VI SAB/Wa 7/15

VI SAB/Wa 7/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz /sprawozdawca/
Danuta Szydłowska
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
659
Sygn. powiązane
II GSK 3113/15 - Wyrok NSA z 2017-01-31
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant: ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi "I." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie wydania zezwolenia oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2013 r. B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (obecnie: I.. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) z siedzibą w [...] zwrócił się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego z Wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste. We wniosku jako miejsce prowadzenia badań (uprawa i zbiór) wskazana została placówka zlokalizowana: [...], ul. [...].
Podstawę prawną do wydania wnioskowanego zezwolenia stanowi art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz.124), zgodnie z którym "Zbiór mleczka makowego i opium z maku oraz ziela lub żywicy konopi innych niż włókniste jest dozwolony wyłącznie w celu prowadzenia badań naukowych, po uzyskaniu zezwolenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego."
W dniu [...] sierpnia 2013 r. strona skarżąca złożyła Pismo przewodnie dot. wniosku o wydanie zezwolenia na zbiór, przetwarzanie, przerób i stosowanie ziela i żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych.
Pismem z [...] września 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny wezwał stronę skarżącą do:
usunięcia braków we wniosku poprzez przedłożenie statutu jednostki naukowej, kopii zaświadczenia o nadanym numerze REGON oraz sposobu prowadzenia ewidencji rozchodu,
wyznaczenia osoby odpowiedzialnej za zapewnienie właściwej kontroli zbioru, sporządzanych wyciągów i ich zabezpieczenie - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 października 2008 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na zbiór mleczka makowego i opium z maku oraz ziela lub żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych oraz na sporządzanie wyciągów ze słomy makowej (Dz. U. Nr 197, poz. 1225);
uściślenia celu oraz opisu badania naukowego wraz z ujęciem przemyśleń i rozwiązań dotyczących przyjęcia i uzasadnienia problemu naukowego rozpatrywanego przez Instytut, sformułowania tez (problemów, pytań szczegółowych) i wysunięcia hipotez, opracowania metod wykonania badań i wszystkich czynności poprzedzających realizację projektu.
W dniu [...] października 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęło Pismo przewodnie w sprawie udzielenia wyjaśnień, do którego strona skarżąca dołączyła dokumenty zawierające wyjaśnienia i uzupełnienia w zakresie złożonego wniosku.
W dniu [...] października 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezesa Polskiej Akademii Nauk i Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji z prośbą o zajęcie stanowiska wobec złożonego wniosku. W stosownych wystąpieniach Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował o złożeniu przez stronę skarżącą wniosków o wydanie zezwoleń:
na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych,
na przetwarzanie i przerabianie środków odurzających grup l-N oraz IV-N w celu prowadzenia badań naukowych (podstawa prawna do wydania zezwolenia art. 35 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii),
na stosowanie środków odurzających grupy IV-N w celu prowadzenia badan naukowych (podstawa prawna do wydania zezwolenia: art. 35 ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii)
oraz o planowanym przeprowadzeniu badania naukowego polegającego na wyhodowaniu ziela konopi innych niż włókniste na eksperymentalnym polu uprawnym, następnie dokonaniu analiz następujących zagadnień:
naukowe opracowanie zbioru ziela w warunkach naturalnych w porównaniu ze zbiorem w warunkach sztucznych;
naukowa ocena przydatności surowca w postaci przetworzonej i nieprzetworzonej do badań z dziedziny medycyny i farmacji poprzez badanie poszczególnych części roślin;
przebieg wpływu procesu suszenia, przechowywania i przerobu na procesy biologiczne pod kątem możliwości nadania postaci stosowanej w lecznictwie - oznaczenie zawartości THC w materiale badanym;
naukowe opracowanie możliwości oddzielenia żywicy w warunkach naturalnych;
sporządzenie wyciągów, suszenie i inne badania nad możliwością nadania postaci stosowanej w lecznictwie;
badanie stabilności mikrobiologicznej surowca.
