VI SA/Wa 998/22

VI SA/Wa 998/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz /przewodniczący/
Bożena Dąbkowska-Mastalerek
Dorota Pawłowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Sygn. powiązane
II GSK 227/23 - Wyrok NSA z 2023-08-01
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1.
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 par. 1, art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209, art. 119 pkt 3, art. 120.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 1 pkt 1, art. 61a, art. 156 par. 1, 2, art. 61 par. 5, art. 157 par. 3.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1651
art. 72 ust. 1 pkt 4 i 4a, art. 59 ust. 3, art. 58 pkt 8, art. 74, art. 46, art. 73.
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Asesor WSA Bożena Dąbkowska - Mastalerek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżaną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę z dnia [...] lutego 2016 r.; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego A. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą z [...] września 2017 r. nr [...] (dalej ,,zaskarżona uchwała") Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej ,,Organ", ,,Prezydium NRA", ,,NRA"), na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U z 2017 r. poz. 2368 ze zm., dalej ,,Pa") oraz art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej ,,Kpa"), utrzymało w mocy własną uchwałę z [...]lutego 2016 r. odmawiającą A. S. (dalej ,,Strona", ,,Skarżący") wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie z [...] sierpnia 2010 r. o skreśleniu Strony z listy adwokatów Izby Adwokackiej w Warszawie.
Do wydania powyższej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Uchwałą z [...] czerwca 2009 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie (dalej ,,ORA"), na podstawie art. 12 ust. 1, art. 45 i art. 68 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 65 pkt 1, 2 i 3 , art. 69 ust. 1, art. 69a ust. 1 Pa wpisała A. S. na listę adwokatów. Następnie, uchwałą z [...] czerwca 2010 r. ORA wszczęła postępowanie w sprawie skreślenia Strony z listy adwokatów, a uchwałą z [...] sierpnia 2010 r., w oparciu o art. 12 ust. 1, art. 45 i art. 72 ust. 1 pkt 4 Pa, skreśliła Skarżącego z listy adwokatów.
W wyniku złożonego przez Stronę odwołania, uchwałą z [...] listopada 2010 r. NRA, utrzymała w mocy uchwałę ORA o skreśleniu A. S. z listy adwokatów. Skarżący nie złożył skargi na w/w uchwałę.
Pismem z [...] kwietnia 2015 r. A. S. wniósł do Prezydium NRA o stwierdzenie nieważności uchwały ORA w Warszawie z [...] sierpnia 2010 r. o skreśleniu go z listy adwokatów.
Uchwałą z [...] lutego 2016 r. Prezydium NRA, na podstawie art. 58 pkt 8 Pa i art. 157 § 3 Kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności uchwały ORA z [...] sierpnia 2010 r. o skreśleniu Skarżącego z listy adwokatów. W uzasadnieniu tej uchwały Organ zwrócił uwagę, że uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały ORA z [...] sierpnia 2010 r.. Strona wskazała, iż w czasie, gdy pozostawała na liście adwokatów nie miało miejsca objęcie przez nią jakiegokolwiek stanowiska, w szczególności w organach wymiaru sprawiedliwości czy organach ścigania, a w konsekwencji nie mogło wchodzić w rachubę zastosowanie przepisu art. 72 ust. 1 Pa. Odnosząc się do argumentów Strony o istniejącym orzecznictwie wskazującym na słuszność podnoszonych przez nią twierdzeń Organ stwierdził, że samo orzecznictwo sądowoadministracyjne nie może mieć znaczenia przesądzającego, a po drugie - nie było ono jednolite odnośnie omawianego zagadnienia w okresie, gdy kwestionowana we wniosku uchwała ORA została podjęta. Niemniej Prezydium NRA dalej zwróciło uwagę, że słuszność rozstrzygnięcia ujętego w uchwale ORA znajdowała swoje uzasadnienie nie tylko w przepisach prawa ale i w powołanym przez Organ orzecznictwie sądownictwa administracyjnego z okresu podejmowania tej uchwały. W tym stanie rzeczy Prezydium NRA uznało, że brak podstaw do uwzględnienia wniosku Strony o stwierdzenie nieważności uchwały ORA o skreśleniu Skarżącego z lisy adwokatów. W uzasadnieniu uchwały Prezydium NRA błędnie pouczyło Skarżącego o możliwości złożenia skargi na tę uchwałę. Stosownie do tego pouczenia, Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium NRA z [...] lutego 2016 r., jednak postanowieniem z 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1198/16) Sąd ten skargę odrzucił.
