VI SA/Wa 992/14

VI SA/Wa 992/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2014-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz
Grzegorz Nowecki /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Milewska-Karczewska
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
art.154 ust. 3 i ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r., umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w związku z odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny, na obszarze rejonu operacyjnego: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawa oświadczeniach"), w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.
W dniu [...] grudnia 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej także: "Dyrektor [...]OW NFZ") ogłosił postępowanie prowadzone w trybie, rokowań poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od [...] stycznia 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. W odpowiedzi na to ogłoszenie złożono dwie oferty. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu [...] grudnia 2007 r. Komisja nie dokonała wyboru F. (obecnie: F. Sp. z o.o. w W.; dalej także: "strona lub "skarżąca") ze względu na zbyt niską liczbę punktów uzyskaną w rankingu ofert (87,5 pkt, w tym za kryterium ciągłości – 7,5 pkt). Jako świadczeniodawcę wybrano P. w Z. (dalej także: "stacja pogotowia"), która w rankingu uzyskała 95 pkt (w tym za kryterium ciągłości – 15 pkt).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Dyrektor [...]OW NFZ nie uwzględnił odwołania strony, stwierdzając, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców, zaś Prezes NFZ decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi strony, uchylił powyższą decyzję z dnia [...] marca 2008 r., stwierdzając naruszenie w postępowaniu odwoławczym przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, Prezes NFZ powinien dołączyć do akt sprawy dokumenty drugiego oferenta i poddać je analizie pod kątem tego, czy doszło do naruszenia zasad postępowania, oraz wskazać, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Zobowiązał również organ do dokonania analizy przeprowadzonego postępowania w zakresie prawidłowości zastosowania kryterium ciągłości i możliwości naruszenia przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę o świadczeniach, albowiem w zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 27 września 2007 r. kryterium ciągłości wynikające z ww. ustawy zostało zinterpretowane w taki sposób, że oferent już realizujący umowę o świadczenia objęte konkursem jest wyróżniony poprzez przyznanie punktów z tego tytułu, co jest nieosiągalne dla oferenta nieposiadającego umowy z Funduszem. Nadto Sąd przypomniał o stosowaniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wynikającymi z art. 134 ustawy o świadczeniach zasadami równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wyjaśnienia i informacje, dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach, a warunki wymagane od świadczeniodawców były dla wszystkich uczestników jednakowe. Ponadto, każdy ze świadczeniodawców złożył stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń. Odnosząc się zaś do kwestii kryteriów porównania ofert, organ odwoławczy przytoczył treść art. 148 ustawy o świadczeniach oraz § 2 zarządzenia Prezesa NFZ nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i stwierdził, że kryterium ciągłości jest jednym z kryteriów wskazanych wprost w wymienionym wyżej przepisie ustawy o świadczeniach, którego komisja konkursowa nie mogła pominąć przy ocenie ofert. Świadczeniodawcy biorący udział w postępowaniu, podczas oceny złożonych ofert otrzymali taką samą liczbę punktów w odniesieniu do kryterium jakości, kompleksowości oraz dostępności. Kryterium różnicującym oferty było kryterium ciągłości, za które strona skarżąca otrzymała 7,5 pkt, zaś druga strona – 15 pkt. Prezes NFZ wyjaśnił, iż w zakresie kryterium ciągłości oceniana jest nie tylko realizacja umowy w dniu złożenia oferty, ale także deklaracja spełnienia wymagań w dniu złożenia oferty i w okresie realizacji umowy, który to parametr oceniany jest większą ilością punktów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 996/09, uchylił powyższą decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2009 r.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. W ocenie WSA są to pojęcia ustawowe, użyte w ustawie i dookreślone, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach przez Prezesa NFZ, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, w cyt. zarządzeniu z dnia 27 września 2007 r., w którym w odniesieniu do kryterium ciągłości przyjęto, iż o jego ocenie przesądza w szczególności: ryzyko przerwania świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań określonych w dniu złożenia oferty oraz ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem. Zdaniem Sądu I instancji, z żadnych przepisów ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzenia Prezesa Funduszu nie wynika jednak, że wysoko punktowanym elementem oceny jest fakt kontynuacji świadczeń przez oferenta, dający już na starcie do przetargu przewagę dotychczasowemu świadczeniodawcy i będący w ten sposób niejako "zastępczym kryterium pozaustawowym". Sąd podkreślił, iż dokonywanie oceny ciągłości świadczeń medycznych w procesie wyboru świadczeniodawcy na podstawie kryterium kontynuacji świadczeń nie ma żadnych podstaw prawnych i sprzeczne jest z wynikającymi z art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach obowiązkami zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, jak też z zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał też za zasadne zarzuty naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15 k.p.a., co skutkowało również zasadnością zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ przedstawił w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, nie wyjaśnił zaś zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. Prezes NFZ szczegółowo odniósł się wprawdzie do kwestii punktacji ofert, wskazując, iż wybrana oferta uzyskała wyższą ocenę punktową, lecz odwołującego nie zapoznano ani ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, ani z uzasadnieniem przyjętej oceny punktowej. Sąd podkreślił, że nie ma wątpliwości co do prawidłowości podliczenia wyników punktacji, lecz wątpliwe jest, czy kryteria ustawowe oceny ofert prawidłowo zostały zastosowane do przyjętej punktacji. WSA uwzględnił również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż jak wyjaśnił, skarżący nie był w stanie sprawdzić, czy oferta stacji pogotowia została sporządzona i oceniona prawidłowo, ponieważ wbrew wytycznym WSA zawartym w wyroku z dnia 10 września 2008 r., organ tej oferty nie załączył. W ocenie Sądu naruszona została zasada równości wyrażona w art. 32 Konstytucji RP i sprecyzowana w art. 134 ustawy o świadczeniach, art. 153 p.p.s.a. i zasady postępowania określone w k.p.a. Sąd podkreślił, że zachowują moc zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/08.
