VI SAB/Wa 65/10

VI SAB/Wa 65/10 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2011-01-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2010-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Danuta Szydłowska /przewodniczący/
Grażyna Śliwińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6376 Bankowość, w tym zezwolenia dewizowe i zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie kupna i sprzedaży
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II GSK 1633/11 - Postanowienie NSA z 2011-08-31
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3, art. 149, art. 52 par. 1 i 2, art. 58 par. 1 pkt 5, art. 232 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 37 par. 1, art. 5 par. 2 pkt 4, art. 127 par. 3, art. 17
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
art. 3 ust. 3, art. 11
Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. S.A., L. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zawieszenia działalności banku postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej W. S.A., L. kwotę 100 (stu) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
W. S.A z siedzibą w L. wraz z innymi podmiotami (S. z siedzibą w P., I. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (Ukraina), A. S.A. z siedzibą w L., K. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (Ukraina) - zwany dalej skarżącym, wniósł skargę na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego która, jego zdaniem, dopuściła się rażącego naruszenia przepisów określających terminy załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu wskazywał na następujące okoliczności:
W dniu [...] września 2008 r. złożony został do Prezesa Rady Ministrów przez S. z siedzibą w P. oraz S. oraz I. S.A. - mające siedzibę w G. wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały nr. [...] Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie zawieszenia działalności B. S.A. w P.
Prezes Rady Ministrów postanowieniem z [...] października 2008 r. przekazał Komisji Nadzoru Finansowego złożony przez skarżących wniosek, jako organowi właściwemu w sprawie. Postanowienie to stało się ostatecznie w dniu [...] listopada 2008 r., co zostało stwierdzone pismem Prezesa Rady Ministrów ([...]). Tym samym wniosek skarżących miał zostać rozpoznany przez Komisję Nadzoru Finansowego.
W dniu [...] stycznia 2010 r. do KNF został złożony wniosek skarżącego i pozostałych trzech spółek o dopuszczenie ich w trybie art. 28 k.p.a. jako uczestników do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. ([...]) w przedmiocie zawieszenia działalności B. S.A. zainicjowanego wnioskiem S. oraz S. oraz I. S.A.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. S. złożyło do Prezesa Rady Ministrów, jako organu nadzoru nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego, zażalenie na bezczynność KNF w przedmiotowej sprawie, wnosząc o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przedmiotowym postępowaniu.
W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2010 r, [...]) działając z upoważnienia Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów - Zastępca Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów, poinformował o błędnym skierowaniu zażalenia, gdyż w sprawach zakresu kodeksu postępowania administracyjnego Prezes Rady Ministrów nie jest organem wyższego stopnia wobec Komisji. Prezes Rady Ministrów zwrócił zażalenie Skarżącym wskazując, że "wobec braku organu wyższego stopnia, skarżącemu pozostaje wyłącznie skierowanie skargi na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego do właściwego sądu administracyjnego".
Skarżący wskazał, że skierował niniejszą skargę do tutejszego Sądu "chcąc uniknąć dalszych sporów kompetencyjnych". Powołał się na zasady określone w art. 12 § 1 i art. 135 § 3 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2000 r., Nr 98, póz. 1071, z późń. zm.) – dalej jako k.p.a., stanowiące o obowiązku wnikliwego i szybkiego działania organów administracji publicznej: w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania.
Zarzucił, że postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie toczy się już od kilkunastu miesięcy i do chwili obecnej organ nie wydał rozstrzygnięcia. Uchybił tym samym obowiązkowi określonemu w cytowanych wyżej przepisach. Organ nie zawiadomił o przyczynach przedłużania się postępowania i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co winien zgodnie z art. 36 k.p.a. uczynić. Takie działania Komisji Nadzoru Finansowego ocenił jako stojące w rażącej sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
Stwierdził, iż pilne załatwienie niniejszej sprawy ma niebagatelne znaczenie dla roszczeń skarżącej spółki i pozostałych spółek – członków S.
Dochodzą one roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. Zwłoka w załatwianiu niniejszej sprawy łączy się z koniecznością naliczania przez wymienione spółki ustawowych odsetek należnych od Skarbu Państwa, co oznacza narastanie całkowitej kwoty żądanej od Skarbu Państwa należności.
