VI SAB/Wa 52/19

VI SAB/Wa 52/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Maliszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /zdanie odrebne/
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Symbol z opisem
6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 224/20 - Postanowienie NSA z 2021-12-07
III OSK 540/22 - Wyrok NSA z 2024-09-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 2, art. 201 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2167
art. 49
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 825
art. 111 par. 2
Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. C. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie stwierdzenia daty przejścia sędziego w stan spoczynku 1. zobowiązuje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do wydania aktu, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2019 r., poz. 825) w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt; 2. stwierdza, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego Z. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. akt VI SAB/Wa 52 /19
Uzasadnienie
Z. C. - Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: skarżący), w dniu [...] września 2018 r. złożył Prezesowi NSA na podstawie art. 111 § 2 Ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 825; dalej jako: Ustawa o Sądzie Najwyższym) w zw. z art. 49 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, dalej jako: p.u.s.a), oświadczenie o przejściu w stan spoczynku.
W skardze z dnia 5 lipca 2019 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący podniósł, iż Prezydent RP nie wydał aktu, do którego był zobowiązany na mocy art. 39 Ustawy o Sądzie Najwyższym.
Wskazał, że Kancelaria Prezydenta RP wystosowała do niego pisma informacyjne z dnia [...] listopada 2018 r. oraz z dnia [...] stycznia 2019 r., za pośrednictwem Prezesa NSA. Nadto Sekretarz Stanu Kancelarii Prezydenta RP wystosował bezpośrednio do skarżącego pismo z dnia [...] czerwca 2019 r.
Zdaniem skarżącego, Prezydent RP jako organ administracji publicznej pozostaje jednak w bezczynności, gdyż nie zrealizował nakazu wynikającego z treści art. 39 Ustawy o Sądzie Najwyższym.
Skarżący podkreślił, że w przypadku złożenia oświadczenia na podstawie art. 111 § 2 Ustawy o Sądzie Najwyższym, Prezydent RP powinien wydać akt władczy, o charakterze deklaratoryjnym. Akt wydawany na podstawie art. 39 Ustawy o Sądzie Najwyższym, w ocenie skarżącego, ma odmienny charakter, niż w przypadku sądów powszechnych, gdzie ma wyłącznie charakter zawiadomienia o przejściu sędziego w stan spoczynku. Zdaniem skarżącego, ustawodawca, dokonując wyraźnego odróżnienia pojęć w odniesieniu do podobnych sytuacji, czyni to w sposób zamierzony. Kontrola sądowoadministracyjna jest w tym wypadku możliwa w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Skarżący wskazał, że według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego możliwość wyłączenia niektórych aktów organów administracji publicznej spod kontroli sądowej istnieje tylko wówczas, gdy kontrola sądu nie jest związana z realizacją prawa jednostki do sądu, czyli z natury stosunku prawnego wynika możliwość arbitralnego rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki (wyroki TK z dnia 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK 2005, nr 4, poz. 40; z dnia 10 maja 2000 r., K 21/99, OTK 2000, nr 4, poz. 109). Tak więc, według skarżącego, Prezydent RP działając w ramach art. 39 Ustawy o Sądzie Najwyższym jest z mocy prawa zobowiązany do wydania aktu (decyzji) stwierdzającej datę przejścia sędziego SN w stan spoczynku, a niewydanie takiego rozstrzygnięcia stanowi jego bezczynność. Obowiązek działania Prezydenta RP w tym zakresie wynika z art. 142 ust. 2 Konstytucji RP i art. 39 Ustawy o Sądzie Najwyższym Na gruncie tych regulacji Prezydent RP wydaje postanowienie, a ten rodzaj rozstrzygnięcia jest formą władztwa państwowego.
Rola Kancelarii Prezydenta RP ogranicza się, w jego ocenie, wyłącznie do czynności administracyjnych i biurowo - technicznych (zob. K. Kozłowski, op. cit. s. 702). Pisma kierowane do skarżącego przez Kancelarię Prezydenta nie usuwają zatem stanu bezczynności samego Prezydenta RP.
Skarżący podkreślił, że bezczynność organu nie jest pojęciem normatywnie zdefiniowanym.
Bezczynność na gruncie przepisów Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej jako P.p.s.a.) musi być konstruowana przez odniesienie do regulacji w k.p.a. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wprawdzie również przyjmuje się, że zakres tych definicji jest ograniczony, gdyż dotyczy tylko postępowania regulowanego przepisami k.p.a (zob. T. Woś (w) T. Woś (red), H Knysiak-Sudyka, M Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 112), to jednak wydaje się, że wskazane definicje ustawowe powinny stanowić wskazówkę interpretacyjną także w sprawach objętych innymi niż k.p.a. regulacjami procesowymi (zob. B Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, LEK). Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy do załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy k.p.a., natomiast terminów takich prawo nie określa, co do zasady, dla aktów o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zatem może pojawiać się wątpliwość kiedy dla takich aktów można mówić o istnieniu stanu bezczynności uzasadniającego skargę. Należy przyjąć, że w braku przepisów szczególnych określających terminy załatwiania spraw, w których takie akty lub czynności są podejmowane per analogiam powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 35 k.p.a. określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym (zob. T. Woś (red), Postępowanie sądowoadministracyjne Warszawa 2015, s. 79). Skarżący podkreślił, że w jego sprawie Prezydent RP pozostaje w bezczynności, gdyż do dnia złożenia skargi nie wydał prawem nakazanego aktu. Tego rodzaju zaniechanie jest oczywiste, skoro dotyczy sytuacji, w której obowiązek konkretnego działania władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić na czym ma polegać działanie organu (zob. P. Tuleja, (w) M. Safian, L. Bosek, red, Konstytucja, Komentarz, 1.1, Warszawa 2016, s. 305).