Prezes NFZ złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1077/09, oddalił skargę kasacyjną, wskazując, iż naczelną zasadą obowiązującą Fundusz w toku postępowania zmierzającego do wyłonienia świadczeniodawcy jest zapewnienie równego traktowania wszystkich stających do konkursu lub rokowań świadczeniodawców i prowadzenie postępowania w sposób nienaruszający reguł uczciwej konkurencji. Powyższe zasady muszą być respektowane na każdym etapie postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poczynając od ogłoszenia o postępowaniu, przez opis przedmiotu zamówienia, składanie ofert, aż po ich ocenę. Obowiązek równego traktowania świadczeniodawców jest przeniesieniem na grunt normatywny ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 134 ustawy o świadczeniach), adresowanej m.in. do organów stanowiących i stosujących prawo, normy konstytucyjnej sformułowanej w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Ustanowiona tym przepisem Konstytucji RP zasada równości wobec prawa odnosi się tak do podmiotów będących osobami fizycznymi, jak też do osób prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99; OTK ZU 2000, Nr 4, poz. 89, a także wyrok z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. P5/01, OTK ZU nr 3/2002, poz. 28), obowiązuje we wszystkich sferach funkcjonowania społeczeństwa, także w dziedzinie gospodarczej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001 r., sygn. K 22/01, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 215) i oznacza, że wszystkie charakteryzujące się określoną, istotną cechą podmioty prawa, których dotyczą konkretne normy prawne, traktowane być muszą równo, tzn. według jednakowej miary – bez zróżnicowań. Adresowany do Funduszu i wynikający z przepisu art. 134 cyt. ustawy obowiązek równego traktowania odnosi się do tych podmiotów prawa, które mogą być świadczeniodawcami w rozumieniu art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach i które ubiegają się o zawarcie umowy, zgłaszając się do konkursu lub rokowań. Ustawodawca dodatkowo podkreślił wagę przestrzegania zasady równego traktowania, stanowiąc w art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach, że ma ona zostać uwzględniona w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia, regulującym m.in. kwestie zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz określenia jej zadań. Obowiązany do zachowania reguły równego traktowania świadczeniodawców Fundusz musi więc tak prowadzić postępowanie, aby na żadnym jego etapie, w szczególności na etapie budowania kryteriów oceny i dokonywania tej oceny w odniesieniu do każdej oferty, zasada powyższa nie doznała ograniczenia. Niezachowanie zasady równego traktowania skutkuje określonymi konsekwencjami. Jak przesądził ustawodawca, naruszenie omawianej zasad może być podstawą wniesienia przez świadczeniodawcę, którego interes prawny ucierpiał wskutek takiego wadliwego działania, środków odwoławczych przewidzianych przepisami ustawy o świadczeniach, a następnie może skutkować skargą do sądu administracyjnego na niekorzystne dla świadczeniodawcy rozstrzygnięcie (art. 152 – 154 ustawy o świadczeniach). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że reguła równego traktowania nie została zachowana w niniejszym postępowaniu wskutek błędnego przyjęcia przez Prezesa NFZ, że jedno z podstawowych i przewidzianych art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach kryteriów oceny ofert – kryterium ciągłości, pozwala na premiowanie punktami dotychczasowego świadczeniodawcy. Za prawidłowy uznał pogląd Sądu I instancji, iż przyznanie punktacji za kontynuację świadczeń stwarza temu świadczeniodawcy już na wstępie prowadzonego postępowania przewagę w stosunku do pozostałych oferentów, eliminując tym samym zasadę równości. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kryterium ciągłości stanowiące ustawową przesłankę porównania ofert nie zostało zdefiniowane w ustawie, a jego sens określił, korzystając z upoważnienia art. 146 ust. 2 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ w § 2 zarządzenia z dnia 27 września 2007 r. Sąd kasacyjny podniósł również, że przepisy zarządzenia – jako aktu o charakterze wewnętrznym – adresowane być mogą wyłącznie do podmiotów podległych Prezesowi NFZ, a więc nie mogą kształtować sytuacji prawnej podmiotu spoza układu organizacyjnego podległego Prezesowi NFZ. Równocześnie nie ma przeszkód, aby dla celu interpretacji niezdefiniowanego przez ustawę pojęcia uwzględnić dokonane zarządzeniem objaśnienie pod warunkiem wszakże, iż nie stoi ono w sprzeczności z nakreśloną przez cyt. ustawę o świadczeniach istotą pojęcia definiowanego oraz zasadami postępowania, w którym jest ono osadzone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie stwierdził Sąd I instancji, że z dookreślenia kryterium ciągłości wynika wola organizatora konkursu-rokowań możliwie najlepszego zapewnienia bezpiecznej, bo nieprzerwanej realizacji określonych świadczeń przez danego świadczeniodawcę. Brak jest podstaw, aby z tak rozumianego kryterium wyprowadzić wniosek, że ocena ciągłości świadczeń medycznych może być dokonywana przy uwzględnieniu kontynuacji tych świadczeń przez danego oferenta, i że takie rozumienie kryterium ciągłości czyni z tego kryterium, jak to określił WSA, "inne, pozaustawowe kryterium zastępcze". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kryterium ciągłości jest niewątpliwie ustanowionym przez art. 148 pkt 1 cyt. ustawy o świadczeniach kryterium oceny ofert, którego nie mogła pominąć komisja konkursowa, jednakże nie można mu nadawać dowolnego znaczenia, w szczególności sprzecznego z podstawowymi zasadami postępowania o zawarcie umowy, a także sprzecznego z celem i założeniem tego kryterium właściwie przecież odczytanym przez Prezesa NFZ w zarządzeniu z dnia 27 września 2007 r. Z przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) wcale nie wynika możliwość premiowania punktami faktu uprzedniego udzielania przez jednego z oferentów świadczeń będących przedmiotem rokowań, a brany pod uwagę przy ocenie ofert według tego kryterium czynnik ryzyka przerwania udzielania świadczeń lub przerwania procesu leczenia mierzony może być wyłącznie zgłoszonymi na przyszłość elementami ofert istniejącymi w dacie ich złożenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kryterium ciągłości, o którym mowa w 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym, jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych, nie zaś podmiotowym jako prawo do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wykonywania świadczeń objętych rokowaniami na podstawie trwającej jeszcze umowy z Funduszem. Przeciwne rozumowanie prowadzić będzie do naruszenia wynikającego z art. 134 cyt. ustawy obowiązku zapewnienia równego traktowania i zniweczyć może sens prowadzenia postępowania o zawarcie umowy na udzielania świadczeń z opieki zdrowotnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, iż Sąd I instancji, dokonując wykładni przyjętego art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach kryterium ciągłości, nie naruszył tego przepisu w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Sąd ten bowiem wyczerpująco i jednoznacznie wyjaśnił, jak rozumiane może być kryterium ciągłości ze względu na zasadę równego traktowania, jako podstawową w postępowaniu w sprawie o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych. Z dokonaną przez WSA wykładnią przepisu art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach współbrzmi ocena, że interpretacja przedmiotowego kryterium, jako prawa do punktowania ofert świadczeniodawców udzielających świadczeń objętych rokowaniami na podstawie wcześniejszej umowy z Funduszem, zmienia sens tego kryterium, czyniąc go kryterium pozaustawowym. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się również z Sądem I instancji, że postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy zarówno w zakresie wyjaśnienia szczegółowych zasad punktacji, jak również w zakresie zachowania rygoru art. 153 p.p.s.a., bowiem z akt administracyjnych dołączonych do akt sądowych nie wynika, by organ dołączył do nich ofertę konkurenta, jako niezbędny materiał dowodowy dla przeprowadzenia prawidłowości oceny postępowania.