Skarżący złożył następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia). Prezydium NRA przywróciło Stronie termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie uchwałą z [...] września 2017 r. utrzymało w mocy swoją uchwałę z [...] lutego 2016 r. Zdaniem Prezydium NRA, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności i nie można przyjąć, że uchwała ORA z [...] sierpnia 2010 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualne wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej w uchwale ORA zostało bowiem sanowane utrzymującą ją w mocy uchwałą Prezydium NRA z [...] listopada 2010 r., gdzie jako podstawę prawną wskazano nie tylko art. 72 ust. 1 pkt 4 Pa, ale również art. 72 ust. 1 pkt 4a tej ustawy, który bezpośrednio odnosi się do sytuacji pozostawania na liście adwokatów osoby zatrudnionej na stanowisku radcy w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dokonano również wykładni art. 72 ust. 1 pkt 4a Pa.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Prezydium NRA podkreśliło, powołując się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykładnia przepisu art. 72 ust. 1 pkt. 4a Pa prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził zakaz zajmowania stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości i ścigania, bądź wykonywania zawodu notariusza, przy jednoczesnym wpisie na listę adwokatów - niezależnie od czasu w jakim ten wpis nastąpił w stosunku do objęcia stanowiska. Skreśleniu z listy adwokatów podlegają zatem zarówno osoby, które objęły stanowisko w organach wymiaru sprawiedliwości, organach ścigania lub rozpoczęły wykonywanie zawodu notariusza po wpisaniu na tę listę, jak i osoby, które już w chwili wpisu zajmowały te stanowiska i nie zrezygnowały z nich. Ponadto Prezydium NRA za chybiony uznało zarzut niewłaściwego doręczenia uchwały z [...] lutego 2016 r., gdyż doręczenia dokonano na jedyny adres Strony znany Organowi w chwili wydania tej uchwały.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę Prezydium NRA z [...] września 2017r. Strona podniosła, że zarówno zaskarżona uchwała, jak i poprzedzająca ją uchwała z [...] lutego 2016 r. zostały wydane w oparciu o nieistniejący przepis, gdyż jako podstawę prawną Organ przywołał art. 157 § 3 Kpa podczas gdy w dacie podjęcia uchwały z [...] lutego 2016 r. przepis ten nie istniał. Ponadto Skarżący podniósł, że w obu wskazanych uchwałach nie wyjaśniono przyczyn, dla których nie mogło być wszczęte postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności. Skarżący podkreślił, że merytoryczne badanie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności może nastąpić w postępowaniu, które musi najpierw zostać wszczęte, zaś odmowa wszczęcia postępowania nie może wynikać z tego, że w jego toku zapadnie negatywne rozstrzygnięcie merytoryczne. Skarżący zarzucił też, że uchwała Prezydium NRA z [...] lutego 2016 r. nie została doręczona na właściwy adres, co oznacza, że nie weszła do obrotu prawnego.
WSA w Warszawie, wyrokiem z 25 kwietnia 2018r. (sygn. akt VI SA/Wa 2408/17) oddalił skargę.
Sąd nie uwzględnił zarzutu, że uchwała z [...] lutego 2016 r. nie weszła do obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynikało bowiem, że odpis tej uchwały został wysłany na adres wskazany przez Skarżącego jako adres do korespondencji podany w nagłówku wniosku o stwierdzenie nieważności. Uchwała ta została odebrana pod wskazanym przez Skarżącego adresem [...] kwietnia 2016 r. przez L. S., a zatem doręczenie było zgodne z art. 43 Kpa. WSA zauważył przy tym, że wprawdzie Skarżący składając skargę na uchwałę z [...] lutego 2016 r. dołączył do niej pełnomocnictwo dla radcy prawnego L. S. (do zastępowania go przed sądami administracyjnymi i organami adwokatury we wszystkich sprawach w przedmiocie wpisu na listę adwokatów), jednak w chwili wydawania wspomnianej uchwały Organ nie miał wiedzy o udzielonym pełnomocnictwie. Zdaniem WSA, Skarżący nie poniósł negatywnych skutków w związku z dokonanym doręczeniem na wskazany przez siebie adres do korespondencji. WSA zauważył też, że pomimo przedłożenia powyższego pełnomocnictwa Skarżący nadal samodzielnie podejmował czynności w sprawie.