Skarżący wywiódł swoje żądanie z regulacji art. 49 p.u.s.a., który to przepis stanowi, że do sędziego NSA stosuje się odpowiednio przepisy Ustawy o Sądzie Najwyższym.
W odpowiedzi na skargę Prezydent RP, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o odrzucenie skargi. Podniósł brak właściwości sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W razie przyjęcia skargi do rozpoznania - wniósł o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie. Skarga powinna podlegać odrzuceniu z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, a więc braku sprawy, w której miałby zostać wydany akt podjęty w zakresie działalności administracji publicznej.
Pełnomocnik Prezydenta RP podniósł, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., w jego literalnym brzmieniu, oznacza możliwość zaskarżania wskazanych w nim aktów lub czynności (lub bezczynności przy rozpatrywaniu spraw związanych z ich wydawaniem) podejmowanych w zakresie wykonywania administracji publicznej.
Podkreślił jednakże, iż Prezydent RP nie jest organem administracyjnym. Czynności podejmowane przez Prezydenta RP w związku ze sprawami dotyczącymi wymiaru sprawiedliwości także nie mogą być uznane za czynności podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Tak więc również podjęcie przez Prezydenta RP rozstrzygnięcia dotyczącego przejścia sędziego w stan spoczynku nie stanowi wykonywania administracji publicznej. Nie może być zatem zakwalifikowane jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, wskazana w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, w jego ocenie, brak rozstrzygnięcia w powyższym zakresie nie może stanowić o bezczynności organu administracji w zakresie wykonywania administracji publicznej.
Pełnomocnik podniósł, iż podejmowanie przez Prezydenta RP rozstrzygnięć związanych z przejściem sędziów w stan spoczynku nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej i nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego. Nie istnieje bowiem zakres działalności, który podlegałby zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych. Nie można bowiem uznać rozstrzygnięcia Prezydenta RP dotyczącego przejścia sędziego w stan spoczynku za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Nadto - Prezydent RP nie jest organem administracyjnym i jego funkcjonowanie wykracza poza obszar norm prawa administracyjnego materialnego i procesowego, co wynika również z konstytucyjnej pozycji Prezydenta RP. Mianowicie, jest on organem władzy wykonawczej (art. 10 Konstytucji RP), które to pojęcie jest szersze, niż pojęcie organu administracji publicznej. Kompetencje Prezydenta określa Konstytucja RP (art. 126 Konstytucji RP). Sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej w żaden sposób nie implikuje tezy, iż pełni on rolę organu administracji publicznej. Zakres pojęciowy wyrażenia "organ władzy publicznej", jakim jest niewątpliwie Prezydent RP, jest szerszy aniżeli zakres pojęcia "organ administracji publicznej". Pełnomocnik Prezydenta RP wskazał na formułowane w doktrynie prawa administracyjnego definicje organu administracji publicznej, podkreślając, że uwidaczniają one odmienny charakter urzędu Prezydenta RP. Trudno bowiem w odniesieniu do tego organu władzy publicznej stwierdzić, że stanowi on wyodrębnioną jednostkę organizacyjną. Ponadto, działalność Prezydenta RP nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. Powyższy charakter urzędu Prezydenta RP zauważył także Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując, że Prezydent RP nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 857/17).
Pełnomocnik przywołał następnie stanowisko doktryny dotyczące nominacji sędziowskich, zgodnie z którym nominacja sędziów nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego, a wręcz wykracza poza nią. Również orzecznictwo przyjmuje, iż powoływanie sędziów przez Prezydenta RP nie jest uprawnieniem z zakresu administracji publicznej, lecz stosowaniem norm konstytucyjnych przewidujących kompetencję kreacyjną niebędącą stosunkiem administracyjnoprawnym. NSA w postanowieniu z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1891/12, wskazał jednoznacznie, iż Prezydent RP nie może być w tym zakresie uznany za organ administracji publicznej.
Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2003 roku (sygn. akt II SAB 419/02), pełnomocnik podniósł, iż funkcjonowanie Prezydenta RP opiera się w zasadniczym zakresie na normach konstytucyjnych, co powoduje, że działania te mają charakter niejako autonomiczny, nie mieszczący się wśród typowych (wyróżnianych w nauce prawa administracyjnego) form prawnych działania administracji. Istnieją sfery działań Prezydenta RP, w których działa jako Prezydent RP, symbolizując majestat państwa i jego suwerenność, a w konsekwencji Prezydent RP nie wykonuje administracji publicznej. Przytoczone stanowisko NSA ugruntowuje wyrażany wcześniej w orzecznictwie pogląd o nieprzystawalności reguł prawa postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego do wykonywania uprawnień przez Prezydenta RP.
Na wypadek przyjęcia przez Sąd dopuszczalności badania w drodze postępowania sądowoadministracyjnego zasadności wniesionej skargi, a więc przyjęcia, iż w niniejszej sprawie Prezydent RP powinien podjąć rozstrzygnięcie, które stanowi akt urzędowy podlegający kognicji sądu administracyjnego, pełnomocnik podniósł, że kontrola działań Prezydenta RP przez sądownictwo administracyjne jest uznawana jako niedopuszczalna również z uwagi na charakter uprawnień Prezydenta RP jako jego prerogatyw. Oznacza to, że stanowią one "uprawnienia osobiste, podejmowane przez Prezydenta samodzielnie" (por. R. Mojak, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Prawo konstytucyjne. Lublin 1999). Wymienione w Konstytucji prerogatywy należą do "całkowicie autonomicznych, osobistych, w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta" (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 1998 r, sygn. akt OPS 4/98) i sprzeczne z charakterem prerogatywy, jako kompetencji osobistej, byłoby poddanie ich kontroli sądów administracyjnych. W jego ocenie, wniosek przeciwny mógłby prowadzić do prawnie niemożliwych do zaakceptowania skutków takiej kontroli. Stworzony by został bowiem, nieprzewidziany w Konstytucji, tryb poddawania ocenie działań Prezydenta RP.