Prezes NFZ ponownie rozpatrzył odwołanie strony i decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora NFZ z dnia [...] stycznia 2008 r.
W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty odwołania ograniczały się jedynie do kryteriów oceny ofert, a więc do określonych wcześniej zasad postępowania, z którymi oferenci mieli obowiązek się zapoznać, a nie dotyczyły one przebiegu postępowania. Takie zarzuty wykraczały zatem poza zakres przysługujący stronie w ramach środków przyznanych na mocy art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach. Organ przywołał, że w niniejszym postępowaniu oferenci winni byli spełniać wymagania określone prawem powszechnie obowiązującym, m.in. w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz ujęte w zarządzeniach Prezesa NFZ: nr 53/2007/DSOZ z dnia 10 września 2007 r., zmienionego zarządzeniem nr 94/2007/DSOZ z dnia 22 października 2007 r. i nr 82/2007/DSM z dnia 9 października 2007 r., zmienionego zarządzeniem nr 106/2007/DSM z dnia 10 grudnia 2007 r. Zdaniem organu odwoławczego warunki i zasady, w tym zarządzenia Prezesa NFZ, były dla oferentów dostępne, jawne i jednakowe. Oferty zostały ocenione w oparciu o zarządzenie Prezesa NFZ nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007 r. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w § 2 ust. 2 tego zarządzenia oferty były badane pod względem następujących kryteriów: jakości, kompleksowości, ciągłości oraz ceny. Przywołany § 2 ust. 2 zarządzenia określa parametry kryteriów oceny, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4 oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, określa Załącznik nr 1 do zarządzenia, Tabela nr 1.9a – pomoc doraźna i transport sanitarny – ratownictwo medyczne.
Prezes NFZ wskazał, że kryterium różnicującym konkurencyjne oferty było kryterium ciągłości. Oferta skarżącej otrzymała za ciągłość 7,5 pkt, a konkurencyjna 15 pkt. Organ wskazał, że oferent maksymalnie mógł uzyskać 10 punktów jednostkowych. Przy czym waga skalująca wynosiła 15, co oznacza, że każdy jednostkowy punkt uzyskany w tym kryterium przekładał się na 1,5 punktu oceny, zatem maksymalna liczba możliwych punktów oceny wynosiła 15. Prezes NFZ przywołał, że za każdą twierdzącą odpowiedź na pytanie z ankiety oferent otrzymywał 1 punkt jednostkowy. Udzielenie zaś odpowiedzi innej niż twierdząca skutkowało nieprzyznaniem punktu. Nadto organ podkreślił – mając na uwadze powyższe wyjaśnienia odnośnie wagi skalującej, że każdy punkt jednostkowy uzyskany za właściwą odpowiedź był po wzięciu pod uwagę owej wagi przeliczany na 1,5 punktu oceny. W związku z powyższym w części ankiety dotyczącej spełniania przez oferentów wymaganych warunków obie oferty otrzymały tę samą liczbę punktów oceny – 7,5. Różnice w punktacji oceny znalazły się zaś w części dotyczącej realizacji procesu leczenia w ramach danego zakresu świadczeń w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem. Udzielenie bowiem odpowiedzi twierdzącej na pytanie nr 1 w Rozdziale 1.4 "Czy oferent realizuje umowę w dniu złożenia oferty" skutkowało przyznaniem 5 punktów jednostkowych, co przekładało się na 7,5 punktu oceny (5 x 1,5 = 7,5). Strona na pytanie to nie udzieliła odpowiedzi twierdzącej, wobec czego nie otrzymał dodatkowych 5 punktów jednostkowych, przeciwnie do konkurenta. Z tego tytułu wyniknęła różnica w ostatecznej punktacji oceny ofert w zakresie kryterium ciągłości. Jednocześnie Prezes NFZ podkreślił, że oferent, który w dniu złożenia oferty realizował umowę z Funduszem był premiowany przez przyznanie dodatkowych 5 pkt jednostkowych, co przekładało się 7,5 pkt oceny, jednakże w przypadku gdyby oferent taki nie wypełnił postanowień przywołanej umowy w sposób należyty, to otrzymałby punkty ujemne, których oferent nie mający umowy z Funduszem nie miałby możliwości otrzymać.
Odnosząc się do kwestii jawności i ograniczenia odwołującemu dostępu do oferty konkurencyjnej, organ wskazał, że z uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 821/08 nie wynika, aby Fundusz miał udostępnić tą ofertę skarżącemu. Podał, że takie działanie stałoby w sprzeczności z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. (II GSK 264/10). Zdaniem organu udostępnienie oferty konkurenta naruszałoby art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej także: "ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji"). W myśl tego przepisu czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Rozważając tę kwestię, Prezes NFZ powołał się także na art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112. poz. 1198 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Organ wskazał także (str. 26 decyzji, akapit trzeci), czyniąc to za uzasadnieniem w sprawie VI SA/Wa 996/09, że przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007r., nr 50, poz. 331 ze zm.) nie stosuje się do postępowań w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, gdyż ustawa o świadczeniach zawiera odrębne zabezpieczenia konkurencji na rynku świadczeń zdrowotnych.
Reasumując, Prezes NFZ stwierdził, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i na skutek wyboru oferty konkurencyjnej – co nastąpiło w sposób zgodny z wynikami konkursu – nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony. W jego ocenie w trakcie postępowania zapewniono równie traktowanie wszystkim uczestnikom, gwarantując im jednocześnie zachowanie uczciwej konkurencji.
