VI SA/WA 963/06

VI SA/Wa 963/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /sprawozdawca/
Dorota Wdowiak /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6047 Nadawanie   podmiotom  gospodarki   narodowej numerów   REGON
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Grzelak Asesor WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu do rejestru REGON uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] marca 2006r. nr [...]
Uzasadnienie
W dniu 6 marca 2006r. Starosta [...]skierował na urzędowym formularzu RG-1, do Urzędu Statystycznego w [...]wniosek o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, podmiotu o nazwie: Skarb Państwa - Starosta[...]. W rubryce dotyczącej opisu rodzaju działalności starosta zapisał: gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na złożony wniosek Zastępca Dyrektora Urzędu Statystycznego w [...] w dniu [...] marca 2006r. poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystce publicznej ( Dz. U. Nr 88 poz.439 z póź. zm. ) w rejestrze podmiotów gospodarki narodowej, są ujmowane informacje wyłącznie o: - osobach prawnych, - jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej oraz - o osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie tej działalności: Natomiast starosta jako przewodniczący zarządu powiatu jest kierownikiem starostwa i nie jest podmiotem uprawnionym do nadania mu numeru REGON, albowiem nie jest ani osobą prawną, ani jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej, nie jest też osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą. Jednocześnie wyjaśnił, że do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej wpisywane są powiaty będące osobami prawnymi oraz starostwa powiatowe jako jednostki budżetowe ( jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej ).
Pismem z dnia 20 marca 2006r. Starosta [...] odwołał się od powyższego stanowiska składając zażalenie na podstawie art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Starosta [...] potwierdził stanowisko organu odnośnie braku możliwości przyznania numeru identyfikacyjnego REGON staroście podkreślając jednocześnie, że wniosek z dnia 6 marca 2006r. dotyczył nadania numeru REGON Skarbowi Państwa w zakresie leżącym we właściwości starosty jako organu zarządzającego nieruchomościami Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz.2603), nie zaś staroście. Jeżeli organ miał wątpliwości co do podmiotu objętego wnioskiem, zobowiązany był przeprowadzić postępowania wyjaśniające na podstawie art. 218 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Powodem ubiegania się o nadanie numeru REGON Skarbowi Państwa jest to, iż starosta reprezentując Skarb Państwa
w sprawach gospodarowania nieruchomościami zmuszony jest do posługiwania się numerem REGON nadanym starostwu. Ponadto uzyskanie numeru REGON jest niezbędne do uzyskania numeru NIP dla Skarbu Państwa, aby nie posługiwać się NIP starostwa, które nie jest podatnikiem VAT.
W odpowiedzi na powyższe zażalenie Wiceprezes Głównego Urzędu Statystycznego poinformował skarżącego o treści art. 42 ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystce publicznej oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej ( Dz. U. Nr 69 poz. 763 z póź. zm.) stosownie do których w rejestrze podmiotów gospodarki narodowej, są ujmowane informacje o osobach prawnych, jednostkach organizacyjnych nie mających osobowości prawnej oraz osobach fizycznych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie tej działalności: Stwierdził ponadto, że organ wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej przez ten fakt nie zmienia swego statusu i nie spełnia powyższych przesłanek, a zatem wpis do rejestru REGON nie jest możliwy.
Pismem z dnia 4 maja 2006r. Starosta [...] skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organom I i II instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 43 ustawy o statystyce publicznej oraz art.1 § 1 pkt 1, pkt 4 i art. 219 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że w jego ocenie organ odmawiając wydania zaświadczenia powinien uczynić to
w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie a następnie skarga do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego udzielanie w tej sytuacji stronie odpowiedzi w formie pism pozbawia ją możliwości kwestionowania odmowy załatwienia wniosku.
Skarżący podobnie jak w zażaleniu z dnia 20 marca 2006r. zgodził się ze stanowiskiem organów I i II odnośnie braku możliwości przyznania numeru identyfikacyjnego REGON staroście, podkreślając , że wniosek z dnia 6 marca 2006r. dotyczył nadania numeru REGON Skarbowi Państwa w zakresie leżącym we właściwości starosty jako organu zarządzającego nieruchomościami Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
a nie staroście. Natomiast wątpliwości co do podmiotu objętego wnioskiem organ mógł wyjaśnić na podstawie art. 218 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący ponownie wskazał przyczyny dla których ubiega się o nadanie nr REGON dla Skarbu Państwa, zwracając uwagę na katalog podmiotów uprawnionych do otrzymania numeru REGON z którego nie wyłączono Skarbu Państwa. Również
w piśmie z dnia 18 lipca 2006r. skierowanym do sądu administracyjnego, skarżący podtrzymał swoje stanowisko odnośnie konieczność uzyskania przez Skarb Państwa nr REGON, a następnie numeru NIP. Jego zdaniem takie stanowisko wynika z analizy przepisów podatkowych.