W piśmie skierowanym do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się z prośbą o potwierdzenie czy I. Sp. z o. o. jest jednostką naukową w rozumieniu art. 2 pkt 9 lit. f) ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615, z późn. zm.). Ponadto Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska czy w świetle obowiązujących przepisów planowane badanie naukowe nie wykracza poza zakres statutu I. Sp. z o. o.
W piśmie skierowanym do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska czy badanie naukowe zakładające m. in. "ocenę przydatności surowca - ziela konopi oraz żywicy - w postaci przetworzonej i nieprzetworzonej do badań z dziedziny medycyny i farmacji poprzez badanie poszczególnych części roślin oraz opracowanie możliwości nadania zebranym surowcom roślinnym postaci stosowanej w lecznictwie w oparciu o metody wskazane w polskiej Farmakopei" powinno uzyskać pozwolenie na prowadzenie badania klinicznego wydawane przez ten organ. Ponadto, Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się z prośbą o przedstawienie ewentualnych uwag do opisanego badania.
W piśmie skierowanym do Prezesa Polskiej Akademii Nauk, Główny Inspektor Farmaceutyczny wymienił m. in. pracowników naukowych wskazanych przez stronę skarżącą i zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska, czy kwalifikacje wytypowanych pracowników naukowych są wystarczające do przeprowadzenia badań naukowych z dziedziny chemii.
W piśmie skierowanym do Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji, Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował o przedstawionym przez stronę skarżącą sposobie zabezpieczenia pola uprawnego. Organ wskazał również na uzgodnienie z prokuraturą i Policją sposobu zabezpieczenia, na które powołała się strona skarżąca i zwrócił się z prośbą o potwierdzenie tych informacji. Ponadto, Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił uwagę na zdanie zawarte we wniosku o wydanie zezwolenia (str. 2, pkt 4 Szczegółowe uzasadnienie dokonania zbiorów, akapit 4): "Zakładana ilość suchej masy jest sumą maksymalnej zakładanej ilości jaką można uzyskać z prowadzonej obecnie uprawy i zakładanej uprawy porównawczej w warunkach sztucznych." I stwierdził: "Tak sformułowane zdanie może świadczyć o tym, że I. Sp. z o. o. prowadzi działalność o charakterze przestępczym.".
O skierowaniu powyższych wystąpień Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował stronę skarżącą pismem z [...] października 2013 r. (doręczonym za potwierdzeniem odbioru [...] października 2013 r.).
Pismem z [...] października 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji o wynikach kontroli przeprowadzonej [...] października 2013 r. przez inspektora farmaceutycznego Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...] w budynku zlokalizowanym w [...] przy ul. [...].
Kontrola wykazała, że w pomieszczeniu mieszkalnym budynku zlokalizowanego pod ww. adresem I. Sp. z o. o. prowadził uprawę ziela konopi oraz dokonał jego zbioru wbrew przepisom ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Inspektor farmaceutyczny przeprowadzający kontrolę stwierdził, że w lokalu widoczne były oznaki prowadzenia hodowli i zbioru konopi (doniczki z ziemią, duże ilości suszu roślinnego - skala przemysłowa). Główny Inspektor Farmaceutyczny zaznaczył, że na dzień wystosowania pisma nie wydał żadnej decyzji dla I. Sp. z o. o.
Wskazując na powyższe Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się z prośbą o pilne podjęcie działań operacyjnych w kontekście przeprowadzenia przeszukania pod kątem narkotyków w następujących lokalach należących do I. Sp. z o. o.: [...], ul. [...] (adres siedziby Spółki) oraz [...], ul. [...].
W dniu [...] października 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęła odpowiedź Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na pismo Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] października 2013 r., znak: [...] niniejszego pisma).
Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., znak: [...] (doręczonym za potwierdzeniem odbioru [...] listopada 2013 r.) Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił stronę skarżącą, że:
postępowanie administracyjne z wniosku B. Sp. z o. o. o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych nie zostanie zakończone w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) (dalej: "K.p.a.");
przedmiotowe postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie do [...] listopada 2013 r.
