VI SAB/WA 37/24

VI SAB/Wa 37/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Kozik
Symbol z opisem
6259 Inne o symbolu podstawowym 625
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 2708/24 - Wyrok NSA z 2025-03-06
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1722
art. 33
Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji  (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35, art. 37, art. 36, art. 12, art. 6, art. 7,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par. 2, art. 53 par. 2b, art. 3 par. 2, art. 200, art. 205, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] siedzibą w W. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego ([...]) 1. zobowiązuje Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do wydania decyzji w sprawie koncesji na nadawanie programu telewizyjnego ([...]) w terminie 14 (czternastu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Przewodniczącemu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji grzywnę w wysokości 60000 (sześćdziesiąt tysięcy) złotych; 4. przyznaje od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz [...] w Warszawie sumę pieniężną w wysokości 10000 (dziesięć tysięcy) złotych; 5. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej [...] w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 7 lipca 2023 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca", "Strona") wystąpiła do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "Organ", "Przewodniczący KRRiT") o wydanie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą [...] na kolejny okres po wygaśnięciu koncesji nr [...] wydanej w dniu [...] października 2013 r., której termin obowiązywania upływa [...] lipca 2024 r. Materialnoprawną podstawę do ubiegania się o przedłużenie koncesji (dalej też jako: "rekoncesja") stanowił art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1722 ze zm.) dalej jako: "u.r.t.". Pismem z dnia 10 lipca 2023 r. Organ potwierdził wpływ wniosku w dniu 7 lipca 2023 r. Pismem z dnia 10 listopada 2023 r. Organ wezwał Skarżącą do dostarczenia cyfrowego zapisu Programu za okres 6-12 listopada 2023 r. Pismem z dnia 22 grudnia 2023 r. Organ poinformował Skarżącą o przeprowadzonej kontroli Programu we wskazanym okresie pod kątem zgodności z warunkami Koncesji, przedstawiając wyniki tej kontroli, zgodnie z którymi w powyższym okresie Skarżąca nie realizowała określonych warunków Koncesji. Jednocześnie, Organ wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie ujawnionych odstępstw. Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w piśmie z dnia 11 stycznia 2024 r. W dniu 7 lutego 2024 r. Skarżąca złożyła datowane na ten sam dzień ponaglenie, zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", podtrzymując żądanie wniosku z dnia 7 lipca 2023 r. i wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy. Wezwaniem z dnia 26 lutego 2024 r., Organ wezwał Skarżącą do zaniechania działań w zakresie dostarczania usług medialnych w ramach Programu, mając na względzie wyniki kontroli przedstawione w piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 8 marca 2024 r. Skarżąca ustosunkowała się do treści wezwania, nie zgadzając się z wynikami kontroli Programu, jednakże wskazując na podjęcie odpowiednich działań zmieniających zawartość programową Programu.
Pismem z dnia 18 marca 2024 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego KRRiT, względnie przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania przez Przewodniczącego KRRiT decyzji w sprawie wniosku Spółki o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą [...] na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Strona Przewodniczącemu KRRiT zarzuciła bezczynność w załatwieniu powyższej sprawy, względnie przewlekłe jej prowadzenie będące konsekwencją naruszenia art. 8 § 1-2, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 353 u.r.t. a także w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, polegającego na:
1. niezałatwieniu sprawy Skarżącej, tj. braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Skarżącej (braku wydania jakiejkolwiek decyzji - pozytywnej lub negatywnej - kończącej postępowanie), pomimo: (i) spełnienia przez Skarżącą wszystkich przesłanek formalnych i merytorycznych co do uzyskania decyzji żądanej na podstawie art. 353 u.r.t., a zwłaszcza pomimo złożenia przez Skarżącą stosownego wniosku inicjującego postępowanie ponad 8 miesięcy przed dniem złożenia niniejszej skargi, tj. 7 lipca 2023 r., w dodatku w sytuacji, w której termin obowiązywania aktualnej koncesji upływa z dniem [...] lipca 2024 r.; (ii) wniesienia przez Skarżącą w dniu 7 lutego 2024 r. ponaglenia do Przewodniczącego KRRiT (zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) na niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie; (iii) braku podstaw (faktycznych oraz prawnych) do uznania, że kwestia przyznania Skarżącej koncesji dla programu [...] wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub miała charakter sprawy szczególnie skomplikowanej; niemniej, nawet w przypadku uznania przez Przewodniczącego KRRiT, że przedmiotowa sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, to Przewodniczący KRRiT powinien wydać decyzję w tej sprawie maksymalnie w terminie dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a.), z uwagi na brak przepisów szczególnych, które określałyby termin rozpoznania sprawy o udzielenie koncesji lub jej przedłużenie (rekoncesja), (iv) co w konsekwencji: (i) narusza konstytucyjne prawo Skarżącej do Sądu, ponieważ brak decyzji merytorycznie kończącej postępowanie w sprawie, pomimo zbliżania się terminu obecnej koncesji ku końcowi, uniemożliwia Skarżącej skorzystanie z efektywnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd przed upływem 28 lipca 2024 r.; oraz (ii) narusza zasadę szybkości i prostoty postępowania, zasadę zaufania do działań organów administracji publicznej, a także prawo Skarżącej do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie (prawo do dobrej administracji);
2. braku podejmowania przed Przewodniczącego KRRiT działań zmierzających do załatwienia sprawy w toku trwającego ponad 8 miesięcy postępowania, podczas którego - jak wynika z akt sprawy - organ administracji nie podjął żadnych czynności zmierzających do efektywnego załatwienia sprawy, w tym nie skierował do Skarżącej praktycznie żadnej merytorycznej korespondencji w tej sprawie (nie licząc potwierdzenia wpłynięcia wniosku rekoncesyjnego Skarżącej oraz wezwania do wyjaśnień skierowanego pod inną sygnaturą, a następnie wezwania do zaniechania rzekomego naruszenia - o czym poniżej), nie informował o przyczynach powodujących przedłużanie się sprawy, ani nie poddał jej pod głosowanie na posiedzeniu KRRiT pomimo, iż w sprawach analogicznych do niniejszej, tj. wydanych w oparciu o tożsamy stan faktyczny i prawny, Przewodniczący KRRiT wydał decyzje rekoncesyjne dla następujących programów Skarżącej: [...] (koncesja nr [...]), [...] (koncesja nr [...]), [...] (koncesja nr [...]), [...] (koncesja nr [...]), [...] (koncesja nr [...]) oraz [...] (koncesja nr [...]), co w konsekwencji doprowadziło do: (i) nieuzasadnionego odstąpienia przez Przewodniczącego KRRiT od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym oraz (ii) bezczynności organu w załatwieniu niniejszej sprawy, względnie jego przewlekłości.
