VI SA/WA 975/06

VI SA/Wa 975/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Zbigniew Rudnicki
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Sygn. powiązane
II GZ 147/06 - Postanowienie NSA z 2006-11-07
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę
Uzasadnienie
Pani M. R. w dniu [...] sierpnia 2003 r. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w W. Wnioskodawczyni ukończyła studia wyższe na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu W. w dniu [...] czerwca 1978 r. z wynikiem bardzo dobrym, uzyskując tytuł magistra prawa.
Po ukończeniu studiów, w okresie lat 1978-1980 odbywała aplikację sędziowską w Sądzie Wojewódzkim w W. z siedzibą w S. W dniu [...] września 1980 r. złożyła egzamin sędziowski z wynikiem dobrym, natomiast w dniu [...] czerwca 1981 r. egzamin uzupełniający przed Okręgową Komisją Arbitrażową w W. z wynikiem dobrym, po czym została wpisana na listę radców prawnych w Okręgowej Komisji Arbitrażowej w W. W okresie lat 1982-1990 jako radca prawny zajmowała się obsługą prawną: Okręgowego Przedsiębiorstwa Hodowli i Nasiennictwa Ogrodniczego w W. Spółdzielni Politechniki W., klubu sportowego "S.", spółek prawa handlowego w tym m.in. [...] Banku Gospodarczego S.A w W. W 1987 r. złożyła wniosek o wpis na listę adwokatów co nastąpiło w grudniu 1987 r. mocą uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. Zawód adwokata wykonuje, prowadząc indywidualną Kancelarię adwokacką.
Z załączonej do wniosku o powołanie na stanowisko notariusza opinii Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w W., wynika, iż Pani M. R. jest osobą odpowiedzialną, rzetelną, profesjonalną jak również nie odnotowano wobec jej osoby żadnych skarg związanych z wykonywanym zawodem.
W uchwale Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Rada Izby Notarialnej w W. zaopiniowała pozytywnie wniosek Pani M. R., co do spełniania przez nią ustawowych warunków o powołanie na stanowisko notariusza natomiast negatywnie odnośnie wnioskowanej siedziby kandydatki.
Z uzasadnienia tej uchwały wynika, iż kandydatka spełnia wymogi formalne o których mowa w treści art. 11 I 12 ustawy - Prawo o notariacie, obligatoryjne przy ubieganiu się o powołanie na stanowisko notariusza i nie ma podstaw aby kwestionować przygotowanie merytoryczne kandydatki do wykonywania zawodu notariusza.
Wypowiadając się co do proponowanej przez kandydatkę siedziby kancelarii notarialnej w W. Rada uznała, że wytypowany lokal nie spełnia wymogów do potrzeb notariatu, a ponadto przedłożona umowa najmu tego lokalu nie została przez kandydatkę sygnowana.
W piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. Rada Izby Notarialnej w W. podtrzymała stanowisko zawarte w cytowanej wyżej uchwale odnośnie lokalu wskazanego na siedzibę Kancelarii notarialnej wskazując jednocześnie, iż kandydatka nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania wszystkich obowiązków notariusza podnosząc, że z akt osobowych wynika, iż nie płaciła systematycznie składek członkowskich i była wzywana do ich uiszczenia pod rygorem odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Wnioskodawczym - M. R. w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie powołania na notariusza z jednoczesnym wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w W.
Nie zgodziła się też z zarzutami Rady wyrażonymi odnośnie treści uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. co do wskazanego przez nią lokalu.
Minister Sprawiedliwości podejmując w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzję o powołaniu M. R. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby Kancelarii notarialnej w W. zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w treści art. 11-13 tej ustawy. W ocenie Ministra Sprawiedliwości wszystkie wymogi, o których mowa w cytowanym przepisie, są przez kandydatkę spełnione.