Odnośnie do zarzutu niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał, WSA podkreślił, że poza przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, są też inne przyczyny uzasadniające wydanie takiego postanowienia. Do takich innych uzasadnionych przyczyn należy sytuacja, gdy żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. WSA stwierdził, że w zaskarżonej uchwale wskazano, że obecnie toczy się postępowanie z wniosku Skarżącego o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 73 Pa. Zdaniem WSA, prowadzenie przez organy adwokatury postępowania w sprawie wpisu Skarżącego na listę adwokatów uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu z listy adwokatów.
WSA nie uwzględnił też zarzutu wydania uchwały w oparciu o nieistniejący przepis. Stwierdził, że w zaskarżonej uchwale nie został wskazany art. 157 § 3 Kpa. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa może mieć miejsce jedynie w sytuacji faktycznego braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Natomiast, jeśli organ nie przywoła podstawy prawnej, bądź też przywoła nieprawidłową podstawę, to naruszenie takie można rozpatrywać jedynie w kontekście naruszenia przepisów postępowania, zaś w takim przypadku podstawa prawna jednak realnie istnieje, wobec czego nie może być mowy o nieważności.
WSA za niezasadny uznał też zarzut nieważności uchwały z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że uchwała o skreśleniu Skarżącego z listy adwokatów została wydana w oparciu o art. 72 ust. 1 pkt 4 i 4a Pa. Zdaniem WSA, ratio legis normy zawartej w tych przepisach sprowadza się do przeciwdziałania sytuacji, w której osoby zatrudnione w szeroko rozumianym wymiarze sprawiedliwości lub organach ścigania (jak również w Prokuratorii Generalnej) mogłyby równocześnie znajdować się na liście adwokatów. Ustawodawca nie miał intencji różnicowania sytuacji członka Izby Adwokackiej, który po wpisaniu go na listę obejmuje stanowisko w organach ścigania i sytuacji członka adwokatury, który takie stanowisko zajmował, ale z niego nie zrezygnował po uznaniu za dokonany wpisu na listę adwokatów. W ocenie WSA, skoro podjęcie pracy jako radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa czy objęcie stanowiska w organach wymiaru sprawiedliwości prowadzi do skreślenia z listy adwokatów, to tym bardziej deklarowanie pozostania na tym stanowisku stanowi ujemną przesłankę wpisu na tę listę, a pozostawanie na stanowisku stanowi podstawę do skreślenia z listy.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, a Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także ,,NSA") wyrokiem z 20 stycznia 2022r. (sygn. akt II GSK 1559/18) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że skarga kasacyjna jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd ten podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA nie realizuje wymagań, jakie mu są stawiane art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej ,,Ppsa"). Jak ocenił to NSA, WSA oddalając skargę kontrolowanym wyrokiem, co prawda - ustosunkowując się do zarzutów skargi - wskazał przepisy procesowe i materialnoprawne, na które powoływał się Skarżący (art. 157 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, art. 72 ust. 1 pkt 4 i 4a Pa), nie uznając, aby zostały naruszone, jednak nie wyjaśnił w uzasadnieniu istoty sprawy.
Nie wskazał, co tym bardziej było niezbędne, że kolegialny organ adwokatury wydając rozstrzygnięcie i stosując przepisy Kpa podejmuje je w formie uchwały, czy kontrolowane rozstrzygnięcie to odpowiednik postanowienia, czy decyzji. Ta kwestia zdaniem NSA, miała znaczenie (co łączy się również z pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej odnośnie do dopuszczalności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym), ze względu na odpowiednie tylko stosowanie przepisów Kpa o decyzjach do postanowień, od których służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego (art. 125 Kpa).
