VII SA/WA 100/24

VII SA/Wa 100/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1693/24 - Wyrok NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art. 4, 204
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
art. 15, 14
ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak Protokolant: ref. Tomasz Bilewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2023 r. znak: DOR.7200.126.2023.RKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ II instancji", "GINB", "organ") decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r. nr DOR.7200.126.2023.RKR, działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") po przeprowadzeniu, na wniosek Wójta Gminy P. (dalej jako: "skarżący", "Wójt"), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ wojewódzki", "[...] WINB") z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu w miejscowości D. nad linią kolejową nr [...], na działce nr [...], obręb [...] D. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], znak: [...].
GINB przypomniał, że kwestionowaną decyzją z [...] kwietnia 2022 r" nr[...], znak: [...] [...] WINB nakazał Wójtowi Gminy P. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu w miejscowości D. nad linią kolejową nr [...], na działce nr [...], obręb [...] D., poprzez wykonanie:
I.
1. w zakresie balustrady - nadbudowy do wysokości nie mniejszej niż 1,3 m (po obu stronach wiaduktu), oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne skorodowanych balustrad lub wymianę na nowe;
2. w zakresie osłon przeciwporażeniowych - wymiany na nowe skore dawanych i uszkodzonych blach przeciwporażeniowych;
- w terminie do 31 sierpnia 2022 r.
II.
w zakresie uszynienia - uszynienie wiaduktu;
4. w zakresie przęsła - skucie odspojonych betonowych elementów, oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne skorodowanego zbrojenia oraz uzupełnienie ubytków betonu, w razie potrzeby odtworzenia uszkodzonego zbrojenia
- w terminie do 31 grudnia 2022 r.
Skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2022 r., wskazując, iż jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. |
GINB pismem z 27 września 2023 r., znak: DOR.7200.126.2023.RKR zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2022 r.
Następnie GINB, wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia 8 grudnia 2023 r. nr DOR.7200.126.2023.RKR, którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji
[...] WINB z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], znak: [...]. w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu w miejscowości D. nad linią kolejową nr [...], na działce nr [...], obręb [...] D..
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wyjaśnił istotę postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., a więc nie istnieje już możliwość kontroli rozstrzygnięcia w szerszym zakresie, niż objętym dyspozycją tego przepisu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania.
Organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że będący przedmiotem postępowania wiadukt, nie jest od wielu lat eksploatowany i aktualnie znajduje się w złym stanie technicznym. Działka stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty K. i znajduje się w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Zarządcą linii kolejowej na tej nieruchomości jest PKP PLK S.A.
Przechodząc do oceny, czy decyzja [...] WINB z [...] kwietnia 2022 r. jest obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ w pierwszej kolejności przywołał art. 61 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, jak również zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
GINB wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, a następnie wyjaśnił zakres zastosowania powyższego przepisu.
Organ podkreślił, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz bezwzględnie zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Zdaniem GINB, analiza zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że przedmiotowy wiadukt jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a żadna ze stron nie wyraziła woli jego rozbiórki. Kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowi zatem ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie wiaduktu drogowego zlokalizowanego na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 8 z 28 marca 2003 r. ustawy o transporcie kolejowym; Dz. z 2021 poz. 1984 z późn. zm., dalej jako "u.t.k".), a przede wszystkim ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu.
Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym sygnalizuje się, że co do zasady obowiązki związane z utrzymaniem obiektu budowlanego obciążają jego właściciela. Zasada ta doznaje jednak wyłomu m. in. w przypadku wiaduktów drogowych nad liniami kolejowymi.
W myśl art. 4 pkt 2, 12 i 13 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, dalej: "u.d.p."), droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.
Do drogowych obiektów inżynierskich zalicza się most, wiadukt, tunel przepust i konstrukcję oporową. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w wyroku z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 498/18 "wiadukt" jako obiekt mostowy (art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych) jest drogowym obiektem inżynierskim (pkt 12), wobec czego stanowi część drogi (pkt 2). Utrzymanie wiaduktu leżącego w ciągu drogi wewnętrznej, należy do zarządcy terenu, na którym, jest ona zlokalizowana.
Tym samym za w pełni aktualne należy uznać zapatrywanie, że skoro most/wiadukt jako drogowy obiekt inżynierski stanowi część drogi, to odpowiedzialnym za jego utrzymywanie jest zarządca tej drogi.