Według pełnomocnika organu, Prezydent RP za podejmowane działania ponosi odpowiedzialność wyłącznie przed Trybunałem Stanu. Tylko ten organ jest upoważniony do przełamania domniemania legalności jego aktów (P. Sarnecki, Glosa do wyroku NSA z 19 września 1994 r., sygn. akt II SA 695, 696, 698-712/94, "Przegląd Sejmowy 1994, nr 4). Zastosowanie do kompetencji wykonywanych przez Prezydenta RP, zasad dotyczących kontroli wykonywania administracji publicznej oznaczałoby, iż w sytuacjach, w których Prezydent RP działa w imieniu Państwa jako suweren, dopuszczalne stałoby się stosowanie środków wynikających z procedury sądowoadministracyjnej dotyczących np. stosowania środków zabezpieczających, wyrażania przez sąd wiążących ocen czy stosowania środków przymusu.
Pełnomocnik Prezydenta RP, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyraził pogląd o niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej wobec aktów urzędowych Prezydenta RP, będących wykonaniem prezydenckiej prerogatywy. Prezydent RP podejmując rozstrzygnięcie w ramach swoich prerogatyw kieruje się jedynie Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto, w jego ocenie wszelkie uprawnienia Prezydenta RP związane z kształtowaniem obsady stanowisk sędziowskich stanowią kompetencje pochodne wobec prerogatywy powoływania sędziów, bowiem ich rolą jest kształtowanie substratu osobowego władzy sądowniczej. Tak więc wszelkie uprawnienia Prezydenta RP dotyczące obsady personalnej organów wymiaru sprawiedliwości są realizowane w ramach prerogatywy Prezydenta RP, a nie w ramach wykonywania administracji publicznej.
Reasumując, pełnomocnik organu wyraził pogląd o braku właściwości sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie.
W jego ocenie, ze względu na: niemożliwość zakwalifikowania Prezydenta RP do kategorii organów administracji, niewykonywanie przez Prezydenta RP zadań z zakresu administracji publicznej, odrębność działania Prezydenta RP od procedury administracyjnej, konstytucyjną odrębność i autonomiczność pozycji ustrojowej Prezydenta RP oraz brak przedmiotu zaskarżenia skarga w tej sprawie jest niedopuszczalna i powinna zostać odrzucona w oparciu o art. 58 p.p.s.a.
Jeżeli jednak Sąd przyjąłby skargę do rozpoznania, to zdaniem pełnomocnika w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do działania Prezydenta RP zgodnie z wnioskiem skarżącego. Brak bowiem podstaw prawnych do przyjęcia, że skarżący na skutek złożonego w dniu [...] września 2018 r. oświadczenia przeszedł w stan spoczynku.
Pełnomocnik odwołał się do stanowiska wyrażonego w korespondencji Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej skierowanej do skarżącego oraz do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Pełnomocnik nie zgodził się z poglądem skarżącego, aby odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym pozwalało sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego na przejście w stan spoczynku na zasadach określonych w art. 111 § 2 tej ustawy. W jego ocenie, przepis powyższy wprowadzał możliwość przejścia w stan spoczynku wyłącznie przez sędziów Sądu Najwyższego i nie znajdował zastosowania w odniesieniu do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosowanie przepisów dotyczących Sądu Najwyższego ma być "odpowiednie" i dotyczy tylko sytuacji nieuregulowanych w ustawie. Zgodnie z wyjaśnieniem Sądu Najwyższego, zawartym w postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2012 r.: "Stosownie do ogólnie przyjętego w orzecznictwie i w doktrynie pojmowania zasad »odpowiedniego« stosowania przepisów, niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie" oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane." (sygn. akt IV CZ 153/11; por. też uchwała SN z 15 września 1995 r.; sygn. akt III CZP 110/95). Formuła odpowiedniego stosowania przepisów wyłącza możliwość automatycznego i bezrefleksyjnego stosowania wprost wszystkich przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie zakresu spraw nieuregulowanych w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Innymi słowy, należy zrekonstruować luki prawne w regulacji dotyczącej bezpośrednio sądów administracyjnych, a w tym przypadku Naczelnego Sądu Administracyjnego, które następnie - zgodnie z dyspozycją art. 49 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - należy uzupełnić stosując odpowiednio przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym. W pozostałym zakresie przepisy tej ustawy nie znajdą zastosowania w odniesieniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przeprowadzenie wnioskowania wg wskazanego wyżej schematu nie prowadzi do wniosku, że zastosowanie art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym jest jakkolwiek konieczne do uzupełnienia luki pozostawionej w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zupełnie inaczej rzecz miała się z art. 111 § 1 - 1b ustawy o Sądzie Najwyższym. Odpowiednie zastosowanie tych przepisów przejściowych do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego było konieczne ze względu na przepis wyrażony ówcześnie w art. 37 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym. Nie było natomiast podstawy do współstosowania w tym zakresie normy z art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym.
Reguła wyrażona w § 2 została ujęta w ramy art. 111 ze względu za zakres przedmiotowy, ponieważ także dotyczyła przechodzenia sędziów w stan spoczynku.