Bezspornym pozostaje, iż spełnia ona kryteria, o których mowa w treści art. 11 pkt 1 i 3 oraz art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawa o notariacie ponieważ po ukończeniu studiów wyższych odbyła aplikację sądową zakończoną złożeniem egzaminu sędziowskiego a następnie zdała egzamin na stanowisko radcy prawnego - zawód ten wykonywała w latach 1982-1990, a od 1991 r. prowadzi indywidualną kancelarię już jako adwokat.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości kandydatka spełnia także wymóg, o którym mowa w treści art. 11 pkt 2 ustawy - czyli jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Analiza przebiegu pracy zawodowej kandydatki wskazuje na to, iż nigdy nie toczyło się przeciwko niej żadne postępowanie dyscyplinarne, a praca jej jest pozytywnie oceniona przez kierownictwo korporacji adwokackiej.
Przepisy ustawy Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikowania w jakiejkolwiek formie przygotowania merytorycznego do wykonania zawodu notariusza osoby spełniającej warunki w nich określone, co wielokrotnie podkreślane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 1995 r. sygn. akt II SA 1413/94 z 13 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 80/96 z 4 marca 1998 r. sygn. II SA 47/98 z 5 kwietnia 2001 r. sygn. akt SA 532/00 z 12 listopada 2001 r. sygn. akt II Sa 2387/00 z 11 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA 4068/02).
Natomiast ocena, czy kandydat posiada cechę nieskazitelności opierać się musi na ustalonych faktach a nie subiektywnych odczuciach. Jednakże nieskazitelności charakteru nie można identyfikować z posiadaniem określonej wiedzy ocenianego (tak NSA w wyroku z dnia 4 marca 1998 r. sygn. akt II SA 43/98).
Przez nieskazitelność charakteru należy rozumieć całokształt cech indywidualnych zdarzeń i okoliczności składających się na wizerunek przyszłego notariusza jako osoby zaufania publicznego. Nie bez znaczenia dla tego wizerunku są fakty i zdarzenia ze sfery życia zawodowego i poza zawodowego które podważałyby pozytywną ocenę postawy moralno-etycznej, naganne z punktu widzenia opinii publicznej.
Natomiast przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza rozumieć należy także przymioty kandydata jak m.in. dokładność, sumienność, rzetelność a także rygorystyczne podejście do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Ministra Sprawiedliwości wymóg rękojmi do prawidłowego wykonywania zawodu notariusza został spełniony.
Podstawę do takiej oceny daje dotychczasowe postępowanie kandydatki, która w czasie wykonywania zawodu radcy prawnego i adwokata dała się poznać jako osoba odpowiedzialna, rzetelna i godnie pełniła obowiązki związane z prowadzeniem Kancelarii adwokackiej, czego wyrazem jest opinia Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w W. Faktem jest, iż kandydatka uchybiła obowiązkowi uiszczenia składki członkowskiej za okres od lutego do kwietnia 1988 r. wobec przynależności do korporacji radcowskiej.
Naruszenie tego obowiązku miało charakter incydentalny, o czym świadczy późniejsze wywiązywanie z niego.
W tych okolicznościach przedmiotowe uchybienie obowiązkowi uiszczenia składki nie może rzutować na całokształt dokonań kandydatki w sferze zawodowej jak również oceny jej postawy etycznej.
Natomiast co do proponowanej przez kandydatkę siedziby Kancelarii notarialnej, Minister Sprawiedliwości prezentuje stanowisko, iż utworzenie kolejnej Kancelarii notarialnej w W. jest celowe ze względu na istniejącą potrzebę. Świadczą o tym dane za pierwsze półrocze 2005 r., z których wynika, iż na jednego notariusza przypadało średnio ponad 58 aktów notarialnych miesięcznie. Zatem w dalszym ciągu w mieście tym istnieje zapotrzebowanie na utworzenie dodatkowej kancelarii notarialnej aby zabezpieczyć obywatelom swobodny dostęp do usług notarialnych.
Lokal proponowany na siedzibę kancelarii notarialnej jest odpowiedni na ten cel co stwierdza protokół z jego lustracji.