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1452/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2011 r. i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd. Nadto stosownie do art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd wskazał, że z przepisów art. 148 i art. 146 pkt 1 cyt. ustawy o świadczeniach wynika, iż jednym ze wskazanych w ustawie kryteriów oceny ofert jest ciągłość (art. 148 pkt 1). Ponadto, Prezes NFZ zarządzeniem z dnia 27 września 2007 r. nr 71/2007/DSOZ, w oparciu o art. 146 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 102 ust. 5 pkt 25 cyt. ustawy, określi kryteria oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W § 2 ust. 1 pkt 4 ww. zarządzenia określił/doprecyzował, że ciągłość ocenia się w szczególności poprzez: a) ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty; b) ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Narodowym Funduszem Zdrowia. W załącznikach omawianego zarządzenia znajduje się Tabela 1.9a dotycząca pomocy doraźnej i transportu sanitarnego – ratownictwa medycznego, które było przedmiotem niniejszego postępowania ofertowego. Z tabeli tej wynika, że dla tego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej kryteriami, pod względem których oceniane były oferty (w tym oferta skarżącej spółki), są: jakość, kompleksowość, ciągłość i cena. Kwestą sporną i różnicującą oferty jest przede wszystkim kryterium ciągłości. Sąd podkreślił, że cyt. ustawa o świadczeniach w art. 148 ustanawia jako jedno z kryteriów oceny ofert, kryterium ciągłości, nie precyzując jednak w żaden sposób, co należy rozumieć pod tym pojęciem, a w konsekwencji co należy oceniać, badając spełnianie tego kryterium przez ofertę. Wobec tego kwestia konkretyzacji ustawowego pojęcia ciągłości została pozostawiana w gestii Prezesa NFZ, który w oparciu o art. 102 ust. 5 pkt 25 tej ustawy zobowiązany jest ustalić jednolity sposób realizacji ustawowych zadań wykonywanych przez oddziały wojewódzkie Funduszu, w tym zadania jakim jest przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Z przyjętego przez Prezesa NFZ w zarządzeniach ustawowego pojęcia ciągłości jednoznacznie wynika, że idzie w nim o pewność realizacji świadczeń zdrowotnych przez oferenta, o ich nieprzerwane świadczenie, przy czym ocena dokonywana jest przez ocenę stopnia ryzyka przerwania świadczeń przez określonego oferenta. Jest to zrozumiałe, gdyż ciągłość leczenia dla pacjenta ma w opiece zdrowotnej w sposób oczywisty podstawowe znaczenie. Nadto, jak wynika z akt sprawy oraz z zaskarżonej decyzji (str. 34), w ramach kryterium ciągłości, w części dotyczącej realizacji procesu leczenia świadczeniobiorców, każdy oferent zobowiązany był udzielić odpowiedzi na pytanie: "Czy oferent realizuje umowę w dniu złożenia oferty". Zadanie takiego pytania daje podstawę do twierdzenia, że celem i intencją Prezesa NFZ – przy rozwinięciu pojęcia ciągłości – była możliwość kontynuowania leczenia przez tego samego pacjenta u tego samego świadczeniodawcy. Takie dookreślenie ustawowego pojęcia ciągłości spowodowało, że uprzywilejowanym stał się podmiot, który posiadał z Funduszem umowę. Co prawda posiadanie takiej umowy nie było warunkiem koniecznym dla ubiegania się przez świadczeniodawcę o zawarcie umowy, jednakże w przypadku, gdy oferent nie spełniał tego warunku, wygranie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wymagało od takiego świadczeniodawcy zdobycia większej liczby punktów w innych kryteriach.
W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie kryterium ciągłości wskazane w ustawie, a doprecyzowane przez Prezesa NFZ w zarządzeniu, nie może zostać oparte o założenie, że oferent jest premiowany dodatkowymi punktami za "realizację umowy w dniu złożenia oferty". Taka była bowiem treść pytania nr 1 w Rozdziale 1.4. ankiety. Nie ma przy tym znaczenia fakt, na który powołał się Prezes NFZ, że istniała możliwość "wyrównania szans" w drodze odjęcia 5 punktów konkurentowi, gdyby ten nie wywiązywał się z postanowień umowy. Sąd zauważa, iż taka punktacja ujemna dotyczyła zupełnie innego kryterium – kryterium jakości.
WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 134 ustawy o świadczeniach. Kryterium ciągłości, o którym mowa w 148 pkt 1 tej ustawy, należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych, nie zaś podmiotowym jako prawo do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wykonywania świadczeń objętych rokowaniami na podstawie trwającej jeszcze umowy z Funduszem. Przeciwne rozumowanie nie tylko prowadzić będzie do naruszenia wynikającego z art. 134 cyt. ustawy obowiązku zapewnienia równego traktowania, lecz zniweczyć może w ogóle (poprzez ustalenie wysokiej liczby punktów za kontynuację świadczeń) sens prowadzenia postępowania o zawarcie umowy na udzielania świadczeń z opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu interpretacja przedmiotowego kryterium jako prawa do punktowania ofert świadczeniodawców na podstawie wcześniejszej umowy z Funduszem stanowi kryterium pozaustawowe. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem rzutuje na uzyskaną przez skarżącą punktację, a w konsekwencji na wynik konkursu ofert.
Sąd uwzględnił zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., nie podzielając tym samym stanowiska organu, że w sprawie niniejszej udostępnienie oferty konkurenta naruszałoby art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. WSA wskazał, że od chwili złożenia odwołania otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji znalazły zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Zatem musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji etc., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie. Art. 73 k.p.a. stanowi wprost, że organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie m.in. przeglądanie akt. W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie odmówiono skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy – m.in. ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców, pomimo że skarżąca o to wnosiła. W konsekwencji skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po wniesieniu odwołania stały się częścią akt administracyjnych, a co za tym idzie nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do przebiegu postępowania. Sąd podkreślił, że akta, do których skarżącej odmówiono dostępu, nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Tylko nadanie klauzuli poufności wyłącza skutecznie i w sposób uprawniony jawność akt. Skoro z akt sprawy nie wynika, że ofertom konkurencyjnym nadana została klauzula poufności, to nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt skarżącemu wyłączyć. Wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie było niedopuszczalne.
Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że Prezes NFZ, jak też organ I instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie w sposób właściwy wytycznych zawartych w wyrokach Sądu z 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/08, oraz z 3 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 996/09. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ będzie zobowiązany do uwzględnienia w swych decyzjach opisanej wyżej interpretacji pojęcia kryterium ciągłości, mając na uwadze to, iż premiowanie oferenta za realizację umowy z Funduszem nie może być stosowane w sprawie, bowiem narusza zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji RP oraz w art. 134 cyt. ustawy o świadczeniach. Jednocześnie organ musi mieć na uwadze fakt, że zgodnie z art. 73 k.p.a. w każdym stadium postępowania konkursowego toczącego się na skutek odwołania jest obowiązany do umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, w tym oferty konkurentów, chyba że zostanie wprowadzona klauzula poufności co do całości lub części akt ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W przypadku braku możliwości udostępnienia akt z tej przyczyny konieczne będzie wydanie postanowienia o odmowie dostępu do akt sprawy w trybie art. 74 § 2 k.p.a.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej także: "p.u.s.a.") i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:
1) naruszenia przez organ art. 73 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że Prezes Funduszu:
- przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez niewykonanie w sposób właściwy wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 821/08 oraz z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 996/09, iż do akt sprawy nie została dołączona oferta konkurencyjna, co uniemożliwiło sprawdzenie, czy oferta ta została sporządzona prawidłowo, a następnie, czy została prawidłowo oceniona przez organy Funduszu,
- niepełnego wyjaśnienia kryterium "ciągłości" określonego w § 2 ust. 1 pkt 4 zarządzenia nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
- poprzez błędną wykładnię art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, wbrew oczywistym faktom i wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, polegające na przyjęciu, iż przy zasadach punktowania poszczególnych ofert organ stosuje tzw. "zastępcze kryterium pozaustawowe",
- poprzez błędną wykładnię art. 152 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawcach i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.