W związku z powyższym, Strona wniosła o:
1) rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie;
2) przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do niniejszej skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi;
3) uwzględnienie niniejszej skargi i zobowiązanie Przewodniczącego KRRiT do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym terminie, tj. do wydania na rzecz Skarżącej koncesji na nadawanie programu telewizyjnego [...] na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji nr [...], w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku- art. 149 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."
4) w każdym wypadku stwierdzenie, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się: (i) bezczynności; ewentualne - w przypadku przyjęcia przez Sąd, iż termin na rozpoznanie niniejszej sprawy jeszcze nie upłynął – (ii) przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz jednocześnie stwierdzenie, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.);
5) zasądzenie od Przewodniczącego KRRiT na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
-przy czym w pierwszej kolejności Strona wniosła o zastosowanie przez Przewodniczącego KRRiT procedury samokontroli, zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o:
1) oddalenie Skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
2) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1 wyżej oraz uwzględnienia Skargi: a) o zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącej z dnia 7 lipca 2023 r. (dalej jako: "Wniosek") i wydania decyzji o udzieleniu Skarżącej koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą [...] (dalej jako: "Program") na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji nr [...] wydanej w dniu [...] października 2013 r. (dalej jako: "Koncesja") albo decyzji o odmowie udzielenia Skarżącej koncesji na rozpowszechnianie Programu na kolejny okres, po wygaśnięciu Koncesji (dalej jako: "przedłużenie Koncesji"), w terminie pozostawionym przez Organ do uznania Sądu, nie krótszym niż 14 dni, liczonym zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., tj. od dnia zwrotu Organowi akt administracyjnych sprawy (w załączeniu); b) o stwierdzenie, że bezczynność Organu (względnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3) rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Pismem z dnia 21 maja 2024 r. Skarżąca wniosła replikę na odpowiedź na skargę, ponadto wnosząc o: a) nałożenie na Przewodniczącego KRRiT grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. tj. w maksymalnej wysokości wynikającej z przepisów prawa (art. 149 § 2 p.p.s.a.); b) przyznanie od Przewodniczącego KRRiT na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; c) przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do niniejszego pisma na okoliczności wskazane poniżej w uzasadnieniu; d) oddalenie wniosku ewentualnego zawartego w pkt 2a) petitum Odpowiedzi organu dotyczącego liczenia terminu w jakim organ miałby wydać decyzję w przedmiocie koncesji, tj. liczonego od dnia zwrotu przez sąd akt administracyjnych sprawy.
Pismem z dnia 5 czerwca 2024 r. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko wskazując na załączoną do akt sądowych dokumentację.
Organ pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. odpowiedział na pismo Skarżącej z dnia 21 maja 2024 r., podtrzymując argumentację z odpowiedzi na skargę oraz wniósł o: 1) oddalenie wniosku Skarżącej o nałożenie na Przewodniczącego KRRiT grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. w maksymalnej wysokości wynikającej z przepisów prawa (art. 149 § 2 p.p.s.a.) 2) oddalenie wniosku Skarżącej o przyznanie od Przewodniczącego KRRiT na rzecz Spółki sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 3) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1 wyżej oraz uwzględnienia wniosku Skarżącej sformułowanego w tiret pierwsze petitum Pisma co do zasady, tj. wymierzenia Organowi grzywny - o wymierzenie grzywny w wysokości do jednokrotności wynagrodzenia określonego w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawiając wysokość tej grzywny, z zastrzeżeniem powyższych granic jej wysokości, do uznania Sądu; 4) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 2 wyżej oraz uwzględnienia wniosku Skarżącej sformułowanego w tiret drugie petitum Pisma co do zasady, tj. przyznania od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej - o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości do półkrotności wynagrodzenia określonego w art. 154 § 6 p.p.s.a., pozostawiając wysokość tej sumy, z zastrzeżeniem powyższych granic jej wysokości, do uznania Sądu; 5) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci "Komunikatu Przewodniczącego KRRiT w sprawie głosowania nad koncesją dla [...] w dniu [...] maja 2024 r.", dotyczącego głosowania na posiedzeniu KRRiT w dniu [...] maja 2024 r., na następujące okoliczności: a) poddania przez Organ pod głosowanie sprawy udzielenia Skarżącej koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pn. [...] na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji nr [...], na posiedzeniu KRRiT w dniu [...] maja 2024 r.; b) nierozstrzygnięcia przez KRRiT sprawy wskazanej w lit. a) wyżej na posiedzeniu w dniu [...] maja 2024 r.; c) powstania po stronie Organu wątpliwości dotyczących struktury kapitałowej Skarżącej w kontekście zasadności pozytywnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia przez KRRiT sprawy wskazanej w lit. a) wyżej; d) poddania przez Organ struktury kapitałowej Skarżącej analizie.
Skarżąca pismem z dnia 12 czerwca 2024 r. złożyła odpowiedź na pismo Organu z dnia 7 czerwca 2024 r. oraz wniosła o oddalenie wniosków zawartych w ww. piśmie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga jest dopuszczalna. Skarga ta dotyczy bowiem bezczynności Przewodniczącego KRRiT w wydaniu decyzji. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, które winny zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Niewątpliwie koncesja wydawana przez Przewodniczącego KRRiT jest decyzją administracyjną, a zatem w niniejszej sprawie strona może skutecznie domagać się przed sądem administracyjnym ochrony swoich praw, których naruszenie upatruje w bezczynności organu w sprawie koncesji wygasającej 28 lipca 2024 r..
Dodatkowo Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie strona przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zwróciła się do Przewodniczącego KRRiT z ponagleniem, czym wyczerpała środki zaskarżenia przed organem administracji (art. 52 § 1 i 2 w związku z art. 53 § 2b P.p.s.a.).
W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania, w jakim taka skarga została wniesiona (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., I OSK 2257/18, CBOSA). Kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego (etapu) postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia (por. wyroki NSA: z 20 listopada 2014 r., II OSK 1680/14; z 10 lutego 2015 r., II OSK 2104/14; z 9 kwietnia 2015 r., II GSK 363/14; z 6 maja 2015 r., I OSK 2386/14; dostępne w CBOSA). Omawiane skargi są wszak środkiem służącym zwalczaniu stanu zwłoki w załatwieniu sprawy, to zaś następuje poprzez wydanie decyzji albo w innej przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego formie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 maja 2013 r., IV SAB/Po 24/13, CBOSA).