Pismem z dnia 10 maja 2006r. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ustosunkował się do skargi w ten sposób, że przytoczył treść art. 42 ustawy
o statystyce publicznej oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej, w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej. Wyjaśnił, że starosta stosownie do treści art. 34 ust.1 ustawy
z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi pracami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Powołując się na art. 33 kodeksu cywilnego stwierdził, iż Skarb Państwa jest osobą prawną nie mającą organów w rozumieniu art. 38 kodeksu cywilnego, ani też siedziby w rozumieniu art. 41 kodeksu cywilnego, dlatego działa przez państwowe jednostki organizacyjne, a organ wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej przez ten fakt nie zmienia swego statusu i w związku z tym nie spełnia przesłanek warunkujących wpis do rejestru REGON.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga Starosty [...] zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd potraktował zaskarżone przez Starostę [...] pisma Dyrektora Urzędu Statystycznego w [...] z dnia [...] marca 2006r. jak i Wiceprezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] kwietnia 2006r. dotyczące odmowy nadania numeru REGON jako postanowienia, albowiem w świetle obowiązujących przepisów taką formę powinna przybrać odmowa wydania zaświadczenia. Służby statystyki publicznej ( Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, podlegli mu dyrektorzy urzędów statycznych i inne jednostki) prowadzą krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej, noszący skróconą nazwę REGON na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r.
o statystyce publicznej. Wpis do tego rejestru dokonuje się na wniosek podmiotu, zobowiązanego do posiadania numeru identyfikacyjnego REGON. Według § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie sposobu
i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów gospodarki narodowej,
w tym wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, oraz szczegółowych warunków i trybu współdziałania służb statystyki publicznej z innymi organami prowadzącymi krajowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej (Dz. U. Nr 69, poz. 763 ze zm.) udokumentowaniem tego wpisu do rejestru jest wydane przez urząd statystyczny zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON. Jest to zatem uproszczone postępowanie administracyjne, które może się skończyć wydaniem zaświadczenia, bądź odmową jego wydania albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści (art. 219 kpa). W obu tych przypadkach odmowy wydania zaświadczenia wymaga się zachowania formy postanowienia, na które zainteresowanemu przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2003.05.29 II SA 1439/02 Wokanda 2004/2/36). Postanowienie takie powinno, więc być wydane
w formie pisemnej i zawierać elementy zaskarżalnego postanowienia określone
w art. 124 kodeksu postępowania administracyjnego tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania oraz uzasadnienie faktyczne
i prawne. Wprawdzie zaskarżone przez Starostę pisma zawierają jedynie minimum wskazanych powyżej elementów, a mianowicie oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie i podpis, pozwala to zdaniem Sądu na zakwalifikowanie ich jako postanowień o odmowie wydania zaświadczenia REGON,
Przechodząc natomiast do oceny zgodności zaskarżonych postanowień
z prawem, w ocenie Sądu naruszają one przepisy postępowania i dlatego też skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak podkreślił w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 9 stycznia 2001r. I SA 1808/99, LEX nr 75510: "postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Samo zamieszczenie instytucji wydawania zaświadczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej (art. 7, 8, 9 kpa)."
W świetle powyższego uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie organy zarówno I jak i II instancji naruszyły przepisy postępowania, a zwłaszcza wskazane zasady. Skarżący ubiegł się o nadanie numeru REGON podmiotowi określonemu we wniosku z dnia 6 marca 2006r. jako "Skarb Państwa - Starosta [...]". Mimo , iż takie określenie podmiotu jest niejasne i mało precyzyjne organ I instancji stwierdził, że skarżący wnioskuje o nadanie numeru REGON staroście i dlatego też jego stanowisko był odmowne. Tymczasem zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić
w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Dlatego też przed rozpoznaniem wniosku Starosty [...] dotyczącego wpisu do rejestru REGON organ zobowiązany był w sposób jednoznaczny określić przedmiot żądania wnioskującego podmiotu. I chociaż w zażaleniu z dnia 22 marca 2006r. Starosta [...] starał się wyjaśnić, że ubiega się o nadanie numeru REGON Skarbowi Państwa to odpowiedź organu II instancji ponownie sprowadza się do stwierdzenia , że starosta nie spełnia przesłanek aby uzyskać wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, albowiem nawet wykonując zadania zlecone
z zakresu administracji rządowej nie zmienia swego statusu. Dopiero w odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Statystycznego podejmuje próby odniesienia się do kwestii nadania Skarbowi Państwa numeru REGON. Trzeba mieć jednak na uwadze, iż przedmiotem oceny sądu administracyjnego są rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji w toku postępowania a nie odpowiedź na skargę.
Mając na uwadze powyższe Sąd rozstrzygający przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że wymaga ona ponownego rozpatrzenia przez służby statystyki publicznej. W pierwszej kolejności organy powinny w sposób jednoznaczny wyjaśnić przedmiot żądania Starosty [...] określonego we wniosku o wpis do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, a następnie rozpoznać wniosek w formie przewidzianej przepisami prawa tj. wydać zaświadczenia, lub w przypadku odmowy jego wydania albo odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści zachować formę postanowienia, na które zainteresowanemu przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego, Postanowienie to powinno natomiast zawierać elementy określone w art. 124 kodeksu postępowania administracyjnego, a przede wszystkim uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego .
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak
w sentencji wyroku.