W dniu 26 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem w sprawie o sygn. akt II GSK 400/12 oddalił skargę kasacyjną Prezesa Funduszu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Nieprawidłowości w ocenie prawnej, czy wiążących wskazaniach co do dalszego postępowania mogą zostać wyeliminowane wyłącznie poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku, lub też, w przypadku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej, zastąpienie błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji innymi motywami (art. 184 p.p.s.a.). Tego rodzaju przypadek nie miał miejsca w przedmiotowym postępowaniu, w którym zapadły trzy wyroki Sądu I instancji i jeden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym w zakresie obowiązków Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawała ocena, czy Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał prawidłowej weryfikacji zastosowania się przez Prezesa Funduszu przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. do wcześniej wyrażonej przez Sąd oceny prawnej i wskazań dotyczących dalszego postępowania. Kluczowe znaczenie w tym zakresie miał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1077/09, w którym NSA w pełni zaakceptował stanowisko Sądu I instancji co do stosowania reguł równego traktowania oferentów i oceny ofert przez pryzmat kryterium ciągłości przewidziane w art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach i § 2 zarządzenia Prezesa Funduszu z dnia 27 września 2007 r., wyrażając jednoznaczny pogiąć, że wymienione przepisy nie przewidują prawa do premiowania faktu uprzedniego udzielania świadczeń przez oferenta. We wskazanym powyżej wyroku NSA podkreślił również, że Prezes Funduszu naruszył art. 153 p.p.s.a. nie dołączając oferty podmiotu wybranego w toku postępowania, jako niezbędnego materiału dowodowego do przeprowadzenia prawidłowej oceny ofert.
W związku z powyższym NSA wskazał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu I instancji, ponieważ art. 153 p.p.s.a. nie pozwala na powtórną ocenę wykładni lub niewłaściwego zastosowania danego przepisu. Zdaniem Sądu w zaskarżonym wyroku prawidłowo zastosowano art. 153 p.p.s.a., a przy tym skarga kasacyjna oparta została na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1077/09. Z tego względu skarga kasacyjna musiała zostać oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a., jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1452/11, Prezes Funduszu w dniu [...] października 2013 wydał decyzję Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Wykonując decyzję Nr [...] Prezesa Funduszu z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy, w związku z czym wydał w dniu [...] października 2013 r. decyzję Nr [...] umarzającą w całości prowadzone postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Powyższe organ I instancji uzasadnił wskazując, że z przywołanego powyżej przepisu wynika, że gdy postępowanie z jakiej ko wiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Analiza całości akt sprawy, dokonana z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, doprowadziła Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu do wniosku że z upływem 2008 r. postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ celem złożenia przez stronę odwołania od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] było zawarcie umowy obowiązującej w 2008 r., dotyczącej świadczeń w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, w zakresie świadczeń udzielanych przez specjalistyczny zespół ratownictwa medycznego, na terenie obszaru o kodzie [...]. Realizacja powyższego celu, w ocenie organu I instancji, jest niemożliwa z przyczyn od niego niezależnych, bowiem nie istnieje możliwość zawarcie ze stroną czy z jakimkolwiek innym podmiotem umowy o udzielanie świadczeń na okres czasu, który już upłynął, a w którym świadczenia były realizowane przez inny podmiot. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu zwrócił ponadto uwagę na fakt, iż regulacje prawne, w oparciu o które zostało przeprowadzone postępowanie, od rozstrzygnięcia którego odwoływała się uległy zmianie i aktualnie nie znajdują zastosowania. W związku z tym dalsze prowadzenie sprawy nie ma uzasadnienia.
Strona wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2013 r., w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie: art. 105 §1 k.p.a., art. 134 ust. 1 i 2, art. 148 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez umorzenie postępowania w sprawie w całości z uwagi na fakt, iż stało się ono bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącej nieuprawnionym jest stwierdzenie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotem prowadzonego postępowań a odwoławczego jest nie zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, ale kontrola legalności i prawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego, ze szczególnym naciskiem na kontrolę realizacji przez Fundusz zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co zdaniem Odwołującego jest nadal możliwe, mimo upływu okresu na który zawierane były umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych ze świadczeniodawcami.
Rozpatrując odwołanie Prezes NFZ stwierdził, że nie jest obecnie możliwe ustanowienie w drodze decyzji organu Funduszu uprawnienia strony do udziału w ponownie ogłoszonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, którego przedmiot będzie pokrywał się z przedmiotem postępowania, od rozstrzygnięcia którego podmiot złożył swoje odwołanie.
Prezes NFZ wskazał, że nr [...] miało na celu wyłonienie podmiotu, który miał udzielić świadczeń w konkretnym okresie czasu, tj. od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., podczas gdy wskazany okres czasu zdążył już upłynąć. Po wygaśnięciu umowy zawartej w związku z postępowaniem nr [...] przeprowadzone zostały przez [...] Oddział Wojewódzki Funduszu nowe postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń w rodzaju ratownictwo medyczne, na podstawie których zawarto nowe umowy, które do dnia dzisiejszego również zdążyły wygasnąć, w związku z czym przeprowadzono kolejne postępowania, w których wyłoniono podmioty realizujące przedmiotowe świadczenia obecnie. Rozwiązanie tych umów w związku z odwołaniem od postępowania nr [...] nie znajduje żadnego uzasadnienia, ponieważ zostały one zawarte w drodze zupełnie odrębnych postępowań konkursowych, a ich przedmiot różni się od przedmiotu umowy zawartej z podmiotem wyłonionym w postępowaniu nr [...].
Prezes NFZ wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. poz. 757) umowy o udzielanie świadczeń w rodzaju ratownictwo medyczne są zawierane na podstawie wojewódzkich planów działania systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne. Umowa z podmiotem wyłonionym w postępowaniu nr [...] została zawarta na podstawie wojewódzkiego planu działania systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne dla województwa [...], którego obecna treść diametralnie różni się od treści aktualnej na dzień ogłoszenia postępowania nr [...].