Minister Sprawiedliwości zauważa, że odpowiedzialność za zgodne z prawem powołanie na stanowisko notariusza spoczywa na organie podejmującym decyzję w tym przedmiocie. Natomiast uchwała organu samorządu notarialnego podjęta na mocy art. 10 i 35 pkt 1 Ustawy Prawo o notariacie nie ma dla Ministra Sprawiedliwości charakteru wiążącego.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - zgodnie z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - Rada Izby Notarialnej w W. wniosła o rozpatrzenie celowości i zasadności powołania M. R. na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii w W.
Zdaniem Rady Izby Notarialnej w W. wyznaczenie dalszych kancelarii notarialnych na terenie miasta W. zakłóci prawidłowe funkcjonowanie notariatu na tym terenie. Zdaniem Rady obecnie jest zapewniony swobodny dostęp obywateli do usług notarialnych i nie zachodzi potrzeba tworzenia nowej kancelarii.
Rada Izby Notarialnej nie podziela też stanowiska Ministra Sprawiedliwości co do przymiotu nieskazitelnego charakteru M. R. uznając, iż wobec zaniechania uiszczenia składki korporacyjnej - nie daje ona rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Powyższe zarzuty Rady Izby Notarialnej nie są zasadne i w związku z tym Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o powołaniu M. R. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej we Wrocławiu.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał między innymi, że:
W myśl art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie to do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenie siedzib ich kancelarii.
Decyzje w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Taki pogląd prezentuje konsekwentnie w swym orzecznictwie NSA (np. wyrok sygn. akt II SA 31/94 z 23 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1288/95 z 15 kwietnia 1997 r. sygn. akt II SD 559/97 z 14 listopada 1997 r. i II SA 2593/00 z 8 stycznia 2001 r.).
Minister Sprawiedliwości zobowiązany jest również do działań w interesie społecznym, a przede wszystkim zapewnienia obywatelom wyboru kancelarii notarialnej oraz zapewnienie im swobodnego dostępu do usług notarialnych.
Okoliczność, iż na terenie W. powiększa się ilość notariuszy, których przychody należy zaliczyć do niskich - nie może stanowić podstawy do zmiany stanowiska Ministra Sprawiedliwości w przedmiotowej sprawie. NSA uznał, iż koniecznym jest aby ciągle zwiększać dostęp do usług notarialnych. Pogląd ten znajduje wyraz w wyroku z 21 stycznia 1999 r. II SA 1675/98 Prawo o notariacie i nie przewiduje aby warunkiem utworzenia kolejnej Kancelarii było zapewnienie jej rentowności.
Tak więc zarzut o niecelowości utworzenia kancelarii notarialnej we Wrocławiu nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Ministra Sprawiedliwości ilość sporządzonych aktów notarialnych w kancelariach notarialnych we Wrocławiu jest duża i brak jest podstaw do kwestionowania tych danych skoro źródłem ich jest Wydział Statystyki Ministerstwa Sprawiedliwości .
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut co do osoby M. R. Ocena Ministra Sprawiedliwości co do jej nieskazitelnego charakteru oraz tego że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oparta jest na analizie jej przygotowania zawodowego oraz całokształcie cech indywidualnych składających się na wizerunek przyszłego notariusza. Stwierdzone uchybienie w zakresie obowiązku korporacyjnego nie może dyskwalifikować M. R. jako przyszłego notariusza.
Mając powyższe na względzie oraz brak nowych zasadnych argumentów - zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Rada Izby Notarialnej w W. zwana dalej skarżącą. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 i 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 32 Konstytucji a także art. 11 pkt 2 ustawy prawo o notariacie.
Zgodnie z ugruntowanym już poglądem doktryny prawniczej decyzja administracyjna o powołaniu, oparta na art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, powinna wyraźnie wyodrębniać dwa elementy:
1) "personalny", który dotyczy powołania określonej osoby na stanowisko notariusza,
2) "przedmiotowy", tworzący kancelarię przez wyznaczenie siedziby.