W ocenie pełnomocnika Prezydenta RP, ratio legis tego przepisu jest odmienna. Został on wprowadzony do ustawy by umożliwić przejście w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego, którzy nie akceptowali reorganizacji Sądu Najwyższego mającej podstawę w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Nie ma podstaw do twierdzenia, że podobna reorganizacja dotyczyła Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowiska powyższego nie podważa, jego zdaniem, brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U., poz. 2507). Zgodnie z tym przepisem, sędzia Sądu Najwyższego albo sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku w związku ze złożeniem oświadczeń, o których mowa w art. 37 § 4 i 5 albo w art. 111 § 1b i 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, pozostaje w stanie spoczynku. Przepis ten został tak skonstruowany, aby swoim zakresem objąć wszystkich sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy przeszli w stan spoczynku, na różnych podstawach prawnych. Nie oznacza to, że wszystkie podstawy prawne wskazane w przepisie mogły dotyczyć jednocześnie sędziów Sądu Najwyższego i sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z przyjętą wykładnią art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, przejście w stan spoczynku na podstawie art. 111 § 2 tej ustawy następowało z dniem określonym w postanowieniu Prezydenta RP o stwierdzeniu przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku.
Sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego takich postanowień nie otrzymali. W związku z powyższym, według pełnomocnika, sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przeszli w stan spoczynku na podstawie art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym. Jeżeli nie zaistniała inna podstawa przejścia przez nich w stan spoczynku, np. osiągnięcie wieku wymaganego prawem, pozostają oni w stanie czynnym.
Należy przy tym zauważyć, iż art. 111 ustawy o Sądzie Najwyższym regulował sytuacje nadzwyczajne związane z bardzo znaczącą reorganizacją Sądu Najwyższego. Reorganizacja ta była związana z likwidacją dotychczasowych Izb i powołaniem nowych Izb w Sądzie Najwyższym. Art. 111 wprowadzał przy tym całkowicie samodzielne i wyjątkowe rozwiązanie - o przyznaniu możliwości przejścia sędziego w stan spoczynku bez żadnych dodatkowych przesłanek i okoliczności, oprócz zmiany organizacji Sądu Najwyższego, z zachowaniem 100 % uposażenia, co potwierdza, iż oznaczało to stworzenie szczególnej regulacji dotyczącej nadzwyczajnych okoliczności związanych z pełnieniem funkcji sędziego Sądu Najwyższego. W przypadku sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniały żadne szczególne okoliczności dotyczące zmian w zakresie reorganizacji struktury Naczelnego Sądu Administracyjnego czy pełnienia funkcji sędziego, nie można więc niejako "przy okazji" rozszerzać zakresu rozumienia regulacji art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym na sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie miała bowiem miejsca żadna reorganizacja i żadna z regulacji wprowadzanych w związku z przyjęciem ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nie dotyczyła zmian w zakresie działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to więc, że również w zakresie przepisów zmieniających nowa ustawa o Sądzie Najwyższym nie dotyczyła sytuacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc i statusu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nie można w jego ocenie stosować rozszerzającej wykładni omawianych unormowań z uwagi na to, że stwierdzanie przejścia sędziego w stan spoczynku jest funkcjonalnie powiązane z rolą Prezydenta RP związaną z kompetencjami (prerogatywami) dotyczącymi powoływania na stanowisko sędziowskie, tak więc również ta kwestia pozostaje w zakresie kwestii ustrojowych, a nie administracyjnych.
Należy bowiem uznać, iż będzie to stanowiło wykonanie kompetencji pochodnych do prerogatywy dotyczącej powołania sędziego. Orzecznictwo sądowe potwierdza powyższe stanowisko (np. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1223/18).
Nie można mówić o bezczynności Prezydenta RP także z tego powodu, że formuła ta może mieć jedynie zastosowanie do rozstrzygnięć administracji publicznej, co nie ma miejsca odnośnie zakresu działania Prezydenta RP dotyczącego pełnienia władzy sędziowskiej. Kompetencje Prezydenta RP w tym zakresie są wykonywane w ramach prerogatywy, a więc nie są wykonywane w postępowaniu administracyjnym. Brak zatem podstaw do kontroli przez sądy administracyjne zakresu wykonywania powyższych uprawnień przez Prezydenta RP (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 34/11).
Pełnomocnik na poparcie swojego stanowiska przywołał również uchwałę Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2018 r. zgodnie z którą art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nie ma odpowiedniego zastosowania do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Krytycznie też oceniono postawę sędziów tego Sądu, którzy nie spełniając warunków do przejścia w stan spoczynku na zasadach ogólnych, chcą korzystać z tej regulacji.
Zdaniem pełnomocnika Prezydenta RP, zarówno z przyczyn formalnych, jak i merytorycznych brak jest możliwości uznania, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce bezczynność Prezydenta RP. Bezprzedmiotowe są również żądania skarżącego w zakresie stwierdzenia, że w sprawie miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny.
Skarga podlegać więc powinna odrzuceniu z powodu braku kognicji sądownictwa administracyjnego do jej rozstrzygania oraz z uwagi na ustrojową odrębność Prezydenta RP od zasad i reguł prawa administracyjnego materialnego i procesowego. W wypadku zajęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmiennego stanowiska, winna ona podlegać oddaleniu z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a) P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku wymaganego prawem zachowania się organu administracji.
Zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Na gruncie niniejszej sprawy, przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie stwierdzenia przejścia Sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego – Z. C. - w stan spoczynku na podstawie art. 39 Ustawy o Sądzie Najwyższym, w związku ze złożonym przez skarżącego oświadczeniem z dnia [...] września 2018 r. o przejściu w stan spoczynku.
W myśl art. 39 Ustawy o Sądzie Najwyższym datę przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku albo przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku stwierdza Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżący złożył oświadczenie na podstawie art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, oczekując, iż Prezydent RP stwierdzi datę jego przejścia w stan spoczynku zgodnie z dyspozycją art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym.
Zgodnie z art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia tej ustawy w życie sędzia Sądu Najwyższego mógł przejść w stan spoczynku, składając za pośrednictwem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oświadczenie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej.
Poza sporem pozostaje, że Prezydent RP nie stwierdził daty przejścia w stan spoczynku skarżącego w myśl art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym.