Ocenił, że czas oczekiwania na wydanie decyzji przez Komisję w niniejszej sprawie i przekracza wszelkie dopuszczalne przez przepisy prawa normy. Podnosił, że dopiero po ponad półtorarocznym okresie, który minął od uprawomocnienia się postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2008 r. ([...]) przekazującego do rozpoznania przez Komisję Nadzoru Finansowego wniosek skarżących i stwierdzającego de facto właściwość Komisji - organ ten zwrócił się o podjęcie kroków prawnych dotyczących właściwości organu w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1092/09) zapadłym w innej sprawie - ze skargi S. w P. oraz L.T. Ewentualne wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie przez organ niewłaściwy w sprawie skutkować będzie nieważnością takiej decyzji administracyjnej i wydłuży znacznie okres oczekiwania na pytanie, czy decyzja KNF dotknięta jest rażącym naruszeniem uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.
Zwrócił uwagę, iż pismem z [...] lutego 2010 r., Komisja Nadzoru Finansowego wskazując na cyt. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1092/09) sugerowała, aby skarżący wniósł "przykładowo wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezesa Rady Ministrów, opierając się, między innymi na poglądzie prawnym wyrażonym przez. WSA w Warszawie (...) jednocześnie postulując o czasowe wstrzymanie wykonania postanowienia wydanego (...) przez. Prezesa Rady Ministrów." Zdaniem Komisji Nadzoru Finansowego ewentualne wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie przez organ niewłaściwy w sprawie skutkować będzie nieważnością takiej decyzji administracyjnej i wydłuży znacznie okres oczekiwania na pytanie, czy decyzja KNB (...) dotknięta jest rażącym naruszeniem uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności."
Skarżący podniósł, że dopiero po ponad półtorarocznym okresie, który minął od uprawomocnienia się postanowienia Prezesa Rady Ministrów z [...] października 2008 r. ([...]) przekazującego do rozpoznania przez Komisję Nadzoru Finansowego wniosek skarżącego, de facto według właściwości Komisji - organ ten sugeruje zwrócenie się przez spółkę o podjęcie kroków w zakresie właściwości organu.
Skarżący takie działania Komisji Nadzoru Finansowego ocenił jako pozostające w rażącej sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
Komisja Nadzoru Finansowego narusza ustanowione przez prawo terminy do rozstrzygania spraw, a powinna działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stać na straży praworządności mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.)
Ocenił, że pismo Komisji Nadzoru Finansowego z [...] lutego 2010 r. stanowi kolejny argument uzasadniający niniejszą skargę.
Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę wniesioną przez W. z siedzibą w L. oraz pozostałe spółki, wniosła o jej odrzucenie w trybie art. 58 § 1 pkt 6) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosła nadto o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą S. w P., albowiem rozstrzygnięcie wzmiankowanej sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygnaturze II GSK 476/10
Przedstawiając chronologiczny przebieg postępowania w sprawie zgłoszonego przez skarżącego wniosku oraz analizując jego podstawę prawną podnosił m.in., wadliwość prawną jej sformułowanego petitum wynikającą, według organu, z niezrozumienia istoty skargi na bezczynność oraz zakresu możliwych orzeczeń, jakie sąd administracyjny może wydać. Stwierdził, iż skarga oparta jest na błędnych założeniach prawnych: jednoznacznym ustaleniu, jakoby organ nadzoru prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r., gdy tymczasem takie nadzwyczajne postępowanie nie było i nie jest prowadzone.
Zdaniem organu mylne jest przekonanie S., jak i skarżącej spółki, iż postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte wraz ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności, albowiem jego wszczęcie warunkowane jest uprzednią aktywnością orzeczniczą organu nadzoru, który w tym zakresie musi wydać stosowne rozstrzygnięcie.
Organ wywiódł, że skarżącemu S. nie przysługują uprawnienia procesowe strony postępowania, włącznie z uprawnieniem do wnoszenie skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Do czasu jego wszczęcia bezzasadnym jest twierdzenie, iż przed organem nadzoru jest prowadzone jakiekolwiek nadzwyczajne postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. Wobec tego, że nie jest prowadzone, to trudno jest wyprowadzać wniosek, iż organ nadzoru pozostaje w nim bezczynny.