Z merytorycznego punktu widzenia są to zatem dwie odrębne sprawy, które rozstrzygane są w jednej decyzji administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zupełnie innymi przesłankami należy kierować się przy ocenie dotyczącej powołania kandydata na notariusza w aspekcie jego kwalifikacji podmiotowych, a zupełnie innymi przy wyznaczaniu siedziby kancelarii (por. W. Szwajdler, Status prawny notariusza [w:] 70 lat zunifikowanego polskiego prawa o notariacie. Materiały z sesji naukowej, Warszawa 2003, s. 63 i nast.).
Jeśli chodzi o aspekt personalny to Rada Izby Notarialnej w W. podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż M. R. spełnia przesłanki wskazane w art. 11 pkt 1, 3, 7 w zw. z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie. Nie może natomiast zgodzić się z wyrażonym w zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości stanowiskiem, odnośnie spełnienia przez zainteresowaną przesłanki wskazanej w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie. W opinii Rady Izby Notarialnej w W. poglądowi temu przeczy istniejący w niniejszej sprawie materiał dowodowy, a konkretnie treść pisma z dnia [...] maja 1988 r., skierowanego przez skarbnika Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. do M. R. W piśmie tym zwrócono się do Wnioskodawczyni o uregulowanie zaległości w opłacie składki członkowskiej na rzecz samorządu radców prawnych, uprzedzając jednocześnie, iż uporczywe niepłacenie składek powoduje - w myśl stosownej uchwały właściwych organów korporacyjnych - odpowiedzialność dyscyplinarną.
Zdaniem Rady Izby Notarialnej w W. powołany wyżej fakt nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż M. R. dopuściła się naruszenia podstawowego obowiązku wobec publiczno-prawnej korporacji zawodowej (samorządu zawodowego), co przyznaje zresztą sam organ orzekający w uzasadnieniu skarżonej decyzji (por. str. 2 uzasadnienia). Ze względu na rygorystycznie określone przez ustawodawcę przesłanki umożliwiające powołanie określonej osoby na notariusza (w szczególności wynikające z powołanego art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie), Minister Sprawiedliwości winien był dokonać w toku postępowania wyjaśniającego wnikliwej analizy, czy wskazane wyżej zachowanie Wnioskodawczyni rzutuje na możliwość uzyskania przez nią uprawnień do wykonywania zawodu notariusza. Rada Izby Notarialnej w W. pragnie przy tym z całą stanowczością podkreślić, iż analiza ta musi brać za punkt wyjścia ustrojowy status notariusza, będącego "osobą zaufania publicznego" (art. 2 ustawy). Organ rozstrzygający zobowiązany był zatem do rozstrzygnięcia odnośnie potencjalnej zdolności każdego kandydata (w tym - M. R.) do zabezpieczenia obrotu prawnego.
Rada Izby Notarialnej w W. stoi zatem na stanowisku, iż zarówno "rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", jak i "nieskazitelność charakteru" należy ocenić w świetle przepisów określających na czym polega samo wykonywanie zawodu notariusza i wiążące się z tym obowiązki. Tylko bowiem w taki sposób można ustalić, jakiego rodzaju cechy niezbędne są do tego, aby zawód ten wykonywany był "prawidłowo" przez osobę, której cechy charakterologiczne zagwarantują wykonanie podstawowego zadania notariusza, jakim jest zabezpieczenie obrotu prawnego. Tym samym analizowany przepis art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie dotyczy prawidłowego dokonywania czynności notarialnych oraz innych obowiązków notariusza (sporządzanie aktów notarialnych, poświadczeń i innych dokumentów, pobieranie danin publicznych, obowiązek przesłania sądowi właściwemu do prowadzenia ksiąg wieczystych wypisu aktu notarialnego zawierającego wniosek o wpis do księgi wieczystej, itd.) celem zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego. Innymi słowy, rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje ten, kto wykazuje się cechami, od których uzależniona jest "prawidłowość" dokonywania czynności notarialnych oraz wypełniania innych obowiązków ciążących na notariuszach. Oznacza to, iż rolę wiodącą przypisać tu należy bez wątpienia odpowiedniemu poziomowi przygotowania, kwalifikacji i wiedzy zawodowej, jak również takim cechom jak obowiązkowość, rzetelność czy też prawość w podejściu do wykonywanych obowiązków. Trudno bowiem uznać, by zawód notariusza mogła wykonywać osoba, która nie posiada wskazanych wyżej przymiotów. Wniosek ten znajduje przy tym oparcie w orzecznictwie sądowym.