Jak wynika z doktryny prawa (v. Miłosz Michał, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym - LEX 2011 - Monografia): "(...) można przyjąć, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest z jednej strony wyrazem woli skarżącego wyrażającym niezadowolenie z bierności organu administracji publicznej oraz żądaniem dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem stanu bezczynności organu. Z drugiej zaś strony, traktując skargę w kategoriach procesowych, skarga na bezczynność jest środkiem prawnym, za pomocą którego skarżący chce doprowadzić do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a w dalszej kolejności do usunięcia bezczynności organu.
W literaturze przedmiotu skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji uznaje się za najskuteczniejszy ze środków służących przeciwdziałaniu bezczynności w postępowaniu administracyjnym. W kontekście zwalczania bezczynności administracji G. Łaszczyca podkreśla: "Najbardziej efektywnym elementem ochrony (...) praw jest możliwość uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego" .
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia stanu bezczynności, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie określa więc przesłanek materialnych dopuszczalności skargi na bezczynność. Dotyczy to również zaskarżalnych do sądu przejawów bezczynności w postępowaniu administracyjnym. Zatem każdorazowo ustalenie, czy zachodzi stan bezczynność organu, w ramach określonego przepisami prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zakresu zaskarżalności, konieczne jest odwołanie się do przepisów prawa materialnego i procesowego regulujących daną formę działania oraz oparcie się na konstrukcji bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. W wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) stwierdza: "Bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, czy innych aktów bądź czynności (...). Oznacza to, iż sąd administracyjny może zastosować ten przepis (art. 149 p.p.s.a. - przyp. M.M.), gdy w sprawie doszło do bezczynności administracyjnej, a artykuł 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi być powiązany z przepisem prawa przewidującym taką możliwość.".
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skargi na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (...) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (...) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do zapisu § 3 ww. artykułu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Z wymienionego przepisu wynika, że wniesienie skargi na bezczynność jest możliwa tylko w przypadkach przewidzianych w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 i 3 ustawy p.p.s.a. Skarga na bezczynność nie jest dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w pkt 1-4 artykułu 3 § 2 i 3 ustawy p.p.s.a.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni.
Dotyczy to zatem sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu jednak organ jest w zwłoce, gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony.
Kontrola sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku w sprawie o sygn. akt I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999 r., w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA 961/99 z dnia 13 czerwca 2001 r. oraz w postanowieniu w sprawie o sygn. akt IV SAB 166/97 z dnia 2 czerwca 1998 r.
W niniejszej sprawie jednakże, wobec zanegowania dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu Prezydenta RP, na wstępie należało rozstrzygnąć tę właśnie kwestię.
W tym miejscu należy wskazać, iż powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GZ 51/19 i II GZ 60/19 oraz z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GZ 62/19).
Sprawy powyższe dotyczyły oceny prawnej zgody wyrażonej przez Prezydenta RP na zajmowanie stanowiska sędziego SN przez osobę, która ukończyła 65 rok życia i z tego powodu przechodziła w stan spoczynku z mocy prawa, o ile nie została wdrożona procedura, w ramach której mogła być wyrażona zgoda Prezydenta RP na zajmowanie stanowiska (art. 37 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym). Analizie w związku z badaną w powyższych sprawach problematyką poddano również charakter prawny obowiązku Prezydenta RP, o którym mowa w art. 39 Ustawy o Sądzie Najwyższym.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II GZ 62/19, odwołując się do treści art. 39 Ustawy o Sądzie Najwyższym: "Na gruncie obowiązującej do 1 stycznia 2019 r. regulacji, a więc przed uchyleniem art. 37 § 1 i art. 111 § 1–1b ustawy o Sądzie Najwyższym, pojawiała się wątpliwość co do zakresu stosowania art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, bo o ile nie budziło wątpliwości, że ma on zastosowanie do "zwyczajnego" przejścia w stan spoczynku z art. 37 § 1, to należało przyjmować, że nie ma on zastosowania do przepisów przejściowych. Jednak praktyka i nauka wypowiedziały się na rzecz rozszerzonego zakresu stosowania art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym (zob. K. Szczucki, Komentarz do art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, LEX). Rozwiązanie takie należy uznać za poprawne, bo akt Prezydenta RP w sposób jednoznaczny ustala chwilę przejścia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku, a to ma dużą doniosłość prawną, gdyż sędzia w stanie spoczynku nie może wykonywać władztwa jurysdykcyjnego.
Zatem w obu sytuacjach normatywnych, do których odsyła art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. na Prezydencie RP ciążył obowiązek wydania stosownego aktu, o jakim stanowi art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym. Co więcej, akt taki podlega kontroli sądowoadministracyjnej".
W cytowanym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że: " (...) akt, o jakim mowa w art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, jest wydawany przez Prezydenta RP w odmiennej sytuacji prawnej niż akty podejmowane przez ten organ przy powołaniu na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego". Zaznaczył również, że: "zna argumentację własnych orzeczeń i stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którymi akty (a nawet szerzej - działania) Prezydenta RP przy powołaniu sędziów nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Uprawnienia Prezydenta RP w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta, a Konstytucja RP nie zna prawa podmiotowego dostępu do służby sędziowskiej. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą.".
W świetle powyższych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego i zawartych w ich uzasadnieniach wywodów prawnych, zarówno charakter prawny jak i prawo strony do zaskarżenia do sądu administracyjnego niewywiązania się Prezydenta RP z obowiązku, o którym mowa w art. 39 Ustawy o Sądzie Najwyższym, nie budzą wątpliwości. Z przywołanego orzeczenia wynika jednoznacznie, iż desygnatem tego obowiązku jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 ust. 4) P.p.s.a. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, stanowisko powyższe w pełni podziela.