Zdaniem NSA, WSA z jednej strony skontrolował zaskarżoną uchwałę tak, jakby stanowiła odpowiednik postanowienia z art. 61a § 1 Kpa (wskazał na przesłanki z tego przepisu "poza przesłankami podmiotowymi i przesłankami przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ (...) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, są też inne przyczyny uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania" str. 5-6 uzasadnienia), z drugiej strony odnosił swoje wypowiedzi do decyzji podając, że istnieje podstawa prawna zaskarżonej uchwały, mimo błędnego powołania w uchwale wydanej w pierwszej instancji uchylonego art. 157 § 3 Kpa. Jak to zauważył NSA, WSA nie wskazał jednak tej podstawy prawnej, wreszcie skontrolował zaskarżoną uchwałę tak, jakby stanowiła ona rozstrzygnięcie merytoryczne (decyzję) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (uchwały o skreśleniu skarżącego z listy adwokatów), odnosząc się do warunków z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i przesłanek rażącego naruszenia prawa w konfrontacji z treścią art. 72 ust. 1 pkt 4 i 4a Pa.
NSA uznał, że nie jest wiadome, jakie stanowisko zajął WSA odnośnie do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. Zdaniem NSA, słusznie podniósł Skarżący w skardze kasacyjnej, że WSA stwierdzając, iż "niezasadny jest (...) zarzut wydania uchwały w oparciu o nieistniejący przepis", nie wskazał jaka jest jego zdaniem ta istniejąca i obowiązująca podstawa prawna, która to regulacja stanowi zatem właściwy wzorzec kontroli działania organu.
W ocenie NSA, niezrozumiałe i niewyjaśnione przez WSA jest stanowisko (odnośnie do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności), z którego wynika, że do "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia należy zaliczyć tę okoliczność, że organy adwokatury prowadzą postępowanie w sprawie wpisu Skarżącego na listę adwokatów. WSA w żaden sposób nie tłumaczy i nie przeprowadza żadnej analizy dlaczego uznał, że prowadzenie postępowania w przedmiocie wpisu na listę (aktualnie) i prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym co do nieważności uchwały o skreśleniu z takiej listy w przeszłości są tą samą sprawą administracyjną.
Podsumowując NSA stwierdził, że zasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa (w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) ze względu na wyżej omówione deficyty uzasadnienie wyroku WSA, uniemożliwiające prawidłową rekonstrukcję pełnej podstawy prawnej orzeczenia, w tym stwierdzenia, czy skarżona uchwała stanowiła odpowiednik postanowienia czy decyzji administracyjnej, zaskarżony wyrok jako niepoddający się kontroli kasacyjnej w zasadniczych aspektach i uniemożliwiający w pełni wdanie się w spór, z uwzględnieniem tego, czy zwalcza się postanowienie – o charakterze procesowym, czy merytoryczną decyzję, nie mógł się ostać. Jak to podkreślił NSA, przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA uwzględni wszystkie poczynione wyżej uwagi i w uzasadnieniu omówi podstawę prawną rozstrzygnięcia w sposób odpowiadający wymogom z art. 141 § 4 Ppsa.
Jednocześnie NSA stwierdził, że nie zasługuje na podzielenie zarzut postawiony w skardze kasacyjnej, który dotyczący uchybienia przepisom postępowania (naruszenie art. 119 Ppsa w zw. z art. 45 Konstytucji RP, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowany jako art. 119 pkt 1 Ppsa) albowiem nie wymienia koniecznego elementu takiego zarzutu, jak wskazanie wpływu uchybienia na wynik sprawy.
NSA podzielił także stanowisko WSA w zakresie wejścia w życie uchwały z [...] lutego 2016r. wskazując, że stanowisko WSA, że w dniu wydawania uchwały I instancji Organ nie miał wiedzy o udzielonym przez Skarżącego pełnomocnictwie, stąd skutecznie, zgodnie z art. 43 Ppsa, doręczono mu uchwałę na podany przez niego adres, jest prawidłowe.
Za niezasadny został także uznany przez NSA zarzut art. 155 § 1 Ppsa, poprzez niepowiadowomienie "właściwych organów lub ich organów zwierzchnich" o uchybieniach w postępowaniu przed Prezydium NRA w zakresie sprawności postępowania. Również w tym zakresie zdaniem NSA, wbrew obowiązkowi z art. 174 pkt 2 Ppsa, nie wskazano wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Ponadto, możliwość skorzystania z uprawnienia sygnalizacyjnego przewidzianego w art. 155 § 1 Ppsa jest pozostawiona sądowi, a nieskorzystanie z niego co do zasady nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej.