W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał na fakt skierowania wystąpień do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezesa Polskiej Akademii Nauk i Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji i stwierdził, że w związku z oczekiwaniem na odpowiedzi na powyższe wystąpienia nie jest możliwe zakończenie postępowania w wyznaczonym terminie. Organ wskazał również na fakt poinformowania strony skarżącej (pismem z [...] października 2013 r.) o skierowaniu powyższych wystąpień.
W dniu [...] listopada 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęła odpowiedź Prezesa Polskiej Akademii Nauk na pismo Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] października 2013 r.
W dniu [...] listopada 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęła odpowiedź Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na pismo Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] października 2013 r.
W dniu [...] listopada 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęło pismo Pana J. S. określone jako Apel do organów.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił stronę skarżącą że:
postępowanie administracyjne z wniosku I. Sp. z o. o. o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych nie zostanie zakończone w terminie określonym w postanowieniu z [...] listopada 2013 r., znak: [...];
przedmiotowe postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie do [...] stycznia 2014 r.
W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał jakie stanowiska zajęli Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezes Polskiej Akademii Nauk i Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odpowiadając na pisma z [...] października 2013 r. i stwierdził, że w dalszym ciągu oczekuje na odpowiedź Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji. Organ stwierdził, że wymóg zebrania całości materiału dowodowego wynikający z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz obowiązek zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje koniecznością przedłużenia prowadzonego postępowania administracyjnego.
Pismem z [...] grudnia 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się do Dyrektora Narodowego Instytutu Leków z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie dopuszczalności realizacji planowanego projektu badań. Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował o złożonych przez stronę skarżącą wnioskach o wydanie zezwoleń oraz o zakresie planowanego badania naukowego. Organ powołał się na stanowisko zajmowane przez stronę skarżącą cytując fragment pisma (e-mail) Pana J. S. z [...] listopada 2013 r. określonego jako Apel do organów (str. 1, akapit 5). Główny Inspektor Farmaceutyczny zaznaczył, że planowane badania mają być wykonywane na podstawie § 5 statutu I. Sp. z o. o. i przytoczył jego treść.
Pismem z [...] grudnia 2013 r., Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się do Dyrektora Krajowego Biura ds. Przeciwdziałania Narkomanii z prośbą o wyrażenie opinii na temat planowanego badania naukowego w przedmiocie spełniania założeń statutowych I. Sp. z o. o. wskazanych w § 5 zwłaszcza w zakresie przeciwdziałania narkomanii. Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował o złożonych przez stronę skarżącą wnioskach o wydanie zezwoleń oraz o zakresie planowanego badania naukowego. Organ powołał się na stanowisko zajmowane przez stronę skarżącą cytując fragment pisma (e-mail) Pana J. S. z [...] listopada 2013 r. określonego jako Apel do organów (str. 1, akapit 5). Główny Inspektor Farmaceutyczny zaznaczył, że planowane badania mają być wykonywane na podstawie § 5 statutu I. Sp. z o. o. i przytoczył jego treść.
Dnia [...] grudnia 2013 r. do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego wpłynęła Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zdaniem strony skarżącej Główny Inspektor Farmaceutyczny w oparciu o posiadane dokumenty i dowody mógł niezwłocznie wydać decyzję w zakresie wskazanym we wniosku. Strona skarżąca stwierdziła, że w toku rozmów i korespondencji elektronicznej z [...] Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym w [...] w okresie [...] - [...] października 2013 r. ustaliła "zasady postępowania z surowcem zagrożonym atakiem pleśni przed doręczeniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbiór". [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny miał zapewnić stronę skarżącą iż "nie ma problemu w wydaniu nam pozytywnej decyzji". Strona skarżąca zakwestionowała działania podjęte przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego (skierowanie wystąpień do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezesa Polskiej Akademii Nauk, Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji) twierdząc, że "żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji na zbiór od zajęcia stanowiska przez którąkolwiek z tych instytucji". Zdaniem strony skarżącej "na dzień dzisiejszy stanowiska tych instytucji NIC nie wniosły do sprawy".