W świetle powyższego Rada Izby Notarialnej w W. podtrzymuje swoje stanowisko, iż jednym z podstawowych obowiązków notariusza (art. 7 § 1 ustawy Prawo o notariacie) jest pobieranie podatków i opłat skarbowych oraz sądowych, które jest obowiązany odprowadzać w ściśle określonym terminie. Nawet zatem jednorazowe uchybienie przez M. R. analogicznemu obowiązkowi (co jak zasygnalizowano wyżej jest bezsporne) winno skutkować odmową powołania Wnioskodawczyni na stanowisko notariusza. Trudno bowiem uznać, by takie zachowanie świadczyło o rzetelności, obowiązkowości oraz prawości M. R. w kontekście wykonywania przez nią w przyszłości obowiązków notariusza związanych z zabezpieczeniem obrotu prawnego. Innymi słowy, ocena kandydatów na notariuszy - przez wzgląd na podniesione wyżej okoliczności - musi być bardziej rygorystyczna niż ma to miejsce w innych zawodach prawniczych.
Rada zwraca uwagę na treść art. 7 i 77 § 1, 80 k.p.a.
Zdaniem Rady Izby Notarialnej we Wrocławiu w świetle treści powołanych wyżej przepisów k.p.a. obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości w przedmiotowym postępowaniu było przede wszystkim wnikliwe rozpatrzenie treści powołanego pisma z dnia 21 maja 1988 r., w kontekście treści art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie. Takiej analizy, a zwłaszcza stwierdzenia, czy przytoczone okoliczności świadczą (lub nie) o dawaniu przez M. R. rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ma też rozstrzygnięcia, jak ma się nie odprowadzanie przez Wnioskodawczynię obowiązkowych należności pieniężnych na rzecz samorządu radców prawnych, do przyjętej w orzecznictwie interpretacji "nieskazitelności charakteru", rozumianej jako "szlachetność, prawość, uczciwość" (por. np. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2001 r., Sygn. akt II SA 1610/00).
Skarżąca podnosi również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie przez organ dlaczego uchylenie się od obowiązków korporacyjnych nie rzutują na jej nieskazitelny charakter i rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza.
Rada Izby Notarialnej w W. pragnie również podkreślić, iż w dotychczasowym orzecznictwie Minister Sprawiedliwości przejawiał bardzo rygorystyczne podejście do wywiązywania się przez kandydatów na notariuszy wykonujących inne zawody prawnicze z obowiązku systematycznego opłacania składek na rzecz macierzystych korporacji publiczno-prawnych, zwłaszcza w kontekście powołanego art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie. Niepłacenie składek członkowskich było bowiem kwalifikowane przez Ministra Sprawiedliwości jako "naruszenie obowiązku wynikającego z przynależności do samorządu" świadczące o lekceważącym podejściu do korporacji, której jest się członkiem oraz obowiązujących przepisów. Wystąpienie takich okoliczności stanowiło w konsekwencji podstawę do formułowania przez Ministra Sprawiedliwości poglądu, o istnieniu uzasadnionej wątpliwości co do prawidłowego wypełniania przez kandydatów, którzy dopuścili się wskazanych naruszeń prawa, obowiązków notariusza i w efekcie prowadziło do odmowy powołania takich osób na to stanowisko (por. decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. Akt [...]; decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. Akt [...]; decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2005 r., sygn. Akt [...]).