GINB podkreślił, że orzecznictwo nie ma wątpliwości, że stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany (wiadukt zlokalizowany jest nad linią kolejową, na obszarze kolejowym) nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu. Oznacza to, że stosunki własnościowe wynikające z reguły superficies solo cedit (łac. to, co jest na powierzchni, przypada gruntowi) nie stanowią co do zasady samodzielnej podstawy do obciążenia właściciela terenu obowiązkami związanymi utrzymaniem znajdującego się na nim wiaduktu.
Dla rozstrzygnięcia kolizji kwestii własności obiektu oraz wykonywania względem niego obowiązku zarządu, rozstrzygająca jest zdaniem GINB konieczność zapewnienia ochrony drogi, rozumianej jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.
Powyższe wyklucza do zasady jednoczesne uznanie, aby zarządcą takiego obiektu mógł być właściciel, czy też użytkownik wieczysty działki, którym najczęściej w takich sytuacjach jest PKP PLK S.A. Trzeba bowiem podkreślić, że tytuł prawny do nieruchomości przysługujący spółkom kolejowym, nie jest własnością in genere, lecz jest ściśle związany z funkcją, jaką ten zarządca wykonuje względem infrastruktury kolejowej na tym gruncie usytuowanej, a którą określają przepisy szczególne.
GINB wskazał, że zgodnie z art. 4 u.t.k. oraz załącznikiem nr 1 do tej ustawy, w skład infrastruktury kolejowej wchodzą (pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania), obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp. Na podstawie powyższego co do zasady nie można zakwalifikować przedmiotowego wiaduktu jako elementu infrastruktury kolejowej, bowiem nie pełni on żadnej z wyżej wymienionych funkcji.
Z powyższego wynika ogólna zasada, przyjmowana powszechnie w praktyce orzeczniczej, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie drogi i wiaduktów w jej ciągu jest zarządca drogi. Przepisy szczególne mogą oczywiście i przewidują wyjątki od niej, ale nie zmienia to samej zasady i jej konsekwencji.
W orzecznictwie podkreśla się, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając z tego obiektu odcinek drogi biegnący przez obiekt (most, wiadukt, kładkę) nawet wówczas kiedy właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym wiadukt jest zlokalizowany, jest inny podmiot niż ten, który zarządza drogą. Tego typu obiekt z uwagi na konieczność zachowania jego ciągłości, powinien być utrzymywany i remontowany jako pewna całość, a nie zbiór jego poszczególnych elementów czy formujących go odcinków
Ponownie odnosząc się do dorobku orzecznictwa (tak chociażby w wyroku NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15) GINB podkreślił, że jedyną istotną okolicznością, która wymaga udowodnienia, to ustalenie, czy obiekt leży w ciągu drogi (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), a jeśli tak, to komu ona służy, czy i potrzeby jakiego podmiotu zarówno droga, jak i znajdujący się w jej ciągu obiekt realizuje.
Zdaniem GINB, z akt sprawy wynika, że przedmiotowy wiadukt służy wyłącznie zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się drogą nad torami kolejowymi, a za jej utrzymanie nie jest ustawowo odpowiedzialny inny podmiot.
W ocenie GINB, [...] WINB w inkryminowanej decyzji z [...] kwietnia 2022 r. prawidłowo nakazał Wójtowi Gminy P. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Tym samym organ wojewódzki wbrew twierdzeniom skarżącego nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Ustosunkowując się do zarzutów, zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2022 r., GINB wskazał , że w świetle tego co zostało wcześniej wywiedzione, pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy P. zaskarżając ją w całości.
Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o ewentualnie przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji i podtrzymał w całym zakresie stanowisko i argumenty podniesione we wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, że nie jest zarządcą ani właścicielem przedmiotowego wiaduktu, a droga biegnąca po wiadukcie w miejscowości D. nie jest drogą o znaczeniu lokalnym niezaliczoną do innych kategorii dróg, stanowiącą uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom. W ocenie skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje podstawy do stwierdzenia, że to skarżący powinien być adresatem nałożonych obowiązków. Organy nadzoru budowlanego ustaliły bowiem wyłącznie, że działka numer [...], na której jest zlokalizowany sporny wiadukt, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Natomiast nie dokonano ustalenia, z jakimi drogami łączy się ta działka. W treści decyzji nie ma ustalenia, w ciągu której konkretnie drogi przebiega wiadukt, w szczególności, w ciągu której drogi publicznej. W związku z powyższym zdaniem skarżącego nie może być on uznany ani za właściciela ani za zarządcę przedmiotowej drogi, ponieważ nie została ona zaliczona do kategorii dróg gminnych oraz nie spełnia wymagań technicznych określonych w przepisach, które muszą być spełnione, aby uznać ją za drogę. Przez wiadukt w miejscowości D. nie przebiega de facto żadna droga, a jedynie wydeptany trakt pieszo - rowerowy wykorzystywany sporadycznie przez ludzi.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji GINB przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa.