W ocenie NSA nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut niewłaściwego umocowania pełnomocnika Organu albowiem adw. A. G. została należycie umocowana do reprezentowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym Prezydium NRA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021, poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W świetle niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że sprawa ze skargi na uchwałę Prezydium NRA była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego. WSA w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2018r. (sygn. akt VI SA/ Wa 2408/17) oddalił skargą a następnie wyrok ten został uchylony przez NSA wyrokiem z 20 stycznia 2022r. (sygn. akt II GSK 1559/18) i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. Stosownie zaś do postanowienia art. 190 Ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w świetle wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Prezydium NRA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ORA o skreśleniu Strony z listy adwokatów.
To co istotne w sprawie i na co zwracał uwagę NSA w uzasadnieniu wyroku z 20 stycznia 2022r. wiąże się z rozstrzygnięciem co do charakteru prawnego tego rodzaju uchwały tj. jednoznacznego wypowiedzenia się co do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. Warunkuje to bowiem sposób w jaki powinna dalej przebiegać kontrola jej legalności dokonywana przez Sąd.
W pierwszej kolejności zatem konieczne jest rozważenie, czy uchwałę tę należy postrzegać za postanowienie, o którym mowa w art. 61a Kpa a to z uwagi na treść jej rozstrzygnięcia, czy też jako decyzję merytoryczną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (tj. uchwały o skreśleniu Strony z listy adwokatów) a to ze względu na argumenty jej uzasadnienia odnoszące się do przesłanek z art. 156 §1 pkt 2 Kpa, w tym w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa do art. 72 ust. 1 pkt 4 i 4a Pa.
Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie ma w pierwszej kolejności to, że sprawa skreślenia z listy adwokatów (w tym także sprawa stwierdzenia nieważności uchwały w tym przedmiocie podjętej przez organ adwokatury) mieści się w kategorii spraw o indywidualnym charakterze albowiem konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidulanie oznaczonego kandydata (m.in. co do istnienia podstaw prawnych do skreślenia z listy adwokatów). Jak to bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku stosowania norm materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do dokonania autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia, pozbawienia uprawnienia, nałożenia lub zwolnienia z obowiązku istnieją podstawy do wyprowadzenia formy decyzji w zakresie stosowania norm, które dają podstawy do takiej autorytatywnej konkretyzacji (wyrok NSA z 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1513/16).
Podążając za stanowiskiem Sądu Najwyższego trzeba też podkreślić, że art. 59 ust. 3 i art. 58 pkt 8 w związku z art. 74 i art. 46 Pa ,,jednoznacznie wskazują na to, że zarówno okręgowe rady adwokackie oraz Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, jako kolegialne organy samorządu zawodowego adwokatów, sprawują powierzone im Prawem o adwokaturze zadania z zakresu administracji publicznej wobec tej grupy zawodowej, a w określonych sytuacjach powołane są także do orzekania w sprawach indywidualnych, w tym między innymi w sprawie skreślenia adwokata z listy adwokatów. W tych sprawach uchwały organów samorządu adwokackiego mają znamiona decyzji administracyjnych" (wyroki z 12 grudnia 2003r., sygn. akt III RN 134/03 i sygn. akt III RN 133/03).
Mając na uwadze powyższe Sąd wskazuje zatem, że wspomniane sprawy indywidulane podejmowane w sferze kompetencji organów kolegialnych samorządu adwokackiego są sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa. Nie budzi też wątpliwości, że w takim przypadku zastosowanie, obok przepisów Pa jako materialnoprawnej podstawy podejmowanych przez organy samorządu adwokackiego uchwał, będą miały także przepisy postępowania administracyjnego (Kpa). Uchybienie tym ostatnim było też niejednokrotnie powodem wyeliminowania przez sądy administracyjne z obrotu prawnego uchwał, które nie spełniały wymogów Kpa w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 15 marca 2022r., sygn. akt II GSK 1801/18; WSA w Warszawie z 18 marca 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 2350/15).
Podejmowane przez organy samorządu adwokackiego rozstrzygnięcia, przyjmują formę uchwał a to z uwagi na kolegialność działania tych organów (zob. art. 45 i art. 46 Pa, §13 ust. 2 Regulaminu działania organów adwokatury i organów izb adwokackich).