Drugą kwestią podniesioną w obszernej odpowiedzi na skargę jest konieczność badania przez sąd, czy skarżące S. posiada legitymację do wniesienia skargi na bezczynność w postępowaniu przed sądem. Według organu, kryterium "interesu prawnego" z art. 50 § 1 p.p.s.a. na którym oparta jest legitymacja do wniesienia niniejszej skargi oznacza, że bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Legitymacja ta będzie zatem zależeć od tego, czy skarżący jest stroną postępowania administracyjnego. Brak albo następcza utrata przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. powoduje, że nie ma interesu prawnego, który uzasadniałby wniesienie skargi na bezczynność.
KNF przyznała, że w postępowaniu sądowoadmininistracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego, ale podmiot, który nie ma interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie tego wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, co przemawia za jej oddaleniem.
Podkreślił, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.).
Jeżeli natomiast dany podmiot nie ma lub traci przymiot strony postępowania administracyjnego to tym samym nie może się domagać od organu administracji publicznej wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji podmiot taki traci też legitymację do wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu. Taki też pogląd, uzależniający istnienie legitymacji skargowej w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność, od posiadania statusu strony w postępowaniu administracyjnym, podzielany jest zarówno w doktrynie, jak i powołanym w odpowiedzi na skargę orzecznictwie.
Organ wskazał, że powyższe ustalenie ma istotne znaczenie z punktu widzenia wniesionej skargi, w zakresie w jakim bezczynność organu nadzoru skarżą cztery spółki: K. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (Ukraina), I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (Ukraina),W. z siedzibą w L., A. zwane dalej "Spółkami".
Spółki swój interes w skarżeniu bezczynności organu nadzoru wywodzą z faktu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa uważając, że rozstrzygnięcie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. dotyczącej zawieszenia działalności B. S.A. w P. będzie mieć kluczowe znaczenie dla dochodzenia przez nie roszczeń, zaś zwłoka w załatwieniu niniejszej sprawy łączy się z koniecznością naliczania przez Spółki ustawowych odsetek należnych od Skarbu Państwa, co oznacza narastanie całkowitej kwoty należności żądanej od Skarbu Państwa.
W kontekście tego uzasadnienia powołał się na wyrok NSA z dnia 15 marca 2007 r. (II OSK 461/06, niepublikowany), w którym stwierdzono, iż legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże, że istnieje związek między chronionym przez przepisy materialne jego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania, lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi.
Zestawiając ten stan faktyczny ze stanem normatywnym regulującym legitymacja skargową w p.p.s.a., organ stwierdził, że podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli między jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, artykułowaną w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/2006 niepublikowany). W konsekwencji zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ interes prawny, którym legitymuje się skarżący, powinien być aktualny. Podkreślano to wielokrotnie i konsekwentnie w orzecznictwie.
Wywiódł zatem, że Spółki nie wykazały związku pomiędzy swą sytuacją prawną i normami prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, co czyniłoby je podmiotami legitymowanymi do złożenia skargi na bezczynność na mocy art. 50 § 1 p.ps.a.
Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że wymóg ten spełnia przywołanie faktu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa. Ocenił, że jest to typowy interes faktyczny Spółek, który nie może być utożsamiany z interesem warunkującym dopuszczalność ich kwalifikacji jako podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi na bezczynność. Spółki nie posiadają zatem interesu prawnego we wniesieniu skargi na bezczynność. Podmiot niewyposażony w interes prawny oparty na prawie materialnym, procesowym lub ustrojowym ma jedynie interes faktyczny w rozpatrzeniu sprawy przez sąd administracyjny. Przyjmuj się powszechnie, że samo zainteresowanie podmiotu, aby sąd w ogóle zajął się jakaś kwestią, nie oznacza istnienia interesu prawnego. Taki związek musi być rzeczywisty i obiektywny, nie zaś opierać się na subiektywnych przekonaniach podmiotu wnoszącego skargę, a dodatkowo wsparty przepisami prawa. Co ważne, niemożność przypisania Spółkom interesu prawnego we wniesieniu skargi wynika wprost ze skargi, w której mówi się jedynie o "znaczeniu" sprawy sądowoadministracyjnej dla Spółek, zaniechując jednocześnie wykazania bezpośredniego wpływu sprawy sądowoadministracyjnej na ich pozycję prawną i kształtowanie uprawnień oraz obowiązków. Co wymaga podkreślenia, Spółki nie mogą wykazać interesu prawnego nie tylko na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, lecz także na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Oczywistym przejawem tego faktu jest wniesienie w dniu [...] stycznia 2010 r. wniosku o dopuszczenie Spółek w trybie art. 28 k.p.a. jako uczestników do postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. ([...]) w przedmiocie zawieszenia działalności B. S.A. w P. Jak widać z tego, Spółki nie są w stanie wykazać interesu prawnego i nie mogą przypisać sobie statusu strony, stąd sięgają wprost po konstrukcję "uczestnika postępowania".