Wskazać należy, że kontrolowana decyzja GINB, została wydana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.
Skarżący jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu, wskazał art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2105/22 ( wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania lub - inaczej mówiąc - w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy.
Zdaniem Sądu, taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, a [...] WINB, prawidłowo wskazał Wójta, jako adresata kwestionowanej decyzji.
Materialną podstawę kwestionowanej decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2022 r., stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Powyższy nakaz, kierowany jest do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, ponieważ to na tych podmiotach spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w sposób wskazany w art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
Art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, przy czym, nieodpowiedni stan techniczny, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, będzie wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego, do którego dochodzi w miarę upływu czasu.
Nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego wiaduktu, jest w niniejszej sprawie kwestią bezsporną.
Przedmiotem sporu jest natomiast ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie tego wiaduktu a zarazem adresata zawartych w kwestionowanej decyzji [...] WINB nakazów. Wskazać należy, że przedmiotowy wiadukt, znajduje się na obszarze kolejowym w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.t.k.
Norma prawna art. 61 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego, przewiduje możliwość nałożenia określonego w nim obowiązku na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że co do zasady obowiązki związane z utrzymaniem obiektu budowlanego obciążają jego właściciela.
Podkreślić jednak należy, że zasada ta doznaje jednak wyłomu, między innymi w odniesieniu do wiaduktów drogowych przebiegających nad liniami kolejowymi.
Zgodnie z art. 4 pkt 2, 12 i 13 u.d.p., droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.
Do drogowych obiektów inżynierskich zalicza się most, wiadukt, tunel przepust i konstrukcję oporową. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w wyroku z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 498/18 "wiadukt" jako obiekt mostowy (art. 4 pkt 13 u.d.p.) jest drogowym obiektem inżynierskim (pkt 12), wobec czego stanowi część drogi (pkt 2). Utrzymanie wiaduktu leżącego w ciągu drogi wewnętrznej, należy do zarządcy terenu, na którym, jest ona zlokalizowana.
Funkcją obiektu mostowego jest przeprowadzenie ruchu na drodze, w ciągu której się on znajduje, w sposób bezkolizyjny nad określoną przeszkodzą - terenową lub infrastrukturalną.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że obiekt mostowy stanowi część drogi, zatem podmiotem odpowiedzialnym za jego stan techniczny, jest zarządca drogi, określany zgodnie z normą art. 8 ust. 2 oraz 19 u.d.p. ( wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15).
Prawidłowość tego stanowiska potwierdzają przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy techniczno-budowlane dotyczące dróg publicznych.
Art. 20 u.d.p. stwierdza bowiem, że do zarządcy drogi należy w szczególności opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (pkt 2), utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 (pkt 4), a także przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (pkt 10).
Skoro zatem wiadukt jako drogowy obiekt inżynierski stanowi część drogi, to odpowiedzialnym za jego utrzymywanie jest zarządca tej drogi.
W orzecznictwie wskazuje się, że stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany (wiadukt zlokalizowany jest nad linią kolejową, na obszarze kolejowym), nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu (wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15; z 28 kwietnia 2020 r" sygn. akt II OSK 621/19 i z 15 stycznia 2021 r, sygn. akt II OSK 2169/20).
W ostatnim z wymienionych wyżej wyroków, NSA wskazał, że "skoro wiadukt stanowi element drogi to nakaz powinien być skierowany do podmiotu odpowiedzialnego za stan drogi, gdyż w ten sposób realizowany jest cel unormowania art. 66 Prawa budowlanego. To, na czyim gruncie, w sensie tytułu prawnorzeczowego, wiadukt jest położony, nie jest okolicznością przesądzającą, w wyborze adresata nakazu związanego z utrzymaniem wiaduktu w należytym stanie technicznym. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu usytuowanego w ciągu drogi jest podmiot odpowiedzialny za stan drogi, w ciągu której wiadukt się znajduje. Odnosi się to także do drogi wewnętrznej (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 93/12; wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1061/11)".