Kolejną konieczną do rozstrzygnięcia kwestią jest ocena, czy skarżący - sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego - był uprawniony do przejścia w stan spoczynku na podstawie art. 111 § 2 Ustawy o Sądzie Najwyższym. Jak stanowi art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz do sędziów, urzędników i pracowników tego sądu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące Sądu Najwyższego. Zdaniem Sądu, skoro przepisy p.u.s.a. odrębnych regulacji w przedmiocie stanu spoczynku sędziów NSA nie przewidują, odpowiednie zastosowanie znajdą tu wszelkie przepisy regulujące stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego, z przepisem art. 111 § 2 włącznie.
Gdyby przyjąć za zasadne wywody prawne pełnomocnika Prezydenta RP, należałoby uznać, że gros regulujących tę samą kwestię prawną przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym wobec sędziów NSA znalazłoby, a tylko jeden z przepisów nie znalazłby odpowiedniego zastosowania. Pełnomocnik argumentował konieczność zastosowania takiej wykładni art. 111 § 2 Ustawy o Sądzie Najwyższym kierując się ratio legis wprowadzenia ww. przepisu. Był nim zamiar ustawodawcy umożliwienia sędziom - tylko i wyłącznie Sądu Najwyższego - przejścia w stan spoczynku z uwagi na poważne zmiany strukturalne w funkcjonowaniu tego sądu, wprowadzane przepisami nowelizującymi ustawę o Sądzie Najwyższym.
Zdaniem Sądu, brak jest jednak podstaw do domniemywania zamysłu ustawodawcy rozróżniania statusu sędziów tych dwóch sądów w odniesieniu do poszczególnych norm regulujących instytucję prawną stanu spoczynku. Sąd stoi na stanowisku, iż zamiarem ustawodawcy, który znalazł swój wyraz w art. 49 p.u.s.a. było całościowe i spójne uregulowanie m.in. kwestii stanu spoczynku sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z § 156 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283).
Równocześnie należy zauważyć, iż w przepisie art. 49 p.u.s.a. ustawodawca zawarł już wyjątek - jest nim przepis art. 44 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 84, 609, 730 i 914). Skoro tak, to zdaniem Sądu, innych wyjątków od reguły ustanowionej w powyższej normie prawnej wyprowadzać nie należy.
O ile można się zgodzić z pełnomocnikiem Prezydenta RP, iż zakres zmian organizacyjno-ustrojowych w Sądzie Najwyższym był faktem o dużej doniosłości, to nie wynika z tego zamiar ustawodawcy ograniczenia stanu spoczynku przewidzianego w art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym wyłącznie do sędziów tego Sądu. Co więcej, zdaniem Sądu, domniemywanie takiego zamiaru w normach, które takiego rozróżnienia nie zawierają, byłoby sprzeczne z zasadą racjonalnego ustawodawcy i zasadą: lege non distinguente nec nostrum est distinguere.
Należy także zauważyć, że ustawodawca również w art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2507) nie dokonał rozróżnienia pomiędzy statusem sędziów SN oraz NSA w zakresie uprawnień do korzystania ze stanu spoczynku. Przepis ten stanowi: "Sędzia Sądu Najwyższego albo sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku na podstawie art. 37 § 1 - 4 albo art. 111 § 1 lub 1a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, w tym przy zastosowaniu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1045) z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy powraca do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1. Służbę na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego albo sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa się za nieprzerwaną.".
Z kolei art. 3 ustawy zmieniającej przewiduje, że sędzia Sądu Najwyższego albo sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku w związku ze złożeniem oświadczeń, o których mowa w art. 37 § 4 i 5 albo w art. 111 § 1b i 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, pozostaje w stanie spoczynku (ust. 1).
Jest to niewątpliwie norma wprowadzona później, aniżeli przepis art. 111 § 2 Ustawy o Sądzie Najwyższym, jednak potwierdza on definitywnie brak rozróżnienia statusu sędziów powyższych sądów w omawianym zakresie.
Zamiar ustawodawcy objęcia omawianymi regulacjami zarówno sędziów Sądu Najwyższego, jak i sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika nie tylko z jasno brzmiących przepisów ustawy z 21 listopada 2018 r., ale również z uzasadnienia projektu tej ustawy, zawartego w druku sejmowym nr VIII.3013, s. 5: "Celem projektowanego aktu ma być więc przede wszystkim: 1) usunięcie stanu niepewności co do momentu przejścia w stan spoczynku przez sędziego ze względu na osiągnięcie określonego wieku; 2) pozbawienie władzy wykonawczej wpływu decydowania o tym, czy dany sędzia może po osiągnięciu określonego wieku nadal sprawować czynnie swój urząd; 3) powrót do cezury 70 lat jako wieku przechodzenia w stan spoczynku przez sędziów Sądu Najwyższego i odpowiednio sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – dla sędziów którzy objęli stanowisko przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy; 4) umożliwienie sędziom Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy przeszli w stan spoczynku na podstawie ustawy o Sądzie Najwyższym z 2017 r. powrót do pełnienia funkcji sędziego, a także funkcji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz prezesów izb Sądu Najwyższego.
W projekcie ustawy zaproponowano uchylenie art. 37 § 1a-4 oraz art. 111 § 1-1b ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Jednocześnie, zgodnie z projektowanym art. 2, wszyscy sędziowie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy przeszli w stan spoczynku na podstawie uchylanych przepisów, zostaną z mocy prawa przywróceni do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym.".
Należy zatem stwierdzić, że również zapisy projektu Ustawy zmieniającej potwierdzają brak podstaw do odmiennego traktowania sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do regulacji ustawowych, związanych ze stanem spoczynku.