Abstrahując w tym miejscu od poprawności i skuteczności wnoszenia tego rodzaju wniosków do organów administracji publicznej, wskazał na pogląd doktryny, która odnosi się wprost do koncepcji "uczestników postępowania". Stwierdza się bowiem, iż "Uczestnicy postępowania na prawach strony, to podmioty nieposiadające legitymacji procesowej w danej sprawie (ponieważ postępowanie dotyczy interesów prawnych innych podmiotów), którym z mocy prawa przysługują wszystkie uprawnienia procesowe strony" (K. Celińska - Grzegorczyk, R. Hauser, W. Sawczyn, A. Skoczyłaś, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, warszawa 2009, s. 42)
Niezależnie do tego podniósł, iż z oczywistych względów Spółki nie mogą być w ogóle traktowane jako uczestnicy postępowania (niemożność ta wynika wprost z przepisów prawa i zaliczania do tej kategorii pojęciowej przez k.p.a. zamkniętej grupy podmiotów), stwierdzić należałoby, iż sam fakt zaliczenia się przez Spółki do grupy uczestników, nie zaś stron postępowania, jest istotnym potwierdzeniem niemożności przypisania tym Spółkom interesu prawnego.
Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i przyczyn podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Podmioty powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Skoro, jak wynika z powyższego, Spółki nie są w stanie wykazać swego interesu prawnego, skarga na bezczynność wniesiona przez te podmioty winna zostać odrzucona.
Powołując się na art. 125 § l pkt l p.p.s.a. wniósł o zawieszenie postępowania z urzędu. Z uwagi na to, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie prowadzone było postępowanie sądowoadministracyjne, które zakończone zostało wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. (VI SA/Wa 1092/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w P. i Pana L.T. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]) w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2009 r. WSA w Warszawie.
Od niniejszego wyroku została wniesiona przez Prezesa Rady Ministrów skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która jest prowadzana w tamtejszym sądzie pod sygnaturą II GSK 476/10.
Fakty te dla aktualnie analizowanej sprawy ze skargi na bezczynność organu nadzoru mają istotne znaczenie, albowiem dotykają tożsamego zagadnienia prawnego tj. udzielania odpowiedzi na pytanie, czy organ nadzoru jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. dotyczącej zawieszenia działalności B. S.A. w P. W przywołanym wyroku VI SA/Wa 1092/09 WSA uznał, iż organowi nadzoru w tym zakresie nie przynależy kompetencja do działania.
Czynnikiem przesądzającym o konieczności zawieszenia tego postępowania sądowoadministracyjnego winny być ustalenia prawne, jakie wynikają z wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. (VI SA/Wa 1092/09). Oznaczają one bowiem - jak stwierdził WSA w Warszawie, iż organ nadzoru nie jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. dotyczącej zawieszenia działalności B. S.A. w P.
Takie ustalenie, jeśli miałoby znaleźć swe przełożenie na grunt analizowanej sprawy sądowoadministracyjnej, uniemożliwiałoby przypisywanie organowi nadzoru stanu bezczynności.
Zdaniem organu, zarzut bezczynności może być bowiem formułowany tylko w sytuacji, gdy nie ma jakichkolwiek wątpliwości prawnych co do istnienia kompetencji (właściwości) organu administracji do prowadzenia danej sprawy administracyjnej, względem której kierowany jest zarzut bezczynności. Biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne stwierdzić należałoby, iż organ nadzoru w analizowanym przypadku swą kompetencję wywodzi między innymi z postanowienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2008 r. ([...]) wydanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a., na podstawie którego wniosek o stwierdzenie nieważności został przekazany Komisji Nadzoru Finansowego, celem rozpatrzenia według właściwości.