Prezes NFZ ponadto podniósł, z treści przywołanego wyżej art. 49 ust. 2 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym wynika obecnie, że umowy o udzielanie świadczeń w rodzaju ratownictwo medyczne są zawierane na rejony operacyjne, co oznacza, że umowa obejmuje wszystkie zakresy świadczeń opieki zdrowotnej realizowane w rejonie operacyjnym. W momencie, gdy prowadzono postępowanie nr [...], umowy były zawierane odrębnie na poszczególne zakresy świadczeń, co oznacza, że możliwa była sytuacja, w której na danym obszarze świadczenia specjalistycznych zespołów ratownictwa medycznego były zabezpieczone przez inny podmiot niż świadczenia podstawowych zespołów ratownictwa medycznego. W chwili obecnej taka sytuacja nie jest dopuszczona przepisami prawa powszechnie obowiązującego, zatem ogłoszenie postępowania, które będzie dotyczyło wyłącznie świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, tak jak to miało miejsce w przypadku postępowania nr [...], jest obecnie wykluczone.
W związku z powyższym Prezes NFZ stwierdził, że brak możliwości ustanowienia w drodze decyzji organu Funduszu uprawnienia skarżącej do udziału w ponownie ogłoszonym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, tożsamy z brakiem możliwości realizacji żądania strony powiązanego nierozerwalnie ze złożeniem odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, decyduje o tym, że sprawa mająca zostać załatwiona w ramach niniejszego postępowania administracyjnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem samo postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Podczas trwania niniejszego postępowania administracyjnego [...] Oddział Wojewódzki Funduszu dwukrotnie prowadził już nowe postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, w których strona mogła brać czynny udział w celu uzyskania kontraktu z Funduszem. Oznacza to, że cel wniesienia odwołania od postępowania nr [...], definiowany jako uzyskanie ponownej możliwości bycia wyłonionym jako podmiot, z którym Fundusz zawrze umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne na terenie gmin T., P., Ł., B. i K., mógł zostać osiągnięty przez stronę inaczej niż w drodze postępowania administracyjnego.
Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie w całości z uwagi na fakt, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe ponieważ celem złożonego odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] było zawarcie umowy o udzielanie świadczeń w 2008 roku w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, w zakresie świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na terenie obszaru o kodzie [...], a cel ten nie jest możliwy do osiągnięcia z przyczyn niezależnych od [...] OW NFZ bowiem nie istnieje możliwości zawarcia ze stroną ww. umowy, gdyż upłynął okres na który umowa ta była zawierana, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej nie uprawnionym jest stwierdzenie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego jest nie zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, ale kontrola legalności i prawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego, co jest nadal możliwe mimo upływu okresu na które zawierane były umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych ze świadczeniodawcami;
2) art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy oświadczeniach, poprzez umorzenie postępowania w sprawie w całości z uwagi na fakt, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe ponieważ celem złożonego odwołania od rozstrzygnięci postępowania konkursowego nr [...] było zawarcie umowy o udzielanie świadczeń w 2008 roku w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, w zakresie świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na terenie obszaru o kodzie [...], a cel ten nie jest możliwy do osiągnięcia z przyczyn niezależnych od [...] OW NFZ bowiem nie istnieje możliwości zawarcia ze stroną ww. umowy, gdyż upłynął okres na który umowa ta była zawierana, w sytuacji gdy w ocenie strony nie uprawnionym jest stwierdzenie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego jest nie zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, ale kontrola legalności i prawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego, ze szczególnym naciskiem na kontrolę realizacji przez Fundusz zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, co jest nadal możliwe mimo upływu okresu na które zawierane były umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych ze świadczeniodawcami.
3) art. 148 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy oświadczeniach, poprzez umorzenie postępowania w sprawie w całości z uwagi na fakt, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe ponieważ celem złożonego przez stronę odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] było zawarcie umowy o udzielanie świadczeń w 2008 roku w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, w zakresie świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na terenie obszaru o kodzie [...], a cel ten nie jest możliwy do osiągnięcia z przyczyn niezależnych od [...] OW NFZ bowiem nie istnieje możliwości zawarcia ze stroną ww. umowy, gdyż upłynął okres na który umowa ta była zawierana, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej nie uprawnionym jest stwierdzenie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego jest nie zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, ale kontrola legalności i prawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego, ze szczególnym naciskiem na kontrolę realizacji przez Fundusz zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, co jest nadal możliwe mimo upływu okresu na które zawierane były umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych ze świadczeniodawcami.
4) art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 w związku z art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy oświadczeniach, poprzez umorzenie po stępowania w sprawie w całości z uwagi na fakt, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe ponieważ celem złożonego przez Odwołującego odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] było zawarcie umowy o udzielanie świadczeń w 2008 roku w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, w zakresie świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego specjalistyczny na terenie obszaru o kodzie [...], a cel ten nie jest możliwy do osiągnięcia z przyczyn niezależnych od [...] OW NFZ bowiem nie istnieje możliwości zawarcia ze stroną n ww. umowy gdyż upłynął okres na który umowa ta była zawierana, w sytuacji gdy w ocenie skarżącej nie uprawnionym jest stwierdzenie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotem prowadzonego postępowania odwoławczego jest nie zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, ale kontrola legalności i prawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego, ze szczególnym naciskiem na kontrolę realizacji przez Fundusz zajady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, co jest nadal możliwe mimo upływu okresu na które zawierane były umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych ze świadczeniodawcami.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia z tytułu zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a.".
Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy też słuszności.
Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013, poz.1290), do postępowań, o których mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku badanej sprawy oznacza to, iż znajdują zastosowanie regulacje obowiązujące w czasie realizacji przedmiotowego postępowania konkursowego. W tym okresie mający istotne znaczenie w niniejszej sprawie przepis art. 154 ustawy o świadczeniach stanowił:
"1. Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu.
2. Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia.
3. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Decyzja jest zamieszczana w terminie 2 dni od dnia jej wydania, na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.
4. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu.
5. Świadczeniodawca wnosi odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.
6. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie, o którym mowa w ust. 4, w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu.
7. W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145.
8. Od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego."
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że ocena zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego następuje w formie decyzji właściwego organu Funduszu ( dyrektora oddziału wojewódzkiego lub Prezesa Funduszu). Od decyzji organu odwoławczego przysługuje skarga do sądu administracyjnego, bez względu na rodzaj podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia, tj. uwzględnienia lub nieuwzględnienia odwołania świadczeniodawcy.
Jednocześnie w przypadku uwzględnienia odwołania trzeba przeprowadzić ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co w praktyce oznacza anulowanie jego dotychczasowych wyników.