Sąd wskazuje, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Odmiennie niż bezczynność postępowania zdefiniowano jego przewlekłość, która zachodzi, w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W związku z tym ocenę, czy na kontrolowanym etapie postępowania administracyjnego doszło do zarzucanej organowi bezczynności lub przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów opieszałości organu.
W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja P.p.s.a. polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to wskazana powyżej definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to przytoczona powyżej definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy P.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).
W obu wypadkach (bezczynności i przewlekłości) mamy do czynienia z naruszeniem zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a.
Na kanwie powyższego rozumienia instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania utrwalone jest zapatrywanie, iż rozdzielenie jednej skargi na bezczynność i przewlekłość organu na dwie odrębne skargi i prowadzenie przed wojewódzkim sądem administracyjnym dwóch odrębnych postępowań w tej samej sprawie administracyjnej jest wadliwe z uwagi na treść art. 57 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Rozdzielenie skarg na podstawie tegoż przepisu winno zatem nastąpić wtedy, gdy w jednej skardze organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, tj. takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19; wyrok NSA z 17 marca 2020 r. II OSK 3990/19; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi bowiem nie dokonano w niej rozdziału na dwie odrębne skargi bezczynność i przewlekłość Przewodniczącego KRRiT. Sąd podkreśla, że organ w jednym postępowaniu może dopuścić się albo bezczynności, albo przewlekłości prowadzenia sprawy. Nie jest możliwe zaistnienie tych dwóch form opieszałości organu w jednym postępowaniu administracyjnym. Wynika to z ustawowych definicji bezczynności i przewlekłości. Zgodzić zatem należy się ze zdaniem zaprezentowanym m.in. przez NSA w wyroku z 19 listopada 2021 r. sygn. I OSK 3051/19, że "bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ są kategoriami odrębnymi". Podobnie twierdzi A. Wróbel: "Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego. Bezczynność konsumuje zatem przewlekłość" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Analogicznie stwierdził Zb. Kmieciak, który podniósł, że: "Próby krytyki nie wytrzymuje natomiast pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 24.11.2016 r., I OSK 3096/15, LEX nr 2190294, że: "Przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie"" (Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opublikowano: WKP 2019). Dodać jednak należy, że powołany przez tego Komentatora powyżej wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., I OSK 3096/15, LEX nr 2190294, zapadł przed nowelizacją k.p.a. z 2017 r., wprowadzającą definicję bezczynności i przewlekłości do k.p.a.
Mając zaś na względzie powyższe rozróżnienie terminologiczne bezczynności i przewlekłości, Sąd uznał, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się w kontrolowanej sprawie zarzucanej mu przez Stronę bezczynności, gdyż nie wydał w przewidzianym prawem terminie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Zwłoka w wydaniu decyzji zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.
Przepis art. 36 k.p.a. z kolei stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z kolei terminy, o których mowa w art. 35 k.p.a., odnoszone są do pojęcia niezwłoczności. W § 1 tego przepisu statuuje się obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest załatwienie sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, ale jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, organ może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych art. 35 k.p.a. (por. NSA w wyroku z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 148/16). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tylko w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 5 października 2021 r., a więc także na gruncie niniejszej sprawy, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie przepisy szczególne nie przewidują szczególnego terminu załatwienia sprawy. Zastosowanie mają więc przywołane powyżej regulacje k.p.a. Sprawa powinna być zatem załatwiona przez organ niezwłocznie, nie dłużej jednak niż w terminach wynikających z k.p.a. Niewątpliwie także sprawa wymagała prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przy kwalifikacji zaś do "spraw szczególnie skomplikowanych" należy uwzględnić zaś przede wszystkim charakter indywidualnej sprawy, konieczność prowadzenia postępowania dowodowego, jego zakres, ilość stron. Nawet uwzględniając argument organu, że niniejsza sprawa była szczególnie skomplikowana, powinna była być załatwiona zasadniczo w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, z zastrzeżeniem cytowanego powyżej przepisu ustawy COVID.
Wniosek strony wpłynął do organu 7 lipca 2023 r. Dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. mijał zatem 7 września 2023 r. W tym okresie do strony nie było kierowane przez organ żadne wezwanie (np. o uzupełnienie braków formalnych wniosku), strona zatem nie powodowała żadnych opóźnień, postępowanie nie było zawieszone, nie trwała mediacja. Pierwsze pismo do Skarżącej Organ skierował dopiero 10 listopada 2023 r. czyli ponad 4 miesiące od dnia złożenia wniosku przez stronę, a także ponad 2 miesiące od wskazanego powyżej ustawowego terminu załatwienia sprawy (tj. 7 września 2023 r.), a więc już po ustawowym terminie załatwienia sprawy. Należy także uznać, że w tym czasie nie zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, albowiem Organ nie powiadomił o tym strony, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, do czego był zobligowany w trybie art. 36 § 2 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu Organ ani razu nie zawiadomił strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, do czego był zobligowany na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Strona zatem w toku całego postępowania tkwiła w niepewności odnośnie terminu rozpoznania jej wniosku.
Jak słusznie podnosi A. Wróbel: "Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17.03.2016 r., I OSK 2567/15, LEX nr 2036047, zgodnie z którym: "Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1)" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2022).
Należy przy tym podkreślić, że do terminów załatwienia spraw wlicza się opóźnienia powstałe z winy organu prowadzącego postępowanie. I tak np. w wyroku z 17 marca 1988 r., SAB/Gd 14/87, ONSA 1988/1, poz. 41, NSA w Gdańsku uznał, że "zasięganie przez organ administracji u władz zwierzchnich porady co do sposobu załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przekroczenia terminu jej załatwienia [...], nie można przyjąć, aby w takiej sytuacji niezałatwienie sprawy w terminie następowało z przyczyny niezależnej od organu w rozumieniu art. 36 § 2 lub z przyczyny uzasadnionej w rozumieniu art. 38 k.p.a.". Jak natomiast podkreślił NSA w wyroku z 13 marca 2020 r., sygn. I OSK 715/19, LEX nr 3022459: "Brzmienie tego przepisu (art. 35 § 5 k.p.a. – przypis własny) oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością".