Sąd podziela zatem ostatecznie stanowisko, że uchwała organu kolegialnego, jakim jest Prezydium NRA, podjęta w celu załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej stanowi akt administracyjny indywidualny, posiadając wszystkie jego cechy szczególne, wydany w postępowaniu w ramach którego dla potrzeb wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć stosuje się przepisy Kpa (zob. wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2005r., sygn. akt VI SA/Wa 1574/04; z 7 września 2007r. sygn. akt VI SA/Wa 866/07).
Sąd stoi na stanowisku, że konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że w przypadku podejmowania rozstrzygnięć w indywidulanych sprawach dotyczących adwokackich uprawnień zawodowych organy adwokatury wydając rozstrzygnięcia w formie uchwał są zobligowane do spełnienia wymogów, jakie w zakresie wydawania indywidulanych aktów stosowania prawa wynikają z reguł postępowania administracyjnego. Skoro zaś forma wydawanego rozstrzygnięcia przyjmuje postać uchwały to jej treść determinuje to, czy mamy w konkretnym przypadku do czynienia z rozstrzygnięciem merytorycznym czy też procesowym, a ostatecznie także, czy z odpowiednikiem decyzji czy też postanowienia.
Mocą zaskarżonej uchwały Prezydium NRA uznało, że zaistniały podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu Strony z listy adwokatów. Nie odmówiono zatem stwierdzenia nieważności uchwały ORA ani też nie uznano, że zaszły przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 Kpa. W rezultacie Organ wydał rozstrzygnięcie (uchwałę – postanowienie) odpowiadające aktualnie dyspozycji art. 61a Kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem prawa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2).
W tym miejscu wypada zaznaczyć, że w podstawie prawnej uchwały z [...] lutego 2016r. utrzymanej następnie w mocy uchwałą z [...] września 2017r. został wskazany, wyeliminowany z obrotu prawnego w datach podejmowania tych uchwał przepis tj. art. 157 § 3 Kpa. Przepis ten uchylono nowelą do Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).
Do czasu nowelizacji Kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następowała, w myśl art. 157 § 3 Kpa, w drodze decyzji. W literaturze i orzecznictwie (por. np. J. Borkowski/B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 894; M. Jaśkowska (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 1110 i n.; uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, ONSA WSA 2010/2, poz. 18) podnoszono, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności była wydawana z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Uchylenie tego przepisu pociągnęło za sobą konsekwencje w postaci tego, że odmowa taka następuje obecnie na zasadach ogólnych, a więc zastosowanie musi mieć art. 61a Kpa. Sąd zauważa zatem, że w dacie wydawania zaskarżonej uchwały na skutek wspomnianej nowelizacji odmowa wszczęcia postępowania nastąpić mogła w oparciu o przepis art. 61a Kpa.
Mając na uwadze powyższe uzasadnione jest wnioskowanie, że w dacie wydawania zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały z [...] lutego 2016r., o ile Organ uznał, że zaszły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ORA z [...] sierpnia 2010r. winien w odwołaniu do art. 61a Kpa wydać przewidziane w nim rozstrzygnięcie. Okoliczność, że w podstawie prawnej przywołano art. 157 §3 Kpa nie ma tutaj istotnego znaczenia prawnego w tym sensie, że o ile istniał w dacie podejmowania uchwał przepis prawa stanowiący podstawę prawną wydawanego rozstrzygnięcia należy uznać, że zostały one wydane w oparciu o ten przepis prawa, nawet jeżeli w podstawie prawnej przywołano przepis nieaktualny (zob. wyroki NSA z 8 lutego 1983r., sygn. akt I SA 1294/82; z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06; z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15; z 28 października 2020 r., sygn. II OSK 1651/20). Uchybienie tego rodzaju nie pociąga za sobą wady podejmowanej uchwały polegającej na wydaniu jej bez podstawy prawnej albowiem podstawa prawna do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia istniała (art. 61a Kpa).
Inną kwestią jest natomiast to, czy Organ przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie naruszył przepisu art. 61a Kpa stanowiącego podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie tj. czy zasadnie przyjął, że zaszły podstawy do wydania tego typu rozstrzygnięcia.