Zdaniem strony skarżącej Główny Inspektor Farmaceutyczny prowadząc przewlekle postępowanie naruszył art. 106 K.p.a. "poprzez jego nieuprawnioną rozszerzającą wykładnię", art. 35 K.p.a. "poprzez niewydanie niezwłocznie decyzji w oparciu o dowody przedstawione przez stronę", art. 9 - 11 K.p.a. "poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z przyjętymi standardami postępowania w relacji organ - podmiot ubiegający się o zezwolenie" oraz art. 36 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i rozporządzenie wykonawcze (chodzi o rozporządzenie wykonawcze do art. 36 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wymienione w pkt 3 tiret drugie niniejszego pisma) "poprzez stosowanie kryteriów oceny nie mających znaczenia w ujęciu tych przepisów i niewydanie decyzji pomimo spełniania przez podmiot warunków w tych przepisach określonych".
Główny Inspektor Farmaceutyczny zajął w przedmiotowej sprawie następujące stanowisko.
Główny Inspektor Farmaceutyczny podejmując w przedmiotowej sprawie działania kwestionowane przez stronę skarżącą kierował się brzmieniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a.
W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego cytowane przepisy uprawniały organ do skierowania [...] października 2013 r. wystąpień do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezesa Polskiej Akademii Nauk, Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji. Główny Inspektor Farmaceutyczny po dokonaniu analizy:
Wniosku o wydanie zezwolenia na zbiór ziela i żywicy konopi innych niż włókniste,
Pisma przewodniego dot. wniosku o wydanie zezwolenia na zbiór, przetwarzanie, przerób i stosowanie ziela i żywicy konopi innych niż włókniste w celu prowadzenia badań naukowych,
dokumentów dołączonych do Pisma przewodniego w sprawie udzielenia wyjaśnień
stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na zakończenie postępowania i wydanie decyzji rozstrzygającej w zakresie złożonego wniosku. Celem działań podjętych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego było zadośćuczynienie wymogowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wynikającemu z art. 7 K.p.a.) i obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (wynikającemu z art. 77 § 1 K.p.a.). W poszczególnych wystąpieniach Główny Inspektor Farmaceutyczny wyjaśnił powody zwrócenia się do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezesa Polskiej Akademii Nauk, Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji o zajęcie stanowiska wobec wniosku złożonego przez stronę skarżącą (w każdym z pism organ poinformował o złożeniu wniosku oraz o planowanym przeprowadzeniu badania naukowego polegającego na wyhodowaniu ziela konopi innych niż włókniste na eksperymentalnym polu uprawnym, następnie dokonaniu analiz zagadnień, które wymienił).
W związku z zawartymi w skardze uwagami dotyczącymi kontaktów strony skarżącej z [...] Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym, pismem z [...] grudnia 2013 r., Główny Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się do tego organu o zajęcie stanowiska w powyższym zakresie. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zaprzeczył informacjom przekazanym przez stronę skarżącą. W piśmie z [...] stycznia 2014 r. organ ten stwierdził m. in., że "nie ustalano z przedstawicielami skarżącego zasad postępowania z surowcem zagrożonym atakiem pleśni przed doręczeniem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zbiór. W szczególności nie były uzgadniane ze stroną skarżącą procedury »ścięcia zagrożonych roślin i przechowywania ich w zabezpieczonym magazynie do czasu doręczenia decyzji«".
Pismo Głównego Inspektora Farmaceutycznego, którym organ poinformował stronę skarżącą o skierowaniu wystąpień do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezesa Polskiej Akademii Nauk, Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Dyrektora Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji jest datowane [...] października 2013 r. Biorąc pod uwagę fakt, że Pismo przewodnie w sprawie udzielenia wyjaśnień, do którego strona skarżąca dołączyła dokumenty zawierające wyjaśnienia i uzupełnienia w zakresie złożonego wniosku wpłynęło do Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego [...] października 2013 r., okres 12 dni, który dzieli tę datę od daty wystosowania pisma znak: [...] zdaniem organu nie wydaje się nadmiernie długi.
