VI SAB/WA 40/04

VI SAB/Wa 40/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Maria Jagielska
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2004r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozstrzygnięcia sprawy wniosku K. Z. w przedmiocie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - w terminie 1 (jednego) miesiąca.
Uzasadnienie
Dnia [...] lipca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga p. K. Z. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie rozpoznania wniosków skarżącego z dnia [...] stycznia 2004 r. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% i powyżej 18% zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że dnia [...] stycznia 2004 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem w powyższej sprawie w związku z tym, iż dnia [...] lutego 2004 r. wygasały dotychczasowe zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Dnia [...] lutego 2004 r. zamiast decyzji Wójt przesłał skarżącemu pismo informujące, że nie może rozpatrzyć jego wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu z uwagi na wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych określonego w uchwale Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Skarżący miał oczekiwać w kolejce na wydanie zezwolenia. W tej sytuacji skarżący ponowił wniosek o załatwienie sprawy w formie decyzji. Wobec zignorowania wniosku skarżący stwierdził, że pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2004 r. miało charakter decyzji administracyjnej i złożył od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania, gdyż pismo Wójta będące przedmiotem odwołania nie miało cech decyzji; skarżącego poinformowano jednocześnie o możliwości skorzystania z uprawnień określonych w art. 37 K.p.a..
Dnia [...] kwietnia 2004 r. skarżący w trybie art. 37 K.p.a. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], wydanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., zobowiązano Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy w terminie do dnia [...] czerwca 2004 r. oraz wyjaśnienia przyczyn nie załatwienia sprawy w terminie. Postanowienie to nie zostało wykonane, a skarżący do dnia dzisiejszego nie został poinformowany o sposobie załatwienia jego sprawy .
Ponadto w uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Wójt Gminy [...] w niewygodnych dla niego sprawach przyjął taktykę niewydawania decyzji, które zastępuje pismami o nieokreślonym charakterze prawnym lub w ogóle pozostawia bez odpowiedzi. W opinii skarżącego nie było przeszkód do wydania decyzji w jego sprawie. Z limitu 17 punktów sprzedaży napojów alkoholowych Wójt wydał 7 zezwoleń w 2003 r., zaś 10 na początku 2004 r., w tym 8 w okresie do [...] lutego 2004 r., tj. przed złożeniem wniosku przez skarżącego. Po nagłośnieniu sprawy Wójt swoje decyzje uzasadnił nowymi zasadami udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Zasady te zostały przedstawione w artykule pt. "[...]", zamieszczonym w nr [...][...] Informatora Samorządowego z dnia [...] marca 2004 r.. W artykule tym stwierdzono m.in. że w przypadku wykorzystania limitu 17 koncesji, każde następne złożone podanie ma oczekiwać na wygaśnięcie pozwolenia wydanego najwcześniej, a przyznanie pozwolenia następuje po zwolnieniu limitu; podania o wydanie pozwolenia mają być realizowane według daty wpływu do Urzędu Gminy. Zdaniem skarżącego zasady te nie mają odpowiedniej formy prawnej, zostały wydane bez określenia podstawy prawnej terminu, od którego obowiązują oraz nie zostały podane do publicznej wiadomości chociażby w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie. Nawet jednak tak sformułowane zasady zostały zastosowane tylko do skarżącego, z pominięciem innych wnioskodawców, których podania nie wpłynęły wcześniej, przed złożeniem wniosku skarżącego, i których wnioski zostały rozpatrzone pozytywnie przed zakończeniem postępowania w sprawie z wniosku skarżącego. Skarżący podkreślił, że spełnił wszystkie wymagania formalne przewidziane w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231, z późn. zm.), warunkujące uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych W zakończeniu skarżący podniósł, że w sprawie objętej skarga wyczerpał środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), a sama skargę wniósł w terminie przewidzianym w art. 53 powołanej ustawy.