W niniejszej sprawie organ taką aktywnością się w ocenie Sądu nie wykazał. Jak wskazano powyżej, pierwszą aktywność "na zewnątrz" organu dokonał on dopiero 10 listopada 2023 r. czyli ponad 4 miesiące od złożenia wniosku. W tej sytuacji postępowanie prowadzone przez Przewodniczącego KRRiT odznacza się rażącą i oczywistą bezczynnością, ponieważ od 11 miesięcy nie są podejmowane jakiekolwiek czynności w ramach tego postępowania. Przewodniczący KRRiT nie informował dotychczas Spółki o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy, nie poddawał jej pod głosowanie i jest ona prowadzona dłużej, niż to wynika z przepisów prawa i niż tego wymaga charakter sprawy. Koncesja wygasa [...] lipca 2024 roku. Decyzja o udzieleniu koncesji na kolejny okres jak trafnie wskazuje Strona w skardze nie może być odwlekana aż do samego końca okresu obowiązywania koncesji. Już z samych przesłanek wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, określonych w art. 35a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, wynika, że wolą ustawodawcy jest zapewnienie pełnej ciągłości koncesji i bezpieczeństwa regulacyjnego, zapewniającego nadawcy możliwość stabilnego i racjonalnego planowania działań prawnych i biznesowych związanych z nadawaniem programu w kolejnym okresie. Powyższe stanowisko podzielają także członkowie KRRiT, w tym jej Przewodniczący. Jak wynika z protokołu z posiedzeń KRRiT z dnia 12 października 2022 r.:
T. K. zwrócił uwagę, że koncesja jest wartością gospodarczą. Szereg zobowiązań, zwłaszcza w przypadku działalności telewizyjnej, ma wieloletni okres. Realizacja seriali lub filmów zdecydowanie wykracza poza okres dwunastu miesięcy. Jest więc racja po stronie nadawców, którzy chcą mieć pewność prowadzenia działalności, ponieważ zaciągają określone zobowiązania. Wiąże się to także z długoterminowymi kontraktami reklamowymi, marketingowymi, które są negocjowane. Koncesja nie może być udzielana w ostatniej chwili, ponieważ może oznaczać to realne straty gospodarcze. Stwierdził, że termin 2 - 2,5 roku wydoje się najbardziej sensownym horyzontem, pozwalającym nadawcom bezpiecznie planować swoją działalność operacyjną.
Przewodniczący KRRiT Maciej Świrski zgodził się z tą argumentacją.
Za okoliczność usprawiedliwiającą brak działania organu nie można także uznać oczekiwanie na planowaną zmianę przepisów – organ powinien bowiem rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji na podstawie stanu faktycznego ustalonego na dzień jej wydania (art. 6 i 7 k.p.a.). Podobnie okolicznością uzasadniającą zwłokę organu w załatwieniu sprawy nie może być prawdopodobna zmiana stanu faktycznego (czyli np. stanu właścicielskiego), gdyż przyszłość z założenia jest niepewna. Ponownie Sąd wskazuje, że organ wydaje decyzję w oparciu o stan faktyczny obowiązujący na dzień jej wydania. Jeżeli ten stan faktyczny by się potem (czyli po wydaniu koncesji) zmienił, co mogłoby skutkować np. zmianą czy cofnięciem koncesji, to może być to przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, ale nie tej w przedmiocie przyznania koncesji.
Art. 10 ust. 1 u.r.t. stanowi, że Przewodniczący KRRiT kieruje jej pracami, reprezentuje KRRiT oraz wykonuje zadania określone w ustawie. Tymczasem Przewodniczący KRRiT, wbrew ustawowemu obowiązkowi w ramach kierowania pracami KRRiT oraz załatwiania spraw w odpowiednich terminach albo nie kierował sprawy Strony o koncesję na posiedzenie KRRiT albo nawet jeżeli sprawa koncesji była przedmiotem obrad to w nieistotnych dla wydania decyzji kwestiach. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie jest istotne jakie tematy Przewodniczący KRRiT poruszał z członkami KRRiT. Obowiązkiem Organu było informowanie Spółki o stanie sprawy, i o ewentualnych okolicznościach, które mogłyby skutkować nieuwzględnieniem wniosku rekoncesyjnego. Skarżąca nie była informowana, stosownie do art. 11 oraz art. 79a § 1 k.p.a., aby do uwzględnienia wniosku wymagane byłyby jakichkolwiek dalsze działania z jej strony, w szczególności konieczność przedłożenia informacji lub dokumentów, gdyż Przewodniczący KRRiT nie powiadomił o tym Spółki na piśmie (zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności).
W dniach od 6-12 listopada 2023 r. przeprowadzono kontrolę programu pod kątem zgodności z koncesją. Jak wynika z załączonych przez Skarżącą protokołu posiedzenia KRRiT z dnia 21 lutego 2024 r. str.7 (k.136 akt sądowych) nie było to istotne odchylenia programowe a jeżeli w ocenie Organu było inaczej, to należało wezwać Stronę do ich usunięcia a potem wydać decyzję negatywną lub pozytywną w sprawie koncesji, a nie bezprawnie przedłużać postępowanie i narażać Stronę na straty związane z nieudzieleniem koncesji. Uporczywość Organu w uchylaniu się od wydania decyzji już w trzecim postępowaniu dotyczącym tej strony w sprawie koncesji świadczy o rażącym charakterze bezczynności Organu.
Podkreślenia również wymaga, że Spółka mimo, iż nie zgadzała się z ustaleniami kontroli w piśmie z 26 lutego 2024 r. poinformowała, że wprowadziła zmiany programowe, zgodnie z ustaleniami monitoringu. Ponadto nie poinformowano Strony jakie znaczenie dla udzielenia koncesji miały ustalenia omawianego monitoringu i w jakim terminie zostanie załatwiona sprawa.
Bez odniesienia się do stanowiska Spółki przeprowadzono kolejny monitoring jak wskazuje Strona w piśmie z dnia 21 maja 2024 r.str.5 poza ramami postępowania rekoncesyjnego (k.122 akt sądowych) w dniach 5-11kwietnia 2024 r. Jak wskazano w protokole kontroli przeprowadzonej w dniach od 5-11 kwietnia 2024 r.-" kontrola programu wykazała, że nadawca dostosował się do wezwania Przewodniczącego KRRiT z 26 lutego 2024 r. do zaniechania działań polegających na naruszaniu pkt I ppkt a) koncesji [...] oraz do dostosowania programu [...] do warunków programowych zapisanych w koncesji. Mimo to Przewodniczący KRRiT jak wskazuje Strona w piśmie z 21 maja 2024 r., nie dopuścił sprawy rekoncesji [...] do porządku obrad na kolejnych posiedzeniach, które miały miejsce w dniach 8 i 13 maja 2024 r., co całkowicie uniemożliwiło obradowanie i głosowanie nad koncesją, skoro sprawa nie znajduje się w porządku obrad, mimo wniosku jednego z członków KRRiT. Ponadto o kolejnym monitoringu w dniach 5-11 kwietnia 2024 r. i jego wynikach a także konsekwencjach, również Strony nie poinformowano podobnie jak i nowym terminie załatwienia sprawy, tak jak przez cały okres 11 miesięcznego postępowania. Decyzji również nie wydano. Strona dowiedziała się o kolejnym monitoringu przeprowadzonym w dniach 5-11 kwietnia 2024 r. z akt KRRiT, które udostępniono pełnomocnikowi Spółki, na skutek jej osobistych starań, a nie informacji, której zobowiązany był jej udzielić Przewodniczący KRRiT, w formie pisemnej. Informacja ta powinna znajdować się w aktach sprawy, jak już Sąd wskazywał wyżej.