Na tle przytoczonej regulacji nie budzi wątpliwości, że ustawodawca rozróżnił dwa etapy postępowania tj. postępowanie wstępne, polegające na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, oraz postępowanie właściwe, w ramach którego następuje merytoryczne badanie sprawy i rozpatrywanie wniosku, które co do zasady kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.
Z treści art. 61a § 1 Kpa wynika, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a więc okoliczności określone w tym przepisie prawa. W ramach tego unormowania ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. tzw. przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 Kpa do złożenia wniosku (przesłanka podmiotowa). Tylko w odniesieniu do tej przesłanki ustawodawca zdecydował się w art. 61a § 1 Kpa na jej wyrażenie w sposób konkretny, odwołując się do przymiotu strony postępowania. Natomiast przesłankę przedmiotową, objętą zakresem "uzasadnione przyczyny", pozostawił wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa.
Prezydium ORA wydając zaskarżoną uchwałę (postanowienie) o odmowie wszczęcia postępowania uznało, że brak jest uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały ORA z [...] sierpnia 2010 r. albowiem uchwała ta nie została wydana bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa. Tytułem wyjaśnienia Organ odwołał się do wykładni art. 72 ust. 1 pkt 4a Pa. Ponadto wskazał, że w dacie wydawania uchwały toczy się postępowanie o wpis Strony na listę adwokatów w trybie art. 73 Pa zainicjowane jej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012r. i zaznaczył, że uchwały zawieszające to postępowanie zostały uchylone wyrokiem NSA z 5 maja 2015r. (sygn. akt II GSK 808/14).
Zdaniem Sądu Organ dokonał zatem merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały ORA albowiem przedmiotem jego analizy stały się przesłanki wskazane w art. 156 §1 Kpa. Tymczasem taka ocena zasadności złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały może być dokonywana tylko w toku już wszczętego postępowania a nie w ramach wstępnej weryfikacji tj. na etapie decydowania o tym, czy w ogóle postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ma zostać wszczęte czy też nie. Jest to bowiem merytoryczna ocena złożonego w tym zakresie przez Skarżącego wniosku. Wynikiem zaś takiej oceny może być odmowa stwierdzenia nieważności lub też stwierdzenie nieważności. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym wskazującym na brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie.
O ile zatem Organ uznał, że zaistniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały mógł uzasadnić swoje stanowisko jednie z odwołaniem się do przesłanek z art. 61a Kpa. Tak się jednak nie stało albowiem uzasadniał podejmowane rozstrzygnięcie brakiem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (ocena merytoryczna złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały) a nie zaistnieniem przesłanek z art. 61a § 1 Kpa.
Dokonywanie zaś takiej analizy merytorycznej w ramach wydawanej uchwały (postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stanowi naruszenie art. 61a Kpa albowiem wychodzi poza zakres wstępnego badania sprawy wymaganego dla rozstrzygnięcia o istnieniu lub braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Jednocześnie w ramach dokonywanej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdza, że nie może budzić wątpliwości, że Skarżącego należy traktować za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu jej z listy adwokatów a zatem nie zaistniała pierwsza z przesłanek warunkujących wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Żądnie zostało bowiem wniesione przez osobę będącą stroną.
W odniesieniu do drugiej z przesłanek z art. 61a Kpa, należy natomiast wskazać, podając za P. Przybysz: "Odmowa wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.: "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, t.j. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić,, że brak podstaw do przeprowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22.05.2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10.09.2015 r. sygn. akt: II SA/Bk 429/15, LEX nr 1796627)" (P. Przybysz, Kodeks Postępowania administracyjnego, Komentarz , wyd. XIII, opublikowano: WKP 2021).
Powyższe poglądy doktryny prawniczej należy podzielić. Reasumując tę kwestię należy stwierdzić, iż "innymi przyczynami" w rozumieniu art. 61a § 1 Kpa będą wyłącznie takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (podobnie NSA w wyroku z 11 marca 2020 r. sygn. akt: I OSDK 2101/18). Jak zaś wynika z dokonanej przez Sąd kontroli zaskarżonej uchwały, wskazana przez Organ okoliczność toczącego się postępowania o wpis Strony na listę adwokatów, zainicjowanego wnioskiem Skarżącego z [...] czerwca 2012r., nie realizuje tej przesłanki. Wydaje się bowiem (brak w tym zakresie jednoznacznego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały), że zdaniem Organu, okoliczność złożenia wniosku o wpis na podstawie art. 73 Pa przemawiała także za podjętym rozstrzygnięciem.