Powyższe oznacza, że stosunki własnościowe wynikające z reguły superficies solo cedit, nie stanowią co do zasady samodzielnej podstawy do obciążenia właściciela terenu obowiązkami związanymi utrzymaniem znajdującego się na nim wiaduktu. Z drugiej zaś strony brak formalnego tytułu własności nieruchomości nie zwalnia ani nie stanowi przeszkody dla zarządcy obiektu, wykonującego obowiązki określone w art. 61 Prawa budowlanego. Dla rozstrzygnięcia kolizji kwestii własności obiektu oraz wykonywania względem niego obowiązku zarządu, rozstrzygająca jest konieczność zapewnienia ochrony drogi, rozumianej jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.
Powyższe wyklucza do zasady jednoczesne uznanie, aby zarządcą takiego obiektu mógł być właściciel, czy też użytkownik wieczysty działki, którym najczęściej w takich sytuacjach jest PKP PLK S.A. Trzeba bowiem podkreślić, że tytuł prawny do nieruchomości przysługujący spółkom kolejowym, nie jest własnością in genere, lecz jest ściśle związany z funkcją, jaką ten zarządca wykonuje względem infrastruktury kolejowej na tym gruncie usytuowanej, a którą określają przepisy szczególne.
W myśl art. 15 ust. 4a i 4b w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146) PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. - spółka utworzona przez PKP S.A. do prowadzenia działalności w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich oraz kolejowych przewozów towarowych - zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami.
Wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych. Natomiast zgodnie z art. 4 u.t.k. oraz załącznikiem nr 1 do tej ustawy, w skład infrastruktury kolejowej wchodzą obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp.
Podkreślenia wymaga jednak, że jak wynika ze wspomnianego załącznika, wchodzą one w skład infrastruktury kolejowej tylko wówczas, gdy tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania.
Zdaniem Sądu, przedmiotowy wiadukt nie pełni żadnej z tych funkcji. Nie stanowi on zatem elementu infrastruktury kolejowej, do zarządzania którą powołana została spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając z tego obiektu odcinek drogi biegnący przez obiekt (most, wiadukt, kładkę) nawet wówczas kiedy właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym wiadukt jest zlokalizowany, jest inny podmiot niż ten, który zarządza drogą. Tego typu obiekt z uwagi na konieczność zachowania jego ciągłości, powinien być utrzymywany i remontowany jako pewna całość, a nie zbiór jego poszczególnych elementów czy formujących go odcinków.
Zasada ta dotyczy całej długości obiektu drogowego i wszystkich elementów wchodzących w jego skład. Nie jest istotne, kto jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się wiadukt drogowy, bowiem zobowiązanym do utrzymywania go w należytym stanie technicznym jest jego zarządca. Od tej zasady istnieją wyjątki przewidziane w przepisach prawa.
Istotną okolicznością dopuszczającą takie wyjątki, jest ustalenie, czy obiekt leży w ciągu drogi (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), a jeśli tak, to komu ona służy, czy i potrzeby jakiego podmiotu zarówno droga, jak i znajdujący się w jej ciągu obiekt realizuje.
Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z oświadczeń mieszkańców miejscowości D., przedmiotowy wiadukt nie służy do zarządzania infrastrukturą kolejową, nie jest związany z obsługą przewozu osób lub rzeczy lub utrzymaniem tej infrastruktury.
Służy on bowiem wyłącznie zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi, a za jego utrzymanie nie jest ustawowo odpowiedzialny inny podmiot.
Gmina P. zaprzecza, aby była zarządcą drogi, czy też właścicielem wiaduktu nad linią kolejową nr [...], na działce nr [...], obręb [...] w miejscowości D., a droga biegnąca po wiadukcie nie jest drogą o znaczeniu lokalnym, niezaliczoną do innych kategorii dróg, stanowiącą uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom. Ponadto skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2022 r. wskazał, że droga ta nie jest drogą gminną - nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, a Gmina P. nie jest właścicielem działki nr [...], przez którą przebiega przedmiotowy wiadukt i nie korzysta z tej drogi.
Wskazać jednak należy, że przedmiotem postępowania jest obiekt inżynierski, będący elementem drogi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Jak już wcześniej wyjaśniono przedmiotowy wiadukt nie jest wiaduktem kolejowym, stanowiącym element drogi kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym lecz służy miejscowym potrzebom.