W piśmie z 7 czerwca 2024 r. (wraz z komunikatem Organu) skierowanym przez Przewodniczącego KRRiT do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie str.3 (k.174 akt sądowych) wskazano, że na posiedzeniu KRRiT w dniu [...] maja 2024 r. poddano pod głosowanie koncesje [...], jednakże Przewodniczący KRRiT i inne członkowie KRRiT głosowali przeciwko jej udzieleniu Stronie, bowiem Przewodniczący stwierdził, że należy jeszcze zbadać strukturę własnościową Spółki, choć te kwestię już jednoznacznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 2280/22 z dnia 28 marca 2023 r. W związku z powyższym wbrew wywodom Organu, pozostaje on nadal w bezczynności. Zarządzenie pierwszego głosowania nad uchwałą po 10 miesiącach od dniach złożenia wniosku przez Stronę, w żaden sposób nie usprawiedliwia niewydania decyzji w terminie ustawowym i nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Przewodniczący KRRiT co jeszcze raz należy podkreślić odpowiada za cały proces koncesyjny, w tym za zgodność postępowania z prawem i terminowość załatwienia sprawy. Głosowanie koncesji, które zależało tylko od jego decyzji, dopiero po 10 miesiącach od daty jego złożenia, świadczy jedynie o niedbalstwie Organu i braku staranności w prowadzeniu postępowania. Potwierdza też zarzuty Strony.
Sądowi z urzędu jest wiadome, że nie jest to pierwsza skarga na bezczynność Organu wniesiona przez stację [...]. W Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie zapadły już dwa wyroki uznające zasadność wniesionych skarg na bezczynność i podkreślające rażące naruszenia przepisów prawa przez Przewodniczącego KRRiT, w niemalże identycznych sprawach VI SAB/Wa 201/21 z 27 kwietnia 2022 r. oraz wyrok z dnia 13 września 2022 r.VI SAB/Wa 41/22, co do którego NSA oddalił skargę kasacyjną, podzielając stanowisko Sądu I instancji, że bezczynność Przewodniczącego KRRiT miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast co do wyroku z dnia 27 kwietnia 2022 r.VI SAB/Wa 201/22, Naczelny Sąd Administracyjny, nie podzielił jedynie stanowiska Sądu I instancji, iż bezczynność Przewodniczącego KRRiT, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odrębną kwestią pozostaje natomiast sposób liczenia terminów załatwiania spraw, przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny, o czym będzie mowa niżej.
Mimo to, do chwili obecnej koncesja nie została wydana. Podkreślić należy, że w obecnym postępowaniu organ nie wskazał ani razu, jaka jest konkretna przyczyna braku decyzji udzielającej koncesję. Można zatem stwierdzić, że nie istnieją żadne racjonalne powody, aby organ wstrzymywał się z jej wydaniem. Tymbardziej, że zgodnie z art.79a § 1k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do wskazania przesłanek zależnych od Strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że wyjąwszy rutynowe procedury wewnętrzne, dla których przeprowadzenia KRRiT i Przewodniczący KRRiT potrzebują jedynie standardowych konsultacji z Departamentami Biura KRRiT, przez ponad 11 miesięcy postępowanie stoi w miejscu, a wniosek Spółki nie jest realnie rozpatrywany. Samo w sobie narusza to prawo Spółki do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie (prawo do dobrej administracji).
Nie jest również usprawiedliwieniem dla nieudzielenia koncesji Stronie przyjęte błędnie przez Organ stanowisko, że skoro nie ma uchwały to Przewodniczący KRRiT nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości. W tym zakresie Sąd podziela pogląd Skarżącej. Oznaczałoby to bowiem, że nikt mógłby nie odpowiadać za zbyt długi sposób wydawania decyzji Przewodniczącego KRRiT poprzedzonych uchwałami KRRiT – jak w niniejszej sprawie. Z jednej bowiem strony Przewodniczący KRRiT mógłby usprawiedliwiać się brakiem możliwości podjęcia decyzji z uwagi na brak uchwały KRRiT, a z drugiej Strona nie mogłaby skarżyć bezczynności KRRiT na wydanie uchwały, gdyż – jak wskazano powyżej – jest to akt prawa wewnętrznego KRRiT, a bezczynność na wydanie takiego aktu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z kolei KRRiT jako taka mogłaby powoływać się na niezależność swoich członków jako na przyczynę niezawinionego przez organ braku możliwości podjęcia uchwały. Z punktu widzenia zasad legalizmu czy też z punktu widzenia zaufania do państwa prawa byłoby to rozwiązanie proceduralne niemożliwe do zaakceptowania. Sąd zgadza się ze Skarżącą, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych skutków problemów organizacyjnych oraz wzajemnych zależności między poszczególnymi członkami organu kolegialnego.
Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest
bezczynność postępowania Przewodniczącego KRRiT w wydaniu decyzji. Z punktu widzenia niniejszej sprawy obojętna była treść rozstrzygnięcia organu – tj. czy strona
otrzymałaby koncesję czy też nie. Tym ewentualnie mógłby zająć się sąd administracyjny oceniający taką decyzję. Istotne jest natomiast to, że strona przez nieuzasadnioną zwłokę organu w wydaniu decyzji połączoną z brakiem informowania jej w toku postępowania, kiedy może się spodziewać jej otrzymania, była przez cały ten okres utrzymywana w
niepewności co do perspektyw prowadzenia przez siebie działalności po wygaśnięciu koncesji oraz de facto pozbawiona możliwości kontroli merytorycznej działań organu –
bo ta uaktualniłaby się dopiero po wydaniu decyzji przez Przewodniczącego KRRiT.
Skoro Sąd ustalił, że organ w tej sprawie nie wydał decyzji w terminie, ergo dopuścił się bezczynności, to niemożliwe było jednoczesne uznanie, że Przewodniczący KRRiT przewlekle prowadził postępowanie, czyli wydał decyzję w terminie, ale po
dłuższym postępowaniu niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd tym samym uwzględnił dalej idące żądanie skargi, które wykluczało – z przyczyn podanych powyżej – uwzględnienie skargi na przewlekłość
prowadzenia postępowania przez organ. Jak słusznie bowiem stwierdził cytowany powyżej prof. A. Wróbel: "Bezczynność konsumuje przewlekłość".