W krótkiej odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] podniósł argument, że w rozpatrywanej sprawie istniała przeszkoda do wydania decyzji administracyjnej. Mianowicie, w toku wszczętego postępowania administracyjnego powzięto uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście złożone przez skarżącego wnioski spełniają wymóg pisemności wynikający z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - wobec braku podpisu pochodzącego od osoby wskazanej jako wnoszący podanie. Mając na uwadze konieczność uzupełnienia stwierdzonego braku skierowano do skarżącego w trybie art. 64 § 2 trzy kolejne pisma (z dnia [...],[...] i [...] czerwca 2004 r.) z pouczeniem o skutkach nieusunięcia braku, polegających na pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia Jedynym skutkiem tych wezwań były - jak stwierdził Wójt -pisma skarżącego zawierające żądanie merytorycznego załatwienia wniosku, jednak wskazany brak wniosku nie został uzupełniony. W takim stanie rzeczy sprawa nie została rozpatrzona. Na poparcie swojego stanowiska Wójt przytoczył opinię zawartą w Komentarzu do K.p.a. autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego (Warszawa 2004) do art. 63 Kodeksu, w myśl której "Brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, a ponadto przywołał uchwałę SN (7) z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702, w myśl której skutek taki następuje z mocy prawa i nie wymaga odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji lub postanowienia. W konkluzji Wójt stwierdził, że organ administracji pozostaje w bezczynności, gdy nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Skoro jednak takie działania zostały przez organ pojęte i odniosły skutek prawem przewidziany, nie ma podstaw do twierdzenia o bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotem rozpoznania jest skarga na bezczynność organu - Wójta Gminy [...] w sprawie rozpoznania wniosków skarżącego z dnia [...] stycznia 2004 r. o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 tego paragrafu.
W myśl art. 149 powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych powyżej zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem o treści decyzji, lecz rozstrzyga co do obowiązku jej wydania. Sąd orzeka więc w zakresie proceduralnym, procesowym, a nie prawno-materialnym.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (...), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. W myśl ust. 2 tego przepisu zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy. Wniosek ten powinien zawierać określone informacje (art. 18 ust. 5) i należy do niego dołączyć odpowiednie dokumenty, w tym również decyzję właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, potwierdzającą spełnienie warunków sanitarnych przez punkt sprzedaży( art. 18 ust. 6). Natomiast samo zezwolenie wójt wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy ustalającymi liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 18 ust. 3a w związku z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy). Organ zezwalający ma też bezwzględny obowiązek cofnięcia zezwolenia w określonych ustawie przypadkach, do których należy m.in. zakłócanie w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży (art. 18 ust. 9). Jak wynika z przedstawionych przepisów, samo złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych poprzedza złożona procedura, w której wnioskodawca nie występuje jako podmiot anonimowy. Skarżący dokonał tych czynności uzyskując imiennie m.in. informację Gminnej Komisji d/s Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o niewystępowaniu nieprawidłowości w punkcie sprzedaży napojów alkoholowych , opinię Policji, wymaganą przez ustawę opinię - w formie postanowienia - Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...], a także pozytywną decyzję właściwego powiatowego inspektora sanitarnego.
Niezależnie od przedstawionej specyfiki dotyczącej kształtu wniosku o wydane zezwolenia (jego treści i załączników) i trybu postępowania w tych sprawach, wynikającej z przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie ulega wątpliwości, że taki wniosek powinien spełniać również wymagania określone w art. 63 K.p.a., dotyczące formy i treści podania. Konsekwentnie - wniosek taki powinien być podpisany.
Skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dnia [...] stycznia 2004 r. Po miesiącu, dzień po wygaśnięciu dawnego zezwolenia skarżącego, tj. [...] lutego 2004 r. skarżący otrzymał pismo Wójta Gminy [...] informujące, że nie może rozpatrzyć jego wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu z uwagi na wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Skarżącego poinformowano ponadto, że w związku z dużym zainteresowaniem wolnymi punktami sprzedaży napojów alkoholowych został założony rejestr przedsiębiorców ubiegających się wydanie odpowiednich zezwoleń, a skarżący w przypadku wolnego punktu zostanie powiadomiony o możliwości ubiegania się o takie zezwolenie. W piśmie tym nie wspomniano o jakichkolwiek brakach formalnych wniosku.
Dopiero po wydaniu dnia [...] maja 2004 r. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], Nr [...], którym zobowiązano Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy w terminie do dnia [...] czerwca 2004 r. oraz wyjaśnienia przyczyn nie załatwienia sprawy w terminie, w jednobrzmiących w zasadzie pismach z dnia [...],[...] i [...] czerwca 2004 r., w których powoływano się na art. 64 § 2 K.p.a., wezwano skarżącego do wyjaśnienia, czy podpis pod wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest podpisem złożonym osobiście przez wnioskodawcę (skarżącego). Jednocześnie stwierdzano, że brak podpisu pochodzącego od strony postępowania uniemożliwia uznanie, że podanie wniesione w sprawie spełnia wymogi określone w art. 61 i następnych K.p.a. Zdaniem Wójta, które jego pełnomocnik podtrzymał na rozprawie, wysłanie tych wezwań było spełnieniem dyspozycji zawartych w postanowieniu SKO z dnia [...] maja 2004 r.