Podnoszony przez pełnomocnika Prezydenta RP argument o podjęciu przez Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały z dnia 1 października 2018 r., zgodnie z którą art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nie ma odpowiedniego zastosowania do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć, co oczywiste, znaczenia przesądzającego w sprawie.
Reasumując, skarga na bezczynność została uznana za zasadną. Prezydent RP został zobligowany do wydania stosownego aktu w terminie miesiąca od zwrotu akt po rozpoznaniu niniejszej sprawy. Skarga na bezczynność mogła być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwienia spraw określają przepisy art. 35 k.p.a. Przekroczenie tych terminów, ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.
O bezczynności w zakresie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można mówić w razie przekroczenia terminów załatwiania spraw wynikających z przepisów szczególnych, a w razie braku takich przepisów per analogiam powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 35 k.p.a. /patrz: T. Woś, H. Knysiak – Malczyk, M. Romańska Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 84 – 85/.
W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy /patrz: J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz s. 196/.
Zatem o bezczynności organu można mówić, gdy organ nie wykonał prawem nałożonych obowiązków - w kontrolowanej sprawie obowiązek Prezydenta RP określony jest w art. 39 Ustawy o Sądzie Najwyższym.
Stosownie do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność czy przewlekłość jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie każda ma cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Fakt, iż skarżący otrzymał kilka pism Kancelarii Prezydenta RP, jak również Sekretarza Stanu Kancelarii Prezydenta RP, odnoszących się do jego oświadczenia złożonego w dniu [...] września 2018 r., w ocenie Sądu, niweluje w pewnym stopniu negatywną ocenę braku podjęcia przez Prezydenta RP aktu w odpowiednim trybie oraz o konkretnej treści, czego domagał się skarżący. Nie świadczy w szczególności o unikaniu podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważeniu praw skarżącego, lecz o wadliwej wykładni relewantnych przepisów prawa w warstwie proceduralnej, jak również materialnoprawnej.
Jednocześnie w ocenie Sądu brak jest w sprawie przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja z przyczyn wskazanych powyżej w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z uwagi na brak wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny Sąd oddalił skargę w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. wyroku; na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2. wyroku; na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 3. wyroku; na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w punkcie 4. wyroku oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach procesu zawartych w punkcie 5. sentencji wyroku Sąd orzekł stosownie do art. 201 § 1 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 złotych.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne
sędziego Agnieszki Łąpieś-Rosińskiej do wyroku z dnia 6 listopada 2019r.
Złożyłam zdanie odrębne albowiem uważam, że skarga na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie stwierdzenia daty przejścia sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego w stan spoczynku powinna zostać oddalona.
Na wstępie podkreślić należy, że szerokie rozważania na temat uprawnień Prezydenta RP jako organu administracyjnego, jak również czynności podejmowanych przez Prezydenta RP w związku ze sprawami dotyczącymi wymiaru sprawiedliwości zawarte zostały w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019r. sygn. akt II GZ 51/19 oraz z dnia 25 kwietnia 2019 r. II GZ 62/19. W uzasadnieniu postanowień wskazano, że Prezydent RP na gruncie ustawy o Sądzie Najwyższym musi być traktowany jak organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Rozwiązanie takie nie narusza konstytucyjno-prawnego statusu Prezydenta RP jako głowy państwa polskiego. Zgodnie z art. 126 ust. 3 Konstytucji RP Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Rola jaką przyjmuje Prezydent RP w konkretnych, normatywnych sytuacjach zależy od pozytywnej regulacji jego uprawnień. Wejście w rolę organu administracyjnego
w ujęciu funkcjonalnym w ustawie o Sądzie Najwyższym otwiera drogę do sądowej kontroli działań Prezydenta RP w zakresie statusu prawnego sędziów Sądu Najwyższego i odpowiednio sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji przyjmując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone
w powołanych w postanowieniach za wiążące również w niniejszej sprawie, skargę należało uznać za dopuszczalną.
Przechodząc do oceny merytorycznej skargi wskazać należy, że w dniu 25 września 2018 r. sędzia NSA Z. C. złożył Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego oświadczenie, skierowane do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, o przejściu w stan spoczynku. Jako podstawę wniosku powołał art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017r. o Sądzie Najwyższym.
Oświadczenie powyższe zostało przekazane do Kancelarii Prezydenta RP. Kancelaria Prezydenta RP w kolejnych pismach skierowanych do Prezesa NSA udzieliła wyjaśnień odnośnie braku możliwości złożenia przez sędziego NSA powyższego oświadczenia w trybie art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r.
o Sądzie Najwyższym.
W mojej ocenie, stanowisko zaprezentowane przez Kancelarię Prezydenta RP, zgodnie z którym brak jest możliwości złożenia przez sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego oświadczenia o przejściu w stan spoczynku w trybie art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Sądzie Najwyższym jest słuszne. Nie można zatem uznać, aby brak rozstrzygnięcia w takim zakresie stanowił o bezczynności Prezydenta RP.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącego przedmiotowego oświadczeń, istniała podstawa do wydania przez Prezydenta RP aktu na podstawie art. 39 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym.
Przepis art. 111 § 2 zawarty został w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r.
o Sądzie Najwyższym w rozdziale 11 zatytułowanym "Przepisy przejściowe
i dostosowujące" i wszedł w życie 3 kwietnia 2018r. Ustawa dokonała zasadniczych zmian w zakresie struktury organizacyjnej, właściwości oraz funkcji Sądu Najwyższego.
Stosownie do treści art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia tej ustawy w życie sędzia Sądu Najwyższego mógł przejść w stan spoczynku, składając za pośrednictwem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oświadczenie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy przepis wprowadzał możliwość przejścia w stan spoczynku wyłącznie przez sędziów Sądu Najwyższego.