W tym miejscu warto przypomnieć, że rozpoznając skargę na bezczynność czy
przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania jest zobligowany nie tylko do
zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem ewentualnego
zakończenia postępowania administracyjnego przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi, obowiązkiem sądu jest dokonanie kontroli stanu sprawy
na dzień wniesienia skargi, a więc określenia, czy w tej dacie występowała bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy bezczynność lub przewlekłość trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny
jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., tj. do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu w tym zakresie musi być umorzone jako bezprzedmiotowe, a pozostała część orzeczenia ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce oraz czy charakteryzowało się
rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art.
161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63 postanowienia NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1143/13).
W rozpoznawanej sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania decyzji w terminie
określonym w sentencji, bowiem na dzień orzekania decyzja w przedmiocie koncesji nie została wydana.
Zdaniem Sądu bezczynność Przewodniczącego KRRiT miała przy tym charakter rażący (por. art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ustawodawca, co prawda, nie zdefiniował, kiedy taka
sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych
ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA).
Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia
ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15,
CBOSA i cyt. tam orzecznictwo) lub też celowe, wręcz szkodliwe dla strony działanie organu prowadzącego postępowanie, unikającego tym samym wydania decyzji w sprawie. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste
zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi
sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym
prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja
naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe".
Jak wskazano powyżej, w niniejszej sprawie Przewodniczący KRRiT powinien był
załatwić sprawę do 7 września 2023 r. Do chwili orzekania przez Sąd decyzja nie
została wydana, czyli ponad 8 miesięcy po ustawowym terminie. Zdaniem Sądu, jest to długi okres, kilkakrotnie przekraczający okres dwóch miesięcy przewidziany dla załatwienia tego typu spraw.
Organ ani razu nie poinformował strony – wbrew obowiązkom z art. 36 k.p.a. – o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podając jednocześnie przyczyny zwłoki i nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Konsekwentnie też organ nie uznawał swoich działań za opieszałe, wskazując na swoje usprawiedliwienie przyczyny nieuzasadniające tego stanu rzeczy. Brak było pouczeń o ponagleniu. Pierwsze pismo zostało skierowane do strony dopiero ponad
4 miesiące od złożenia przez nią wniosku. Następnie ani razu nie wyjaśnił jakie są przyczyny niewydania decyzji w terminie, a przecież tylko od decyzji Przewodniczącego KRRiT jako organu uprawnionego do wydania decyzji, zależało kiedy sprawa zostanie poddana
pod obrady a następnie głosowanie na posiedzeniu KRRiT.
W sprawie nie zachodziła wielość stron. [...] także ani razu nie była wzywana do uzupełnienia wniosku. Na wezwanie organu Strona odpowiedziała sprawnie i bez zbędnej zwłoki.
Sąd podkreśla, że celem wprowadzenia postępowania o wydanie koncesji na kolejny
okres jest ułatwienie działalności nadawcy, który już posiada koncesję, tak aby bez przerwy w nadawaniu mógł prowadzić swoją działalność w oparciu o nową koncesję. Organ, w
sposób nieusprawiedliwiony okolicznościami zwlekając nadal z wydaniem decyzji mimo upływającego w dniu 28 lipca 2024 r. terminu udzielonej koncesji wprowadził stronę
w stan niepewności co do prowadzonej przez nią działalności. Wywołało to dla strony niewątpliwie dotkliwe skutki, które w niniejszej sprawie nie miały tylko charakteru indywidualnego.
Sądowi trudno jest oceniać motywację Organu w takim prowadzeniu postępowania (a w zasadzie jego nieprowadzeniu, bo działania organu były w niej szczątkowe). Motywacja jest bowiem sferą wewnętrznych pobudek konkretnych osób. Skarżąca w toku postępowania konsekwentnie podnosiła celowość braku działań organu, pozorność podejmowanych przez niego w toku postępowania czynności. W przypadku decyzji odmownej strona
miałaby możliwość ochrony sądowej. Jednak w omawianym przypadku, ze względu na długi czas prowadzenia postępowania, strona może powoływać się na fakt, że została takiej ochrony pozbawiona. Strona może występować z roszczeniami zarówno przy
braku rozstrzygnięcia, jak i w przypadku odmowy udzielenia koncesji na kolejny okres.
Rekonstrukcja zatem działań organu w sprawie prowadzi do konkluzji, że mamy w niej do czynienia z celowym działaniem organu, a tym samym z bezczynnością organu o charakterze rażącego naruszenia prawa. W tych okolicznościach trudno, zdaniem
Sądu, przyjąć inne wytłumaczenia działań organu niż celowe unikanie podejmowania decyzji i to w sposób coraz bardziej uporczywy, bowiem w poprzednich sprawach, koncesje
zostały wydane do chwili orzekania przez Sąd, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
Wyjaśnić również należy, iż, jak słusznie wskazano w postanowieniu WSA w Warszawie
z 26 kwietnia 2022 r. sygn. VI SA/Wa 26/22 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. VI SAB/Wa 201/21, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem
sądów administracyjnych, uchwała KRRiT w przedmiocie wydania uchwały w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego jest
aktem wewnętrznym skierowanym do organu będącego w jej strukturze (Przewodniczącego KRRiT), nie zaś do indywidualnego podmiotu. Akt ten wiąże jedynie Przewodniczącego KRRiT co do treści wydawanej przez niego – co należy podkreślić – zawsze później
niż sama uchwała decyzji, jednak sama uchwała KRRiT nie implikuje żadnych praw i obowiązków dla stron postępowania – por. postanowienie NSA z 16 kwietnia 2015 r.,
sygn. akt II GSK 314/15, LEX nr 1775001; postanowienia WSA w Warszawie z 21 września 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 833/12, LEX nr 1925078 oraz z 21 października 2014 r.
sygn. VI SA/Wa 2279/14.
Przewodniczący KRRiT, który na mocy art. 33 ust. 2 u.r.t. jest organem właściwym w sprawach koncesji i zgodnie z ust. 3 tego przepisu podejmuje decyzje na
podstawie uchwały, jest organem, który prowadzi całe postępowanie koncesyjne. Co prawda nie ma prawnej możliwości wpływania na głosowanie KRRiT w sprawie uchwały
koncesyjnej, ale ponosi odpowiedzialność za terminowość załatwienia sprawy
koncesyjnej. W tym zakresie ma samodzielność wynikająca z posiadanych uprawnień prawno-organizacyjnych. (Wyrok NSA z 28 marca 2023 r. II GSK 2280/22).