W odpowiedzi na wezwania strona dwukrotnie, w pismach z dnia [...] i [...] czerwca 2004 r., wyrażała zdziwienie, że organ dopiero po upływie sześciu miesięcy kwestionuje wiarygodność jej podpisu na wniosku oraz oświadczała, że wniosek z dnia [...] stycznia 2004 r. jest jej wnioskiem, który popierała i popiera i żąda jego merytorycznego uzasadnienia.
Zarówno Wójt Gminy [...], jak i strona, nie odwoływali się do znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa ogólnego, jakiego skarżący z dniem [...] lutego 2001 r. udzielił swojej żonie, p. H. Z.
Z powołanego w odpowiedzi na skargę Komentarza do K.p.a. wynika, że przepisy Kodeksu przyjęły zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. "Brak podpisu strony, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania." Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wniosek złożony przez stronę o udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu był bowiem bez wątpienia podpisany. Autentyczność tego podpisu została przez organ zakwestionowana dopiero po bezskutecznym upływie sześciu miesięcy ("powzięto uzasadnione wątpliwości") bez uprzedniego, dokonanego w terminie wezwania strony do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia wniosku, w wyniku prostego " porównania z podpisami złożonymi (...) na innych dokumentach sprawy", bez dokonania badań grafologicznych czy nawet próby wyjaśnienia, czy podpis ten nie był podpisem pełnomocnika strony. W całości pominięto też przedstawioną wyżej specyfikę postępowania w sprawach o udzielenie takich zezwoleń, w których wnioskodawca przed złożeniem wniosku musi dokonać całego szeregu czynności i uzyskać wiele dokumentów urzędowych, w których nie występuje jako osoba anonimowa lecz jako podmiot zindywidualizowany, występujący ze ściśle określonym żądaniem. Gdyby zresztą nawet przyjąć, że podpis pod wnioskiem nie jest podpisem strony lub jej pełnomocnika, to równocześnie należałoby uznać za satysfakcjonujące wyjaśnienia złożone przez stronę w odpowiedzi na wezwania - wraz ze złożonymi pod nimi podpisami. W przypadku braku podpisu strony na podaniu (wniosku) chodzi bowiem nie o czysty wymóg formalny, a o możliwość dokonania indywidualizacji osoby, która złożyła żądanie, a w rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, brak takiej możliwości nie zachodził. W konsekwencji trzeba uznać, że kwestionowanie podpisu strony pod wnioskiem o udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych było w rozpatrywanej sprawie nieuzasadnione i miało w istocie charakter pozornej czynności procesowej, mającej ex post uzasadnić i usprawiedliwić wadliwe pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2004 r.
Trzeba również podzielić zarzuty skarżącego dotyczące artykułu Wójta w lokalnym czasopiśmie samorządowym, w którym sformułowano swoiste zasady polityki administracyjnej dotyczącej wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w Gminie [...]. Żaden przepis ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231, z późn. zm.) nie upoważnia Wójta do sformułowania tego rodzaju zasad, stanowiących w istocie kolejne ograniczenie i tak już koncesjonowanej działalności gospodarczej, jaką jest sprzedaż napojów alkoholowych. Przeciwnie, z przepisów powołanej ustawy wynika, że wójt przy udzielaniu tego rodzaju zezwoleń ma co prawda pewną swobodę - uznanie administracyjne, ale ograniczoną przez odpowiednie uchwały rady gminy, cele ustawy, warunki sprzedaży i przestrzeganie ustalonych w ustawie zasad sprzedaży, a nie prostą kolejność składanych wniosków. W tej sytuacji oczywiste zastrzeżenia dotyczące charakteru prawnego i publikacji wspomnianych zasad maja już mniejsze znaczenie.
Wójt Gminny [...] załatwiając wniosek strony z dnia [...] stycznia 2004 r. o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu pismem z dnia [...] lutego 2004 r., wydanym już po rozdysponowaniu limitu lokalizacji określonego w uchwale Rady Gminy, pozbawionym charakteru rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, wyraźnie uchylił się od załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Strona w sposób prawidłowy wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, a podjęte przez Wójta Gminy [...] czynności procesowe miały w istocie charakter pozorny, mając usprawiedliwić i uzasadnić prawidłowość pisma organu z dnia [...] lutego 2004 r.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.