Odkodowując normę prawną zawartą w powyższych regulacjach należy stwierdzić, iż przepis art. 154 ust. 7 ma szczególny charakter normatywny. Przewiduje bowiem skutek w postaci unieważnienia dotychczasowego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przeprowadzenia go ponownie, w celu wyłonienia w ramach rozpisanego konkursu ich świadczeniodawcy lub świadczeniodawców. W konsekwencji, na mocy art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach, tracą także ważność dotychczas podpisane umowy z wszystkimi uczestniczącymi w konkursie świadczeniodawcami.
Dokonując wykładni przepisu art. 154 ust. 7 na trzech płaszczyznach – literalnej, systemowej oraz celowościowej nie można jednak uznać, iż tak daleko idące skutki prawne może powodować każda decyzja administracyjna organu odwoławczego dotycząca uwzględnienia wniesionego przez świadczeniodawcę odwołania. Wskazać należy, iż odwołanie może zostać uwzględnione na różnych etapach postępowania administracyjnego - zarówno przez organ I instancji (zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach), jak i przez organ odwoławczy (zgodnie z art. 154 ust. 6 tej ustawy). Rozstrzygnięcia organu w tym zakresie mogą mieć ponadto zróżnicowany charakter, w zależności od stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy. Przykładowo mogą dotyczyć kwestii stricte procesowych, jak np. uzupełnienia postępowania dowodowego, czy udostępnienia pełnych akt postępowania konkursowego w zakresie ofert innych świadczeniodawców, która to kwestia wielokrotnie była powodem uchylenia decyzji organów Funduszu przez sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, co miało także miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 821/08).
Z uwagi na fakt, iż sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną już z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej (por. przykładowo postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2007 r. wydane w sprawie II GSK 330/06, czy wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. w sprawie II GSK 186/06), w konsekwencji do postępowania toczącego się na skutek wniesionego odwołania mają zastosowanie zasady oraz środki prawne obowiązujące w postępowaniu administracyjnym. W szczególności należą do nich uprawnienia, o których mowa w art. 138 § 1 - 2 k.p.a., gdyż trudno zgodzić się z poglądem, iż organ odwoławczy uwzględniając odwołanie świadczeniodawcy może na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach wydać jedynie decyzję kasacyjną, w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. Taka konstrukcja byłaby dopuszczalna jedynie w przypadku jednoznacznego wskazania (ograniczenia) w ustawie o świadczeniach trybu postępowania administracyjnego w zakresie rozstrzygnięcia organu odwoławczego (lex specialis). Stanowisko takie uzasadnia także treść art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, gdyż skutek o jakim mowa w art. 154 ust. 7 tej ustawy, może powodować zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i organu I instancji.
W ocenie Sądu normatywna treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, w brzmieniu właściwym dla rozpatrywanej sprawy, dotyczy sytuacji związanej z zakończeniem postępowania administracyjnego (zarówno w wyniku decyzji organu I jak i II instancji) i powrotem do etapu postępowania konkursowego na skutek uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Potwierdza to wprost zawarte w tym przepisie odwołanie do art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach, które dotyczą przebiegu postępowania konkursowego.
Takiego skutku prawnego nie mogą w oczywisty sposób powodować rozstrzygnięcia nadzorcze podejmowane przez Prezesa Funduszu w trybie art. 138 § 2 kpa. W zależności od stanu danej sprawy, może okazać się bowiem konieczne jej przekazanie do uzupełnienia (ponownej oceny) przez organ I instancji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej co do meritum sprawy, w zakresie uwzględnienia lub nie złożonego przez świadczeniobiorcę odwołania, zgodnie z dyspozycją art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Takie rozstrzygnięcie pozostaje w gestii organu odwoławczego w ramach trwającego postępowania administracyjnego, które kończy się dopiero z chwilą powrotu danej sprawy do etapu konkursu i utraty tym samym jej administracyjnego charakteru.
Norma art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach nie ogranicza zatem sfery władczego działania organów NFZ w fazie postępowania administracyjnego, które obejmuje rozpatrzenie odwołania od wyników postępowania konkursowego i jest odrębnym postępowaniem w ramach którego dokonuje się kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu w obszarze świadczeń opieki zdrowotnej. Można zatem stwierdzić, iż jej materialnoprawny skutek w postaci nieważności przeprowadzonego postępowania konkursowego oraz zawartych w jego ramach umów ze świadczeniodawcami, został przypisany jedynie do konstytutywnych decyzji organów Funduszu, powodujących powrót danej sprawy do etapu konkursu ofert (rokowań).
Powyższe rozważania prawne mają istotne znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, w fazie poprzedzającej wydanie skarżonych decyzji o umorzeniu postępowania, tj. decyzji Prezesa Funduszu z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie uwzględnienia odwołania w trybie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Decyzją tą, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W świetle przedstawionej wyżej analizy prawnej takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy uznać za dopuszczalne, mając w szczególności na uwadze różnicę terminologiczną pojęć: odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, którym posłużył się ustawodawca w treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach i rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, tj. trybu uregulowanego przepisami k.p.a.
Przechodząc w dalszej części rozważań do istoty badanej sprawy, której przedmiotem jest skarga na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ umarzającą postępowanie wskazać należy, iż organy dokonały rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a. ), z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazujących na zaistniałą trwałą przeszkodę (bezprzedmiotowość postępowania) w wydaniu określonego aktu administracyjnego.
Zgodnie z opisanym wyżej stanem faktycznym sprawy, respektując prawomocne orzeczenie sądowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2011r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1452/11), Prezes Funduszu analizowaną wcześniej decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji nakazując ponowne rozpoznanie sprawy. Zauważyć trzeba, iż organ odwoławczy działając w trybie nadzoru nie rozstrzygnął sprawy co do jej istoty (w trybie art. 138 § 1 k.p.a.), tj. nie umorzył postępowania w sprawie ani też nie unieważnił postępowania konkursowego. Decyzję w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy pozostawił uznaniu organu I instancji wskazując jednocześnie, poprzez stosowne wytyczne, dalszy tryb procedowania sprawy.
Tym samym organ odwoławczy uznał potrzebę kontynuacji postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Następnie jednak skarżoną decyzją potwierdził słuszność wydanej w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji decyzji umorzeniowej. Dopatrzył się zatem przesłanek których nie dostrzegł wydając wspomnianą decyzję z dnia [...] października 2013 r., mimo zapadnięcia wyżej wymienionych rozstrzygnięć sądów administracyjnych, w których to sądy te nie stwierdziły podstaw do umorzenia postępowania.