Strona skarżąca twierdzi, że stanowiska zajęte przez Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezesa Polskiej Akademii Nauk, Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego "nic nie wniosły do sprawy". Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego taka ocena przed zakończeniem prowadzonego postępowania administracyjnego jest przedwczesna. Organ dokona oceny zebranego materiału dowodowego i zajmie w tym zakresie stanowisko w decyzji kończącej postępowanie.
Główny Inspektor Farmaceutyczny ocenia jako nieuzasadnione zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. i ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.
Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał także stanowisko zajęte w piśmie z [...] grudnia 2013 r., że art. 106 § 2 K.p.a. został w piśmie z [...] października 2013 r. powołany omyłkowo. Podstawą prawną do podjęcia przez organ działań, o których mowa w piśmie z [...] października 2013 r. były art. 7 i 77 § 1 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt VI SAB/Wa 11/14 odrzucił skargę Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, przewlekłego prowadzenia postępowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 kpa.
Sąd wskazał, że przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Farmaceutycznego skarżąca nie wyczerpała trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a.
Wobec niedopuszczalności skargi Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił ją.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 62 pkt 1, art. 106 § 3 oraz art. 6 p.p.s.a. poprzez nieskompletowanie i nieuwzględnienie dowodów i całości akt postępowania przed organem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia w sprawie art. 135 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ naruszył art. 234 k.p.a. i wynikający z niego obowiązek rozpoznania w toku postępowania złożonego przez skarżącą pisma na temat przewlekłego prowadzenia postępowania zgodnie z jego treścią, tj. jako wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa złożonego na podstawie art. 37 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu [...] listopada 2013 r . złożyła - w trybie art. 37 k.p.a - do Ministra Zdrowia i Głównego Inspektora Farmaceutycznego pismo stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to Minister Zdrowia przekazał według właściwości do rozpoznania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego przy piśmie z [...] grudnia 2013 r. (karta nr [...] i [...] akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2367/14, uchylił zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. było przedwczesne. Sąd I instancji winien ponownie rozpoznać sprawę mając na względzie sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazania, w szczególności w zakresie analizy pisma skarżącej Spółki z dnia [...] listopada 2013 r., z uwzględnieniem pisma Ministra Zdrowia z [...] grudnia 2013 r., tj. czy z ww. pisma Spółki wynikał w sposób wyraźny zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie i wezwanie do usunięcia tego rodzaju naruszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej można zatem wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie więc zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie w zakresie zagadnienia dopuszczalności skargi zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Uwzględniając wiążący w sprawie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (zawarty w postanowieniu wskazanym w części historycznej uzasadnienia) uznać należy, że w sprawie złożony został w trybie art. 37 § 1 k.p.a. środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. W piśmie spółki z dnia [...] listopada 2013 r. (już na pierwszej jego stronie) wyraźnie wyartykułowano zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie oraz wezwano do usunięcia tego rodzaju naruszenia.
Mając powyższe na względzie oraz z uwagi na fakt, że Sąd orzekający nie dostrzegł innych naruszeń uzasadniających odrzucenie skargi, sprawę należało rozpoznać merytorycznie.
Skargę należało jednak oddalić, w działaniu organu Sąd nie dopatrzył się bowiem cech przewlekłości, o której mowa w skardze Instytutu.
Niewątpliwie jest tak jak podnosi skarżąca, że w rozpoznawanej sprawie organ po złożeniu przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia powinien niezwłocznie podjąć wszystkie wymagane prawem czynności zmierzające do załatwienia sprawy.
Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.).
W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zainicjowane pismem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2013 r. i nie ulega wątpliwości, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie wynikającym z art. 35 § 3 K.p.a.
