompetencji na nowe organy nie powoduje bowiem automatycznego przekazania im akt spraw zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów kompetencyjnych prawomocnymi (ostatecznymi) decyzjami. Akta spraw zakończonych pozostają u dotychczasowych organów i pomimo przeniesienia kompetencji na inne podmioty organy te nadal są właściwe do udostępnia tych akt, wydania odpisów, wypisów.
Należy podkreślić, że odtwarzając akta organ w ogóle nie prowadzi sprawy administracyjne dotyczącej nadania uprawnień budowlanych, lecz ustala jedynie treść rozstrzygnięcia i okoliczności sprawy, w której akta zaginęły lub uległy zniszczeniu. Przeniesienie właściwości ogólnej do załatwiania określonych spraw nie oznacza przeniesienia kompetencji do odtwarzania akt administracyjnych spraw, gromadzonych i prowadzonych przez poprzednio właściwe organy.
Przedstawiony przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, kierunek wykładni zgodny z art. 290 § 3 p.p.s.a., został całkowicie zaakceptowany przez tutejszy Sąd. Jest on także zgodny z poglądami doktryny.
Według M. Romańskiej, "Regułą jest, że akta podlegają odtworzeniu niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostały zagubione lub zniszczone, a odtworzeniem akt zajmuje się ten organ, który je prowadził, a nie ten, któremu zostały przekazane zanim zaginęły czy uległy zniszczeniu, "akta sprawy administracyjnej mogą być odtworzone tylko przez ten organ, który akta prowadził." (M. Romańska, Komentarz do art. 288 P.p.s.a. [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 2005 r.).
Ponadto wskazać należy, że w dniu [...] lutego 2011 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przekazała Prezydentowi Miasta P. zgodnie z właściwością wniosek T. K. z dnia 29 lipca 2010 r. - wraz z dołączonymi dokumentami - w sprawie odtworzenia oryginału decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 1974 r., nr ewidencyjny [...], w sprawie nadania uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej. Postanowienie to nie zostało zaskarżone.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.