Jak wynika z regulaminu KRRiT z 18 lipca 2019 r., załączonego przez Stronę do akt sądowych, w szczególności z § 2 ust.3 regulaminu jej Przewodniczący zwołuje posiedzenia KRRiT, a zgodnie z § 4 Przewodniczący ustala proponowany porządek obrad. Przewodniczący KRRiT lub upoważniony przez niego Zastępca Przewodniczącego
KRRiT albo inny członek Krajowej Rady, prowadzi posiedzenia i zarządza głosowanie nad uchwałami (§ 5 ust.1 i § 10 ust.2 regulaminu). Z powyższego wynika, że Przewodniczący KRRiT nie może usprawiedliwiać się brakiem uchwały KRRiT, przez ponad 11
miesięcy, w sytuacji gdy z ustawy o radiofonii i telewizji (art.10) oraz cytowanego wyżej regulaminu KRRiT wynika, że wyłącznie Przewodniczący KRRiT lub osoby przez
niego upoważnione, decydują o poddaniu sprawy pod obrady a następnie pod głosowanie na posiedzeniach KRRiT.
Strona postępowania administracyjnego nie ma możliwości bezpośredniego i samodzielnego kwestionowania zaniechań (bezczynności) samej KRRiT, ponieważ uchwała, o której
mowa w art. 33 ust. 3 u.r.t. nie jest skierowana do strony postępowania, lecz stanowi wewnętrzny organizacyjnie akt upoważniający do wydania określonego rozstrzygnięcia administracyjnego, które dopiero - w formie decyzji administracyjnej (koncesji) –
skierowane jest do strony i może podlegać ocenie z punktu widzenia terminowości jego wydania. Odpowiedzialność Przewodniczącego KRRiT obejmuje co należy
podkreślić jeszcze raz, całe postępowanie administracyjne, włączając w to element poddania uchwały pod głosowanie KRRiT.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 maja 1994 r. II SA 433/84 z przepisów rozdziału 5 ustawy z 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji
(Dz. U. z 1993 r. Nr 7, poz. 34) oraz rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu
postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie
programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. z 1993 r. Nr 52, poz. 244) wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programów
radiowych i telewizyjnych następuje w ciągu 14 dni po upływie terminu ustalonego do składania wniosków - art. 34 cytowanej ustawy i § 6 rozporządzenia Krajowej
Rady Radiofonii i Telewizji. Postępowanie to kończy się wydaniem ostatecznej decyzji przez Przewodniczącego Krajowej Rady, będącego w myśl art. 33 ust. 2 ustawy
"organem właściwym w sprawach koncesji". O tym, jakie elementy musi w szczególności określać koncesja stanowi art. 37 ust. 1 i 2 ustawy. Indywidualnym aktem administracyjnym o charakterze władczym wydanym przez uprawniony do tego z mocy ustawy
organ w konkretnej sprawie indywidualnej, dotyczącej uzyskania prawa do rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych przez konkretny podmiot nie będący jednostką publicznej radiofonii i telewizji (art. 33 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy), jest zatem decyzja Przewodniczącego Krajowej Rady. Odpowiada ona w pełni istocie
decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w przepisach art. 1 § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Z powyższego wynika również, że do postępowania w sprawach koncesji, w zakresie nie uregulowanym w ustawie o radiofonii i telewizji i w
przedmiotowym rozporządzeniu wykonawczym, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W powołanym wyżej postanowieniu NSA nie
wyłączył zastosowania w sprawie art.35 i następnych k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw.
Natomiast w wyroku z dnia 28 marca 2023 r. II GSK 2280/22 rozważając, istotę bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z nim związane. (...) Przy ocenie charakteru bezczynności organu nie można pominąć również ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i art. 12 k.p.a. Istotą zasady szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. jest ciążący na organach administracji obowiązek działania nie tylko wnikliwie, ale i szybko w sposób prowadzący możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP).Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, o którym stanowi art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej. Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE oraz NSA jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że postępowanie w sprawie koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych, w tym dotyczące udzielenia koncesji na okres następny, jest szczególnym trybem postępowania, w którym k.p.a. stosuje się w sposób zmodyfikowany. Postępowanie to jest postępowaniem regulacyjnym, do którego przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim nie jest ono uregulowane przepisami odrębnymi. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzecznictwie NSA, w którym wskazano, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia i cofnięcia koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych toczy się w ramach i na zasadach określonych w u.r.t., a tylko w zakresie nieuregulowanym ustawą i aktami wydanymi na jej podstawie w oparciu o przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z 22 września 1994 r., sygn. akt II SA 695/94).
Mimo to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uregulowanie nie mogło pozbawiać sensu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują także w postępowaniu koncesyjnym, wskazanych w art. 8 i art. 12 k.p.a. a także art. 35a u.r.t., w którym uregulowano termin złożenia wniosku w sprawie przyznania koncesji na następny okres. W ocenie NSA wskazane wyżej okoliczności prawne nie dały podstawy do przyjęcia stanowiska, że termin do wydania koncesji był całkowicie dowolny, nieokreślony, uzależniony wyłącznie od pozamerytorycznych, nieweryfikowalnych kwestii. NSA nie podzielił stanowiska organu, uznając, że oznaczałoby w praktyce całkowite wyłączenie możliwości wniesienia skargi na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w sytuacji, w której KRRiT nie podjęłaby wymaganej uchwały w sprawie koncesji. Prowadziłoby to w konsekwencji do niezasługującego na akceptację przypadku pozbawienia ochrony prawnej podmiotu ubiegającego się o koncesję (rekoncesję), prowadzącego działalność gospodarczą. Co w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie oznacza, iż do stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, nie jest konieczne ustalenie terminów ustawowych do załatwiania spraw, tak jak przyjęto w k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, iż do stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa, istotne są wyłącznie okoliczności faktyczne danej sprawy, a nie terminy załatwiania spraw określone w k.p.a.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mając na względzie przedstawione poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazać należy, iż okoliczności tej sprawy przedstawione wyżej przez Sąd, uzasadniają rozstrzygnięcie o bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nawet gdyby przyjąć, iż art.35 k.p.a., nie ma w sprawie zastosowania.
W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku uznania skargi na bezczynność za zasadną może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W związku z tym wypada wyjaśnić, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyroki NSA: z 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20; z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21; dostępne w CBOSA). Decyzja o ich zastosowaniu – w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) – należy do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 879/17; dostępne w CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną w skardze argumentacją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3094/19, CBOSA). Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA).