Zgodnie z art. 73 Pa osoba skreślona z listy adwokatów z przyczyn, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, 4-5 i 7 oraz ust. 1a, podlega na swój wniosek ponownemu wpisowi na listę, jeżeli spełnia wymagania określone w art. 65, z uwzględnieniem art. 82 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli osoba, o której mowa w ust. 1, przez co najmniej 10 lat nie wykonywała zawodu podlega ponownemu wpisowi na listę adwokatów po złożeniu egzaminu adwokackiego. Obowiązku złożenia egzaminu nie stosuje się do osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 (ust.2).
W ocenie Sądu, następczo złożony wniosek w trybie ww. przepisu Pa nie stanowi ,,innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 Kpa. Trzeba bowiem zauważyć, że warunkiem złożenia takiego wniosku o ponowny wpis na listę adwokatów jest uprzednie skreślenie z tej lisy w oparciu m.in. o art. 72 ust. 1 pkt 4 lub 4a Pa. Skoro zatem możliwość złożenia wniosku o ponowny wpis jest uwarunkowana uprzednim skreśleniem z listy adwokatów to nie sposób uznać, że złożenie takiego wniosku może warunkować dopuszczalność wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu z listy adwokatów. W takim bowiem przypadku doszłoby do tego, że w następczym, ewentualnym skutku skreślenia z listy adwokatów (złożenie wniosku o ponowny wpis na listę) należałoby upatrywać przeszkody procesowej w prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie skreślenia z listy adwokatów. Jest jednak tak, że to od ewentualnego dalszego biegu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o skreśleniu z listy jest uzależniony dalszy los wniosku o ponowny wpis na listę a nie odwrotnie. To bowiem skreślenie z listy adwokatów stanowi przesłankę warunkującą skuteczność wystąpienia o ponowny wpis na listę adwokatów w trybie art. 73 Pa. Z tych też względów odwoływanie się do okoliczności złożenia przez Stronę wniosku o ponowny wpis nie może być upatrywana jako ,,inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ORA o skreśleniu z listy adwokatów.
Podsumowując Sąd stwierdza zatem, że Organ dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydanie zaskarżonej uchwały (postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności uchwały, Prezydium NRA uzasadniało bowiem dokonaną oceną merytoryczną samego wniosku o stwierdzenie nieważności, pomijając to, że taka ocena zastrzeżona jest dla etapu merytorycznego rozpoznania sprawy w toku już trwającego postępowania. Nadto, także zasygnalizowana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały ,,inna uzasadniona przyczyna", która miałaby uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania nie może być za taką uznana.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ powinien zastosować się do wytycznych Sądu przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i nie wykraczać poza wstępną ocenę wniosku o stwierdzenie nieważności wymaganą dla wszczęcia postępowania, która zakreślona została przesłankami wskazanymi w art. 61a § 1 Kpa. O ile zaś stwierdzi brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, ocena przesłanek nieważności uchwały ORA powinna być dokonywana w ramach wszczętego już postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały. Na skutek ewentualnego poddania kontroli sądowej zapadłego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, kontroli Sądu poddana zostanie następnie także ocena Organu co do zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały ORA.
Sąd stwierdza także, że wobec stanowiska NSA przedstawionego w uzasadnieniu wyroku z 20 stycznia 2022r., na zasadzie wynikającej z art. 190 Ppsa, za niezasadny należy uznać zarzut skargi kwestionujący wejście w życie uchwały z [...] lutego 2016r.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania o co najmniej przedwczesności wydania zaskarżonej uchwały (postanowienia) w związku z czym uchylił ją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, podobnie jak poprzedzającą ją uchwałę z [...] lutego 2016r.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na zasadzie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 zasądzając od Organu na rzecz Strony kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała odpowiada rozstrzygnięciu przewidzianemu w art. 61a § 1 Kpa a zatem postanowieniu odmawiającemu wszczęcia postępowania w sprawie, stosownie do postanowienia art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 Ppsa, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.