Rada Izby Notarialnej w W. pragnie zwrócić w tym kontekście uwagę na treść art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z jego brzmieniem "wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne" (ust. 1), przy czym "nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny" (ust. 2).
Odnosząc się do przedmiotowego aspektu zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła, że podejmując decyzję w zakresie lokalizacji kancelarii należy kierować się przede wszystkim wynikami lustracji przedmiotowego lokalu a te były zdaniem skarżącej negatywne. Tak więc decyzja odnośnie lokalizacji lokalu została oparta na domniemaniach faktycznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że Minister Sprawiedliwości stoi na stanowisku, że ocena zaniechania obowiązku uiszczenia składki nie może być dokonana bez uwzględnienia wszystkich cech osobopoznawczych kandydatki, tj. opinii z dotychczasowej pracy, rekomendacji przełożonych czy współpracowników, takich cech jak rzetelność, sumienność, wiedza i doświadczenie zawodowe (por. wyrok sygn. akt VI SA/Wa 2381/05).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.).
Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. nie naruszają wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisy prawa materialnego i art. 32 Konstytucji RP.
W działaniu Ministra Sprawiedliwości, wydającego decyzje Sąd dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Organ wyjaśnił w sposób prawidłowy przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest prawidłowa i Sąd całkowicie się z nią zgadza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł w ocenie Ministra Sprawiedliwości zawartej w zaskarżonej decyzji cechy dowolności i braku subiektywizmu. Skarżąca w uzasadnieniu skargi nie podała argumentów, które podważyłyby ustalenia dokonane przez organ.
Minister Sprawiedliwości był uprawiony do samodzielnej oceny spełnienia przesłanek, wynikających z przepisu art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 42, poz. 369 z późn. zm.), a w szczególności przesłanki o charakterze uznaniowym tj. posiadania przez skarżącą nieskazitelnego charakteru i czy daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w myśl art. 10 ustawy Prawo o notariacie, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy dobór kandydatów do zawodu notariusza. Decyzje w tym zakresie mają niewątpliwie charakter uznaniowy, co wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Charakter pracy notariusza, który jest osobą zaufania publicznego wymaga od Ministra Sprawiedliwości dokonywania szczególnej oceny kandydatów, którzy zawód ten chcą wykonywać.
Zgodnie z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) kandydat na notariusza oprócz spełnienia innych wymogów musi być osobą o nieskazitelnym charakterze oraz dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości Pani M. R. - uczestniczka jest osobą o nieskazitelnym charakterze oraz daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
Podobne stanowisko zajęła skarżąca w uchwale Nr [...] z [...] września 2005 r., gdzie uznała, że uczestniczka postępowania pani M. R. spełnia ustawowe warunki konieczne do powołania jej na stanowisko notariusza.
Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Prezes Rady Izby Notarialnej w W. poinformował Ministra, że zaistniały przesłanki do zmiany powyższego stanowiska i uznania, że kandydatka M. R. nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania obowiązków notariusza, gdyż nie płaciła systematycznie składek członkowskich i była wezwana do ich uiszczenia pod rygorem odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu należy rozumieć zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Nieskazitelność charakteru oznacza takie cechy jak: szlachetność, prawość, uczciwość. Są to zatem cechy wartościujące konkretną osobę nie w sferze intelektualnej i profesjonalnej, lecz wyłącznie etyczno-moralnej. O posiadaniu tego rodzaju przymiotów mogą świadczyć opinie i okresy dotychczasowego zatrudnienia, aplikacji jak i wymagane rekomendacje. Ocenie winno podlegać postępowanie i zachowanie danej osoby zarówno w sferze zawodowej, jak i prywatnej w dłuższym okresie czasu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1610/00, LEX nr 53475).