Jak wskazał NSA w wyroku z 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, LEX nr 3231968: "Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki wskazane w cyt. przepisie są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy".
Sąd pragnie przede wszystkim podnieść, że skarżąca złożyła wnioski o wymierzenie organowi grzywny, oraz o przyznaniu od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości
Jeżeli zaś chodzi o wymierzenie organowi grzywny, to Sądowi z urzędu nie jest znane inne równie naganne prowadzenie analogicznego postępowania przez Przewodniczącego KRRiT. Sąd w poprzednich orzeczeniach w stosunku do organu wyrażał nadzieję, że wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, co może i powinien zrobić organ w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, jakie okoliczności nie są w szczególności uzasadnieniem dla zwłoki w wydaniu decyzji, jak i to, że organ powinien na bieżąco informować stronę o nowych terminach załatwienia sprawy i o prawie do ponaglenia organu, będzie wystarczającym środkiem pouczająco-dyscyplinującym dla organu nie tylko w tej, ale także w kolejnych, analogicznych sprawach. Sąd miał również szczerą nadzieję, że organ już nigdy więcej nie dopuści do podobnej opieszałości w prowadzonych przez niego sprawach. Tak się jednak nie stało. Organ postepowania nie zmienił. Dodatkowo Sąd z urzędu jest w posiadaniu informacji, iż w stosunku do innych stron postępowań koncesyjnych, Przewodniczący KRRiT dopuszczał się i dopuszcza nadal bezczynności stwierdzonej prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego np. wyroki NSA : z dnia 6 czerwca 2024 r. II GSK 573/24, z dnia 20 lutego 2024 r.: II GSK 1973/23,II GSK 1774/23,II GSK 2057/23, II GSK 2028/23,II GSK 1773/23, II GSK 1775/23, z dnia 25 stycznia 2024 r.:VI SAB/Wa 61/23 i VI SAB/Wa 62/23, z dnia 8 listopada 2023 r. VI SAB/Wa 37/23, z dnia 28 czerwca 2023 r. VI SAB/Wa 10/23, VI SAB/Wa 11/23 i VI SAB/Wa 12/23, z dnia 29 maja 2023 r. VI SAB/Wa 116/22, VI SAB/ Wa 117/22, VI SAB/Wa 115/22.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał za konieczne wymierzenie organowi grzywny w kwocie znaczącej, choć nie w najwyższej wysokości jak wnioskowała Strona, celem zdyscyplinowania do zaniechania dalszych naruszeń prawa. Organ, jak wynika z akt sprawy, nie tylko lekceważy strony postępowania ale i wyroki sądowe. Podkreślenia również wymaga, iż w poprzednich sprawach dyscyplinująca okazała się skarga na bezczynność wniesiona przez Stronę, bowiem po długim czasie ale do chwili orzekania przez Sąd decyzje zostały wydane, natomiast w rozpoznawanej sprawie, nie doszło do wydania decyzji w sprawie koncesji.
W interesie publicznym, z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa tak ważne jest, aby organy władzy publicznej przestrzegały prawa, tymbardziej jeżeli chodzi o prawa gwarantowane w konstytucji RP jak wolność prowadzonej działalności gospodarczej (art.22), której ograniczenie może nastąpić tylko na podstawie ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Organy administracji publicznej zgodnie z art.6 k.p.a. mają obowiązek działać zgodnie z zasadą praworządności czyli przestrzegać przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie działania Organu w sposób ewidentny utrudniają i bezprawnie wymuszają podejmowanie czynności przez Stronę, niezwiązanych z istotą działalności medialnej, jakim jest uzyskanie zezwolenia na jej prowadzenie. Podkreślić też należy, iż zgodnie z zasadą praworządności, o udzieleniu koncesji mają decydować przepisy prawa, a nie osoba pełniąca funkcję organu według dowolnego uznania, według tylko sobie znanych kryteriów, utrudniając bezprawnie swobodne prowadzenie działalności medialnej. Okoliczności te świadczą w ocenie Sądu o dalszym uporczywym uchylaniu się Organu od wydania decyzji w spornej sprawie, co wymagało zdaniem Sądu dotkliwej sankcji.
Sąd uznał również za zasadne przyznanie stronie sumy pieniężnej z uwagi na bezprawne spowodowanie przez Organ uciążliwości związanych z ubieganiem się o koncesje i niepewności co do prowadzonej przez Stronę działalności medialnej. Prowadzenie stacji telewizyjnej powoduje konieczność zaciągania określonych zobowiązań, co dla Przewodniczącego KRRiT powinno być oczywiste. Wiąże się także z długoterminowymi kontraktami reklamowymi, marketingowymi, które są negocjowane. Udzielenie koncesji lub co gorsza odmowa jej udzielenia, nie może być udzielana w ostatniej chwili, ponieważ może oznaczać to realne straty gospodarcze, przez co każdy podmiot, znajdujący się w takiej sytuacji, zmuszony jest do podejmowania dodatkowych działań zabezpieczających ewentualne straty. Bezprawne działania Organu takie jak w niniejszej sprawie zakłócają normalne prowadzenie działalności gospodarczej i naruszają zasadę zaufania do organów władzy publicznej. Skarżąca w pismach z dnia 24 kwietnia 2024 r. oraz 21 maja 2024 r. skierowanych do Sądu wskazywała, że zbyt póżne wydanie koncesji
może skutkować niepowetowana szkodą w postaci konieczności zaprzestania emisji sygnału
[...] i utraty części rynku, widzów, a także szkód związanych z utratą przychodów
z reklam i konsekwencjami naruszenia umów z kontrahentami i reklamodawcami. W
ocenie Sądu nie ma wątpliwości, iż taki stan zagrożenia nie pozwala na racjonalne i odpowiedzialne planowanie dalszej działalności. Brak rekoncesji mimo wniosku Strony złożonego 11 miesięcy wcześniej może też powodować straty wizerunkowe, które dla
stacji telewizyjnej mogą być szczególnie dotkliwe, z uwagi na utratę wiarygodności.
Suma pieniężna jest więc w tym przypadku szczególnego rodzaju zadośćuczynieniem
za stan bezczynności organu.
Trzeba również dodać, że stwierdzenie bezczynności przez Sąd otwiera Skarżącej
drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia. Wówczas Skarżąca będzie jednak zobligowana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek
przyczynowy między szkoda a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art.
6 k.c.), zaś pozwany będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r.
poz. 265). Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy
prawnego będącego pełnomocnikiem skarżącej (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).