Dokonując pod tym względem oceny prawidłowości działań organów administracji w przedmiotowej sprawie, w pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy jej załatwienie w formie umorzenia postępowania było w badanej sprawie dopuszczalne.
Analizując tę kwestię pod względem formalnym trzeba stwierdzić, iż możliwość taka teoretycznie istniała, gdyż umorzenie postępowania administracyjnego jest jednym ze sposobów jego zakończenia, a rozpatrywana sprawa pozostała nadal sprawą administracyjną, w rozumieniu przepisów k.p.a. Rozwiązanie takie nie wywiera jednak skutku, o którym mowa w art. 154 ust. 7 oraz art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach, gdyż umorzenie postępowania sensu stricte nie stanowi w przypadku badanej sprawy, ani rozstrzygnięcia uwzględniającego odwołanie od wyników konkursu w zakresie realizacji świadczeń zdrowotnych, ani też nie jest tożsame z jego nieuwzględnieniem, a tylko takie dwie formy rozpatrzenia odwołania od wyników ww. konkursu przewiduje ustawa o świadczeniach.
W tym kontekście sprawy trzeba zwrócić ponadto uwagę na dwie istotne kwestie.
Pierwszą z nich stanowią skutki prawomocnego orzeczenia Sądu z dnia 14 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1452/11 oraz treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
W badanej sprawie organ został w szczególności zobowiązany do działania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z przebiegiem przedmiotowego konkursu. Organ, umarzając postępowanie w tej sprawie, de facto zaleceń sądu nie wypełnił, gdyż nie rozstrzygnął sprawy co do jej meritum i nie uwzględnił naruszonego w wyniku przeprowadzonego konkursu interesu prawnego odwołującego się świadczeniodawcy(skarżącego). Zaaprobowanie takiego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd oznaczałoby w praktyce, że możliwość zaskarżenia przez stronę, której interes prawny został naruszony w toku postępowania konkursowego poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego byłoby bezcelowe. Oznaczałoby to również pozbawienie strony możliwości skorzystania z prawa do sądu w pełnym zakresie, a także iluzoryczność ochrony sądowej w przypadku uwzględnienia skargi.
Drugą istotną kwestię prawną badanej sprawy stanowi ziszczenie się przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., która wymaga stwierdzenia jego bezprzedmiotowości.
W przypadku rozpatrywanej sprawy dla wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie uwzględnienia lub nieuwzględnienia odwołania od wyników konkursu w zakresie realizacji świadczeń zdrowotnych taka przeszkoda nie występuje. Inaczej rzecz ujmując, brak jest ograniczeń prawnych dla unieważnienia postępowania konkursowego przez organ, w wyniku uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia tego konkursu. Przeszkody na które wskazuje organ (brak możliwość zawarcia ze stroną skarżącą czy z jakimkolwiek innym podmiotem umowy o udzielanie świadczeń na okres czasu, który już upłynął, a w którym świadczenia były realizowane przez inny podmiot, jak również fakt, iż regulacje prawne, w oparciu o które zostało przeprowadzone postępowanie konkursowe, od rozstrzygnięcia którego odwoływała się strona skarżąca, uległy zmianie i aktualnie nie znajdują zastosowania) nie mają w ocenie Sądu wpływu na treść rozstrzygnięcia podejmowanego w trybie art. 154 ust.3 lub ust. 6 ustawy o świadczeniach. Mogą za to mieć znaczenie na etapie ponownego postępowania konkursowego, w wyniku realizacji normy art. 154 ust. 7 tej ustawy.
Umorzenie postępowania, o jakim mowa w art. 105 k.p.a. wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania i ostatecznym zastojem postępowania administracyjnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza konieczność ustalenia przez organ administracji zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Kierując się takim rozumieniem roli organów administracji w badanej sprawie w kontekście podjętego rozstrzygnięcia należy zgodzić się z zarzutami skargi, iż przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego nie było zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych, ale kontrola legalności i prawidłowości postępowania konkursowego. Organy funduszu umarzając postępowanie administracyjne podjęły zatem rozstrzygnięcie pozostające bez merytorycznego związku z jego przedmiotem, uzasadniając je faktem braku możliwości przeprowadzenia w tej sprawie ponownego postępowania konkursowego. Tymczasem, zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o świadczeniach, postępowanie konkursowe może być ponownie przeprowadzone tylko jeżeli uprzednio prowadzone postępowanie zostało unieważnione.
W przypadku rozpoznawanej sprawy - do chwili obecnej – postępowanie konkursowe nie zostało unieważnione, zarówno decyzją organu I instancji, jak i organu odwoławczego. Postępowanie to nie zostało także unieważnione orzeczeniami sądu administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które rozpoznawały sprawę. Oznacza to brak przeszkód prawnych do jego zakończenia w taki właśnie sposób, z uwagi na stwierdzone powołanymi wyżej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nieprawidłowości, co stanowiłoby podstawę dla uruchomienia w badanej sprawie nowego postępowania konkursowego.
Wskazać należy, iż w postępowaniu tym organ ma obowiązek uwzględnić z urzędu przesłanki nieważności, o których mowa w art. 150 ust. 1 ustawy o świadczeniach. W szczególności winien wziąć pod uwagę treść pkt 5, tego przepisu, zgodnie z którym, w przypadku gdy nastąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub zawarcie umowy nie leży w interesie ubezpieczonych, czego nie można było wcześniej przewidzieć, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu unieważnia postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Z uwagi na wykazane przez organy w uzasadnieniu skarżonej decyzji umorzeniowej trwałe przeszkody w realizacji nowego postępowania konkursowego, art. 150 ust. 1 pkt 5 ustawy o świadczeniach mógłby znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co spowodowałoby zakończenie postępowania konkursowego w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy, a nie postępowania administracyjnego. W szczególności organ Funduszu powinien zatem stwierdzić zaistnienie przesłanki braku interesu ubezpieczonych (celowości i zasadności nowego postępowania) oraz wystąpienia nie dających się przewidzieć okoliczności w stanie faktycznym oraz prawnym sprawy uniemożliwiające jej dalsze prowadzenie, które, co należy jeszcze raz podkreślić, stanowią w badanej sprawie element postępowania konkursowego, a nie postępowania administracyjnego.
Podsumowując, z uwagi na wadliwość podjętego przez organy Funduszu rozstrzygnięcia sprawy w postaci umorzenia postępowania administracyjnego, wymaga ono innego merytorycznego rozstrzygnięcia, podjętego w trybie przepisów ustawy o świadczeniach, z uwagi na wyżej wskazane przez Sąd okoliczności prawne.
Sąd biorąc powyższe pod rozwagę, ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art.154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach ), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O braku wykonalności uchylonych decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.