VI SA/Wa 986/08

VI SA/Wa 986/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Jolanta Królikowska-Przewłoka /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
art. 83 a ust. 2
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2006 r. o odmowie wszczęcia na wniosek Z. G., skarżącego w niniejszej sprawie, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzającej ustanie ubezpieczenia społecznego rolników w zakresie ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego, macierzyńskiego i emerytalno-rentowego.
Decyzja została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym:
W piśmie z dnia 12 września 2005 r. Z. G. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. zarzucając rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wcześniej, w dniu 25 lipca 2005 r. skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Wyrokiem z dnia [...] października 2005 r. Sąd Okręgowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił odwołanie. Skarżący wniósł apelację od tego wyroku.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na podstawie art. 157 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zawiera regulacji w zakresie wznowienia postępowania czy też przeprowadzenia ponownego postępowania w przypadku stwierdzenia, że prawomocna decyzja w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu, czy określająca wysokość składki była błędna. Zgodnie z art. 52 ust. 1 powołanej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych decyzje, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Kasę uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach k.p.a.
Zdaniem organu nie zachodzi jednak żadna z przesłanek, które umożliwiałyby zastosowanie powołanego przepisu i załatwienie sprawy wg art. 156 k.p.a. Stwierdzenie nieważności postępowania mogłoby, jak podniesiono w uzasadnieniu decyzji, nastąpić tylko z urzędu, a nie na wniosek, po drugie mogłoby dotyczyć tylko decyzji ostatecznej, a po trzecie skarżący skorzystał z przewidzianej ustawą drogi odwoławczej i skierował odwołanie i apelację do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał ww. decyzję w mocy.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł wpłynąć na zmianę wcześniejszej decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., albowiem w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw zarówno do wszczęcia, jak i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do jej weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Przyjęcie takiej oceny, zdaniem Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, wynikało z faktu, że art. 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74 ze zm.), stosowany w sprawach ubezpieczenia rolniczego na mocy art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i stwierdzający, że decyzje ostateczne od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, nie mógł stanowić podstawy weryfikacji zaskarżonej decyzji stwierdzającej ustanie ubezpieczenia społecznego rolników, skoro skarżący skorzystał z drogi odwoławczej do sądu powszechnego, wnosząc od tej decyzji odwołanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2006 r. skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 180 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie oraz art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez przyjęcie, że wniesienie odwołania przez skarżącego w trybie przewidzianym w art. 36 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wyklucza możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej w trybie art. 156 k.p.a. Zdaniem skarżącego, przepis art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych i tylko takich, od których nie wniesiono odwołania, dlatego a contrario, na podstawie art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 180 § 1 k.p.a., wobec decyzji nieostatecznych stosuje się wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1143/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że trafne jest stanowisko organu wskazujące, iż art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wyłącza możliwość wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Za przepis ustalający odmienne, wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zasady postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należy w tym przypadku, zdaniem Sądu, uznać art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mający zastosowanie z mocy art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jak wynika z powołanej regulacji, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wydanej w zakresie ubezpieczeń społecznych, może być prowadzone tylko wobec decyzji ostatecznej, względem której nie zostało złożone odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Z akt sprawy wynika natomiast, że wobec wnioskowanej przez skarżącego do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r. skarżący złożył odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...], który je oddalił wyrokiem z dnia [...] października 2005 r. W ocenie Sądu, decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] czerwca 2005 r., wbrew twierdzeniom skarżącego, stała się decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, albowiem złożenie od niej odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych nie stoi na przeszkodzie nadaniu jej takiego charakteru (art. 16 § 1 k.p.a.). Za prawidłowe w związku z tym Sąd uznał ustalenie Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, że wobec decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nie zostały spełnione przesłanki z powołanego art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Normatywny zakres art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyłączał uznanie decyzji za nie będące ostatecznymi, gdy złożono od nich odwołanie do sądu, skoro przepis ten miał służyć dopuszczalności poddawania ocenie prawnej w trybie administracyjnym tych decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych, które nie były przedmiotem oceny sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W przeciwnym razie, ocena prawna decyzji z zakresu ubezpieczeń społecznych, dokonywana w trybie administracyjnym, konkurowałaby z oceną prawną dokonywaną w postępowaniu odwoławczym przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Z. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w związku z art. 16 i art. 180 k.p.a. poprzez przyjęcie, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie przepisu art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i tylko w odniesieniu do decyzji ostatecznej w rozumieniu przepisu art. 16 k.p.a., względem której nie zostało złożone odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, co skutkuje naruszeniem:
- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. w związku z przepisem art. 151 i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 44 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Nadto zarzucił naruszenie
- art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. i z art. 193 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2007 r., a mianowicie nierozpoznanie sprawy pod kątem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi,
- art. 190 zd. 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się Sądu I instancji do wykładni prawa dokonanej w przedmiotowej sprawie w postanowieniu NSA z dnia 12 kwietnia 2007 r. i
- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zwanej dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 52 ust. 1 i art. 44 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze do WSA, w szczególności zarzutu naruszenia art. 44 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 475/07) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzając od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz skarżącego 220 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie przed Prezesem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zakończone wydaniem jednej z decyzji, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników prowadzone jest stosownie do art. 18 k.p.a. na podstawie k.p.a., chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady, określone w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników i przepisach kodeksu postępowania cywilnego. W postępowaniu sądowym wywołanym wniesieniem odwołania, nie podlegają ocenie wady postępowania administracyjnego, a więc przedmiotem oceny Sądu nie są naruszenia przepisów k.p.a.
Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych obejmuje swym zakresem ustalenie wad wynikających z naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w stosunku do decyzji obarczonej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. koniecznym jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
NSA nadto wskazał, że w sprawie niniejszej znajduje zastosowanie przepis art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że decyzje ostateczne zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczony przepis prawa odnosi się do uprawnień zakładu (organu) i odmiennie od tego jak to czyni przepis art. 157 § 2 k.p.a. określa uprawnienia tego podmiotu do podejmowania inicjatywy w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W tym znaczeniu przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do normy art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 180 § 1 k.p.a. Przepis art. 83a ust. 2 ograniczył uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. Jednak z treści tej normy prawnej nie sposób wyinterpretować ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przyznanych stronie postępowania z mocy art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 180 k.p.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do treści art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. w związku z art. 180 § 1 k.p.a. decyzja wydana przez organ w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników była w administracyjnym toku instancji decyzją ostateczną. W takiej sytuacji nie zachodziły ograniczenia w zakresie wyboru trybu "zaskarżenia" tej decyzji, a zwłaszcza brak byłoby podstaw do uznania, że uprawnienia strony do składania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji zostały skutecznie wyłączone przez przepis art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają bowiem obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Wprawdzie organ zasadnie uznał, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stosuje się przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w tym również art. 83 a ust. 2 tej ustawy tyle, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy powołany przepis nie mógł mieć zastosowania. Niespełnienie przesłanki, o której mowa w tym przepisie w zw. ze skorzystaniem przez skarżącego z drogi odwoławczej w odniesieniu do decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nie może zatem skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. podkreślając, iż postępowanie w sprawie nieważności decyzji, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 9 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest odrębnym postępowaniem administracyjnym niezależnym od postępowania odwoławczego przed Sądem Okręgowym Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych i jego wyniku uznał, iż art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odnosi się jedynie do uprawnień organu odmiennie niż to czyni art. 157 § 2 k.p.a. określając uprawnienia tego podmiotu do podejmowania inicjatywy w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Z treści tej normy nie można, zdaniem NSA wyinterpretować ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przyznanych stronie postępowania z mocy art. 157 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że ww. decyzja wydana przez organ w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników była w administracyjnym toku instancji decyzją ostateczną i nie zachodziły ograniczenia w zakresie wyboru trybu zaskarżenia tej decyzji, a zwłaszcza brak było podstaw do uznania, że uprawnienia strony do składania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji zostały skutecznie wyłączone przez przepis art. 83 a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny jest stosownie do art. 190 p.p.s.a. związany dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa.
Stwierdzić zatem należy, iż organ podejmując zaskarżone decyzje dokonał błędnej wykładni art. 83a ust. 2 powołanej ustawy skutkującej jego naruszeniem, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. czyni uzasadnionym uwzględnienie skargi.
W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do wyżej powołanego przepisu orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.