Nie każda jednak zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania.
Przewlekłość postępowania, odmiennie bowiem od bezczynności organu, jest pojęciem względnym, i zachodzi gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.
W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępny w Internecie), NSA stwierdził również, iż dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238).
A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.
Ustosunkowując się do podnoszonej przez Skarżącą w tej sprawie kwestii opieszałego działania organu, stwierdzić należy, że choć postępowanie trwało długo to jednak było usprawiedliwione okolicznościami.
W tej bowiem sprawie organ powziął wątpliwości co do elementów stanu faktycznego, który należało uwzględnić wydając zezwolenie, o które ubiegała się skarżąca. Stąd wystąpienia do innych organów państwowych o zajęcie stanowiska co do kwestii, których w granicach własnych kompetencji nie mógł rozstrzygnąć, czy wyjaśnić Główny Inspektor Farmaceutyczny. Państwo w ramach wykonywania swoich władczych kompetencji działa bowiem poprzez system organów, utworzonych na podstawie przepisów prawa i powołanych do wykonywania określonych zadań w jego imieniu. System organów i instytucji tworzy komplementarną całość stanowiącą aparat państwowy, a wykonywanie przydzielonych poszczególnym organom i instytucjom zadań to właśnie działanie samego państwa. W tej sprawie Główny Inspektor Farmaceutyczny w sposób modelowy wykorzystał w prowadzonym przez siebie postępowaniu możliwości tego systemu zwracając się o wyjaśnienie ważnych w sprawie kwestii do właściwych w tym zakresie organów. Jego wątpliwości zdaniem Sądu odnosiły się do istotnych w sprawie okoliczności, dotyczyły wszak tak elementarnych spraw jak to, czy spółka w ogóle jest jednostką naukową w rozumieniu ustawy o finansowaniu nauki, a nawet czy kwalifikacje naukowe wskazanych przez Spółkę pracowników naukowych, wśród których był absolwent studiów magisterskich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] na kierunku Administracja oraz absolwent technikum rolniczego, są wystarczające do przeprowadzenia badań naukowych z dziedziny chemii.
Pamiętać przy tym należy, że zezwolenie, o które ubiegała się Spółka, odnosiło się do produktów kontrolowanych (substancji odurzających), stąd szczególna rozwaga organu przy ocenie przesłanek do wydania zezwolenia jest pożądana i – w konsekwencji – uzasadniona. Nie mogły odnieść pozytywnego dla Skarżącej skutku argumenty o tym, że organ dysponował ważnymi dla tej sprawy informacjami, które zebrane zostały na potrzeby innych wcześniej toczących się spraw z wniosku Spółki, albo, że podobne sprawy innych podmiotów załatwiane były bez zwłoki. Tych okoliczności Sąd nie mógł uwzględnić dokonując kontroli działania organu. Okoliczności związanych z posiadaniem określonych informacji przez organ Sąd nie mógł w żaden sposób ocenić, bo nawet nie mógł ich zweryfikować. W tym zakresie Sąd dysponował jedynie faktami przytoczonymi w wypowiedzi pełnomocnika Spółki na rozprawie w dniu [...] marca 2010 r. Okoliczności związane zaś ze sposobem załatwiania spraw innych podmiotów pozostają poza zakresem tej sprawy. Sąd rozpoznaje bowiem zawsze konkretną i indywidualną sprawę, której indywidualizm powoduje, że nigdy dana sprawa nie jest rozpatrywana porównawczo,
Fakt, przy załatwianiu tej sprawy doszło do przekroczenia ustawowych terminów jej załatwienia, niemniej jednak terminy te nie mają charakteru bezwzględnego. Jakkolwiek bowiem zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., to nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu, wynikającym w szczególności z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a., dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SAB/Wa 3/05, LEX nr 169400). Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ww. warunki prowadzenia postępowania zostały w tej sprawie dochowane, w konsekwencji organowi nie można skutecznie przedstawić zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Z tych powodów Sąd oddalił skargę w tej sprawie na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.