O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem. Na rękojmię ... składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie ... "Dotychczasowe zachowanie" oznacza natomiast takie zachowanie, postępowanie, odpowiadające ocenom moralnym i etycznym, które gwarantuje właściwe wykonywanie zawodu ... (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2001 r. II SA 725/00 LEX nr 53476).
Podkreślenia wymaga, że skarżąca pierwotnie w uchwale zaopiniowała pozytywnie wniosek uczestniczki postępowania o powołanie na stanowisko notariusza. W ocenie Sądu uznała więc, że uczestniczka spełnia ustawowe warunki konieczne do powołania na notariusza, a więc daje również rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
Później w wyniku weryfikacji akt osobowych radcowskich uczestniczki postępowania, skarżąca uznała, że nie spełnia ona tego wymogu. Pismo to podpisał jedynie Prezes Okręgowej Izby Notarialnej w W.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że pismo z [...] listopada 2005 r. nie uchyla w żaden sposób uchwały Nr [...] znajdującej się w obrocie prawnym a zawierającej postanowienie o pozytywnym zaopiniowaniu wniosku M. R. o powołanie na stanowisko notariusza.
Podkreślenia wymaga fakt, że opinia o uczestniczce postępowania była wydawana przez ponad 2 lata (w dniu [...] sierpnia 2003 r. Departament Organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości zwrócił się o wydanie opinii - opinię wydano we wrześniu 2005 r.), a więc przez ten czas mógł dokładnie zapoznać się z aktami osobowymi skarżącej.
Prezes Izby Notarialnej w W. w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r., jak już wyżej wskazano uznał, że skarżąca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, skupił się przy tym na wydarzeniach z jej życia zawodowego z odległej przeszłości (nie płacenie składek za okres II-IV 1988 r. - radca prawny). Powołując się na pismo znajdujące się w aktach osobowych uczestniczki Prezes nie zweryfikował, czy wezwanie do zapłaty zostało doręczone M. R., co uczestniczka kwestionuje. W ocenie tej pominięto również pozytywne opinie wystawione kandydatce przez dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w W.
Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z celowością ustanowienia w [...] kolejnej kancelarii notarialnej, należy stwierdzić, iż kryterium to nie zostało przewidziane w ustawie Prawo o notariacie jako warunek utworzenia nowej kancelarii.
Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach zajmował stanowisko o konieczności zwiększania dostępności usług notarialnych.
Przykładowo w wyrokach z dnia 21 stycznia 1999 r. II SA 1675/88 wyraził pogląd, że prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju usług.
Stawianie wymogu by lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii notarialnej był kompletnie wyposażony w sprzęt i urządzenia biurowe już w trakcie trwania postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza nie znajduje jednak uzasadnienia w świetle przepisów ustawy Prawo o notariacie, gdyż zgodnie z art. 14 § 1 ustawy notariusz ma dwa miesiące na uruchomienie kancelarii od momentu zawiadomienia go o powołaniu na stanowisko notariusza, natomiast przepis art. 4 § 1 ustawy nakłada na notariusza (a nie na kandydata na notariusza) obowiązek zatrudnienia pracowników kancelarii oraz zapewnienia warunków lokalowych i wyposażenia kancelarii, stosownie dla notariatu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie doszło również do naruszenia art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu zaniechanie obowiązku uiszczenia składek, jeśli w ogóle do niego doszło, nie może być dokonana bez uwzględnienia wszystkich cech osobopoznawczych kandydatki tj. opinii z dotychczasowej pracy, rekomendacji przełożonych czy współpracowników takich cech jak rzetelność, sumienność, wiedza i doświadczenie zawodowe.
Z informacji Sądu wynika, że w innych sprawach, gdzie Minister Sprawiedliwości odmówił powołania na notariusza nie przesądzały tylko nie zapłacone składki, ale także inne elementy, bądź niezapłacenie składek nie było kwestionowane przez kandydatów.
Biorąc powyższe pod rozwagę orzeczono jak w sentencji.