W chwili obecnej można twierdzić, iż otwarta pozostaje kwestia zdolności prawnej do załatwienia sprawy z wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. dotyczącej zawieszenia działalności B. S.A. w P. Skoro jest to zagadnienie, które nie zostało przesądzone w sposób jednoznaczny na gruncie prawnym, to w chwili obecnej nieuprawnionym byłoby czynienie organowi nadzoru zarzut bezczynności.
W kontekście skargi na bezczynność złożonej przez skarżących dodatkowo stwierdził, iż podejmowanie obecnie jakichkolwiek czynności procesowych przez organ nadzoru wiązałoby się z istotnym ryzykiem procesowym, zaś wydawanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mogłoby w konsekwencji prowadzić do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ten stan rzeczy skutkować powinien, iż do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez NSA (II GSK 476/10) sąd administracyjny w analizowanej sprawie winien powstrzymać się od prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego aktualnie analizowaną skargą.
W tym stanie rzeczy, w opinii organu nadzoru, skargę wniesioną przez W. S.A z siedzibą w L. na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Bankowego z dnia [...] stycznia 2000 r. ([...]) winno się odrzucić. To, iż skarżąca korzysta z uprawnienia, o którym mowa w art. 51 p.p.s.a., nie oznacza, iż każda ze spraw sądowoadministracyjnych zainicjowanych przez poszczególnych skarżących nie może zostać rozstrzygnięta odrębnie. W sprawie istnieje bowiem w rzeczywistości kilka skarg, formalnie tylko połączonych jednym pismem procesowym - skargą (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., II OSK 415/07).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola przeprowadzana jest pod względem zgodności zaskarżonych decyzji z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i tylko w sytuacji naruszenia tego prawa mającego lub mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a).
Skarga W. S.A z siedzibą w L. polegająca na zarzucie bezczynności organu jest przedwczesna. Wobec formalnych przeszkód do jej rozpoznania, Sąd nie rozpatrzył sprawy merytorycznie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w terminie w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, przy czym w obu przypadkach, gdy w danym postępowaniu administracyjnym właściwy organ nie wydał rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W związku z odwołaniem się w art. 149 p.p.s.a. do art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. podkreślić zatem należy, że bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z drugiej strony, by Sąd miał podstawę do merytorycznego wypowiadania się w tym przedmiocie, obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, czyli czy zachowana została zasada określona w art. 52 § 1 p.p.s.a.
Przepis ten stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Ustawowe wyjaśnienie terminu "wyczerpanie środków zaskarżenia" określa art. 52 § 2 p.p.s.a. Mówi on, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Innymi słowy, wniesienie skargi na bezczynność organu dopuszczalne jest po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w kodeksie postępowania administracyjnego, a do których należy zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Procedura przed organem wyższego stopnia określona jest w § 2 tego przepisu: organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.
W myśl art. 52 § 2 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zdaniem W. Chróścielewskiego, zawarte w art. 50 § 2 wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65).
Przyjęcie, że zawarte w art. 52 § 2 wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy, prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność środkami takimi będą zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. oraz ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 o.p. (szerzej W. Chróścielewski, tamże, s. 65). Jednakże obowiązek wykorzystania tych środków prawnych nie dotyczy bezczynności naczelnych organów administracji wymienionych w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., gdyż w tym wypadku nie ma organu wyższego stopnia, do którego można by skierować zażalenie (szerzej B. Adamiak, glosa do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, s. 526 i n., Komentarz do art.52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. ).
Oznacza to, że wyczerpanie środków zaskarżenia obejmuje sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Nie można zatem mówić o spełnieniu tego warunku, jeżeli strona wniosła co prawda przewidziany ustawą środek zaskarżenia, ale nie poczekała na jego rozpoznanie przez organ administracji. Dopóki bowiem wniesiony przez nią środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany i nie zapadnie rozstrzygnięcie kończące postępowanie zainicjowane jego wniesieniem, dopóty nie można mówić, że stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (vide: postanowienie WSA w Warszawie z 9 marca 2004 r. I SA 2813/03 (CBOiIoS), także str. 150 Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Komentarz Jan Paweł Tarno WP LexisNexis W-wa 2006).
Podobna sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy.
Zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. Nr 157, poz. 1119, z 4 września 2006 r.) - dalej: ustawa o nadzorze finansowym, uonnrf - organem sprawującym nadzór nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego jest Prezes Rady Ministrów. Ustawa ta w art. 11 ust. 5 tej ustawy, w przedmiocie postępowania Komisji i przed Komisją odsyła do stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej i z tym jednak zastrzeżeniem, że "do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. Innymi słowy, zastosowanie mają zasady ogólne k.p.a. dotyczące właściwości rzeczowej organów administracyjnych.
I tak, w myśl art. 37 § 1 k.p.a. właściwym do rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 jest organ administracji publicznej wyższego stopnia.
Z kolei art. 17 k.p.a. stanowi o tym, kto jest organem wyższego stopnia w rozumieniu tego kodeksu. I według pkt 3: w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są to odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Innymi słowy, z powyższego wynika, że dla rozstrzygnięcia kwestii wyczerpania środków zaskarżenia, zasadnicze jest ustalenie, czy w niniejszej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a.
Norma art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a przewiduje m.in., że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.
Skoro art. 11 ustawy o nadzorze finansowym odsyła do norm art. 127 § 3 k.p.a. na zasadzie "odpowiedniego" stosowania to, w ocenie Sądu, należy podzielić pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1092/09 (CBOiIoS) i uznać, że wskazuje to "jednoznacznie na intencje ustawodawcy, że nie traktuje on w systemie prawa polskiego Komisji Nadzoru Finansowego jako "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem, iż " Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Jest rzeczą oczywistą, iż wprowadzenie przywołanej normy prawnej byłoby zbędne, gdyby ustawodawca uważał KNF za "ministra". Powyższy przepis konstytuujący instytucję proceduralną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miałby bowiem wówczas zastosowanie na zasadzie stosowania przepisów k.p.a. wprost, co jest regułą wynikająca z art. 11 ust. 5 uonnrf.
Kierując się zasadą racjonalnego działania ustawodawcy, powyższe szczególne potraktowanie normy zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. nakazujące jedynie odpowiednie stosowanie tego przepisu do postępowania przed KNF świadczyć może tylko o tym, że dyspozycja tego przepisu nie jest spełniona z uwagi na brak przymiotu "ministra" po stronie organu administracyjnego, jakim jest KNF."
W rezultacie, "odpowiednim organem nadrzędnym" o jakim mowa art. 17 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. jest organ sprawujący nadzór nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego, którym jest Prezes Rady Ministrów na podstawie art. 3 ust 3 ustawy o nadzorze finansowym.
Należy zauważyć, że skarżący doszedł do podobnego wniosku, bowiem w niniejszej sprawie skierował zażalenie w trybie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. do Prezesa Rady Ministrów. Poza sporem pozostaje, że pismem z [...] kwietnia 2010 r. skarżący złożyli do Prezesa Rady Ministrów, jako organu nadzoru nad działalnością Komisji Nadzoru Finansowego, zażalenie na bezczynność KNF w przedmiotowej sprawie, wnosząc o wyznaczenie terminu do jej załatwienia.
W odpowiedzi, pismem z [...] czerwca 2010 r. działając z upoważnienia Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Zastępca Dyrektora Sekretariatu Prezesa Rady Ministrów poinformował o błędnym skierowaniu zażalenia, wyrażając nadto pogląd, że skarżącemu pozostaje wyłącznie skierowanie skargi na bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego do właściwego sądu administracyjnego.
Należy dodać, że samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. O jego spełnieniu można bowiem mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej. Pismo z [...] czerwca 2010 r. nie zostało zaskarżone przez skarżących, którzy – jak wskazują w skardze – "chcąc uniknąć dalszych sporów kompetencyjnych (...) kierują skargę do niniejszego Sądu Apelacyjnego".
Z powyższych wywodów wynika, że złożona skarga na bezczynność nie spełnia warunku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 par. 1 p.p.s.a. czyli sytuacji, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Nie można zatem mówić o spełnieniu tego warunku, dopóki wniesiony przez stronę środek zaskarżenia nie zostanie rozpoznany przez organ administracyjny.
Powyższe stanowi o podstawie do odrzucenia skargi na zasadzie art. 52 par. 1 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł ja w postanowieniu, orzekając jednocześnie o zwrocie wpłaconego wpisu na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.