W ocenie skarżącego przepis ten miał odpowiednie zastosowanie do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U 2019 poz.2167), który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie, do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz do sędziów, urzędników pracowników tego sądu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące Sądu Najwyższego.
Z powołanego przepisu wynika, że ustawa o Sądzie Najwyższym jest stosowana pomocniczo wtedy, gdy prawo o ustroju sądów administracyjnych nie reguluje danej kwestii. Stosuje się ją do sędziów NSA, urzędników i pracowników tego Sądu. Podkreślenia wymaga jednak, że zastosowanie regulacji ustawy o Sądzie Najwyższym ma być "odpowiednie".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się,
że odpowiednie stosowanie przepisu wiąże się z koniecznością uwzględnienia odrębności sytuacji, do której określony przepis ma znaleźć (odpowiednie) zastosowanie, a w konsekwencji z potrzebą dokonania oceny, czy i w jaki sposób odmienności te wpływają na stosowanie danej regulacji (wyrok NSA z dnia 23 października 2019r. I FSK 1423/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że niektóre przepisy tej ustawy stosowane są wprost, inne stosuje się z modyfikacją wynikającą z uregulowania szczególnego, zaś niektórych przepisów nie stosuje się w ogóle (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2019r. II GSK 2297/17, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl/). Z kolei w wyroku z dnia NSA za trafny uznać należy pogląd wrażony w uchwale SN z dnia 18 grudnia 2001 r. III ZP 25/01, że odpowiednie stosowanie przepisów ma miejsce wówczas, gdy z uwagi
na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może polegać
na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019r. II GSK 395/19,
publ. orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Przeniesienie powyższych rozważań na grunt niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, że odpowiednie zastosowanie art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym w stosunku do sędziów w NSA polegało na odmowie jego zastosowania, z uwagi na ratio legis tego przepisu. Przepis art. 111 § 2 ustawy
o Sądzie Najwyższym regulował sytuacje nadzwyczajne związane z reorganizacją Sądu Najwyższego. Reorganizacja ta była związana m.in. z likwidacją dotychczasowych Izb i powołaniem nowych Izb w Sądzie Najwyższym. Art. 111 § 2 wprowadzał całkowicie samodzielne i wyjątkowe rozwiązanie - o przyznaniu możliwości przejścia sędziego w stan spoczynku bez żadnych dodatkowych przesłanek i okoliczności, oprócz zmiany organizacji Sądu Najwyższego,
z zachowaniem 100 % uposażenia. Oznaczało to stworzenie szczególnej regulacji dotyczącej nadzwyczajnych okoliczności związanych z pełnieniem funkcji sędziego Sądu Najwyższego.
Norma ta została wprowadzona do ustawy po to, aby w stan spoczynku mogli przejść sędziowie Sądu Najwyższego w związku z reorganizacją Sądu Najwyższego mającą podstawę w ustawie z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Przepis umożliwiał dobrowolne przejście w stan spoczynku każdemu sędziemu Sądu Najwyższego, który podejmie taką decyzję i złoży odpowiednie oświadczenie w ciągu sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o SN do sędziów NSA nie może abstrahować od szczególnych rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 8 grudnia 2017r. Dlatego przepis art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym nie znajdował zastosowania w odniesieniu do sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W przypadku sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniały bowiem żadne szczególne okoliczności dotyczące zmian w zakresie reorganizacji Naczelnego Sądu Administracyjnego czy pełnienia funkcji sędziego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy z dnia 8 grudnia 2017r. o Sądzie Najwyższym pozwalało sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego na przejście w stan spoczynku na zasadach określonych
w art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017r. o Sądzie Najwyższym
Za nieuzasadnione uznać należy stanowisko zmierzające do rozszerzania zakresu rozumienia regulacji art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym na sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie miała bowiem miejsca żadna reorganizacja i żadna z regulacji wprowadzanych
w związku z przyjęciem ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nie dotyczyła zmian w zakresie działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
A zatem złożenie przez sędziego NSA oświadczenia o przejściu w stan spoczynku przepis art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Sądzie Najwyższym nie wywołało skutków prawnych i brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, które powinno być zakończone wydaniem przez Prezydenta RP aktu na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym.
Jak zauważył organ przejście sędziego w stan spoczynku jest kwestią ustrojową. Stan spoczynku powinien być traktowany jako szczególny przywilej sędziowski i jedna z gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Nie można więc odnośnie tak fundamentalnej kwestii ustrojowej przyjmować odpowiedniego, a przy tym rozszerzającego stosowania innych rozwiązań, dedykowanych dla innych sytuacji.
Powyższej interpretacji nie podważa brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. poz. 2507). Zgodnie z tym przepisem, sędzia Sądu Najwyższego albo sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku w związku ze złożeniem oświadczeń, o których mowa w art. 37 § 4 i 5 albo w art. 111 § 1b i 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym, pozostaje w stanie spoczynku.
Podzielam stanowisko organu, że analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że został on tak skonstruowany, aby swoim zakresem objąć wszystkich sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy przeszli w stan spoczynku, na różnych podstawach prawnych. Nie oznacza to, że wszystkie podstawy prawne wskazane w przepisie mogły dotyczyć jednocześnie sędziów Sądu Najwyższego i sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nie można z późniejszych regulacji prawnych zawartych w przepisach przejściowych wyprowadzać uprawnienia, które nie istniały w pierwotnym przepisie.
Takie stanowisko zaprezentowało Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego
w uchwale z dnia 1 października 2018r. Kolegium uznało, że art.111 § 2 ustawy
z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nie ma odpowiedniego zastosowania do sędziów NSA.
Wobec powyższego za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przez Prezydenta RP naruszenia przepisów art. 111 § 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. Sądzie Najwyższym poprzez niewydanie aktu stwierdzającego datę przejścia skarżącego w stan spoczynku.