Powyższe okoliczności, prowadzą zdaniem Sądu do wniosku, że [...] WINB prawidłowo określił podmiot zobowiązany do wykonania obowiązków określonych decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Skoro droga zlokalizowana na wiadukcie, łączy się w pewnej odległości z drogą publiczną, zasadnie ustalono, że podmiotem odpowiedzialnym za jej utrzymanie jest zarządca drogi, a więc skarżący. Powyższe wynika także z tego, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że wiadukt wraz z prowadzącą do niego drogą, służy obsłudze okolicznych mieszkańców i obowiązkiem Gminy jest zadbanie o jego prawidłowy stan techniczny.
Nie ma zatem podstaw do tego, aby uznać, że zarządcą przedmiotowego wiaduktu jest PKP S.A. wyłącznie z tego tytułu, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, na której znajduje się obiekt. To samo dotyczy PKP PLK S.A., która jest zarządcą linii kolejowej.
W odniesieniu do podmiotu, który powinien zostać zobowiązany do jego wykonania należy zauważyć, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Właściwość (zakres działania) stanowi więc narzędzie ustalania podmiotu kompetencji, gdy ten nie został wskazany wprost w przepisie prawa.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 u.d.p., organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcą dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, jest dla dróg gminnych wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do zarządcy drogi, zgodnie z art. 20 pkt 4 przywołanej ustawy, należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2.
Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 18 marca 2011 r., sygn. akt III CNP 13/10, do momentu skutecznego zakwestionowania właściwości rzeczowej gminy poprzez wskazanie przepisu szczególnego wpisującego daną materię spraw do właściwości innego podmiotu, wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na rzecz uznania właściwości rzeczowej gminy. Domniemanie właściwości rzeczowej gminy bazuje więc na dwóch pojęciach: publicznego charakteru sprawy, oraz na jej lokalnym charakterze (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, CH Beck 2018).
Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Przepis ten stanowi katalog otwarty, zatem uzasadnione jest przyjęcie, że znajduje zastosowanie także w odniesieniu do wiaduktu drogowego położonego na terenie kolejowym. Ponadto jeśli sprawa należy do zadań własnych gminy, to przy jej wykonywaniu stosuje się przepisy ww. ustawy. Powierzenie wykonywania zadań gminy innemu podmiotowi może nastąpić jedynie w drodze powołania spółki (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2590/15), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
W związku z powyższym, zasadne było w ocenie Sądu nałożenie obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu drogowego na Wójta, odpowiedzialnego za jego utrzymanie w ramach zadań własnych.
Wskazać należy również na to, że w wyroku NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15, dopuszczono możliwość wyznaczenia podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny obiektu na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, mając na uwadze art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowiący o tym, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy właśnie do zadań własnych gminy.
Podkreślić należy, że mimo, że przedmiotowy wiadukt nie znajduje się stricte w ciągu drogi gminnej (jest od niej oddzielony krótkim odcinkiem, który uznać można za drogę wewnętrzną), to jednak z akt sprawy wynika, że znajduje się on w ciągu szlaku komunikacyjnego, który z jednej strony miałby - zdaniem Gminy P. kończyć się w drodze gminnej na działkach nr [...], [...] i [...], a z drugiej strony przechodzi przez tereny zarządzane przez Nadleśnictwo K., aż do miejscowości W. (ul. [...]).
Z powyższego wynika zatem, że przedmiotowy obiekt łączy drogi publiczne, pełniąc funkcję zaspokajania lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi. Bez znaczenia jest okoliczność, że mieszkańcy miejscowości D. mają zapewnioną komunikację z miejscowościami sąsiednimi poprzez sieć dróg gminnych o odpowiednim poziomie technicznym, skoro faktycznie z wiaduktu korzystają.
Jeżeli wiadukt jest elementem łączącym drogi stanowiące własność gminy, skierowanie nakazu do gminy jest zgodne z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu usytuowanego w ciągu drogi jest podmiot odpowiedzialny za stan drogi, w ciągu której wiadukt się znajduje (zob. wyrok NSA z 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 2775/19).
Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, że [...] WINB w kwestionowanej decyzji z [...] kwietnia 2022 r. prawidłowo nakazał Wójtowi usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu. Tym samym organ wojewódzki wbrew twierdzeniom skarżącego nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Badane rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2022 r., nie jest ponadto obarczone żadną z innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, jest [wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Ponadto rozstrzygnięcie [...] WINB nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.