VI SA/Wa 948/25

VI SA/Wa 948/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Żurawska
Sławomir Kozik /sprawozdawca/
Tomasz Sałek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 119 pkt 3 w zw. z art.120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Justyna Żurawska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "SKO", "organ") z 23 stycznia 2025 r. nr [...] dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia L. P. (dalej: "Skarżący", "Strona") na wydane przez Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") zawiadomienie z 8 grudnia 2023 r. Nr [...]do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie bez wniesienia opłaty lub udokumentowania prawa do zwolnienia z opłat, upomnienie z 13 lutego 2024 r. Nr [...]oraz tytuł wykonawczy z 25 kwietnia 2024 r. [...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a."), art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570).
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Jak ustalił organ I instancji, z zebranych w sprawie dokumentów wynika, iż 8 grudnia 2023 r. o godz. 12:21 wystawiono zawiadomienie Nr [...]do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie bez wniesienia opłaty lub udokumentowania prawa do zwolnienia z opłat. Z treści zawiadomienia wynikało, że pojazd marki F. o nr rej. [...]był zaparkowany 8 grudnia 2023 r. w strefie płatnego parkowania w P. przy PI. [...]bez ważnego biletu parkingowego. W związku z brakiem ważnego zaewidencjonowania parkowania pojazdu, pracownik Operatora Technicznego Strefy Płatnego Parkowania (kontroler nr [...]) wystawił zawiadomienie o opłacie dodatkowej: Nr [...].
Organ I instancji wyjaśnił, że w związku z brakiem wpłaty dotyczącej w/w zawiadomienia, na podstawie danych z CEPiK ustalono, że właścicielem pojazdu marki F. o nr rej. [...]był Skarżący, któremu zostało 13 lutego 2024 r. wystawione upomnienie Nr [...]- wezwanie do uregulowania opłaty dodatkowej (kwota należności głównej: 50zł + koszty upomnienia 16 zł) za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania w P. ul. [...]8 grudnia 2023 r.
Z uwagi na nie uiszczenie przez Stronę dobrowolnie opłaty wynikającej z wystawionego upomnienia nr [...] (doręczonego skutecznie stronie 22 lutego 2024 r.), organ I instancji wystawił wobec Skarżącego 25 kwietnia 2024 r. tytuł wykonawczy Nr [...], obejmujący zaległość z tytułu opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania w P. 8 grudnia 2023 r. Natomiast przy piśmie nr [...]z 24 października 2024 r. organ I instancji przesłał Stronie kopie dokumentacji dotyczącej zawiadomienia Nr [...]o opłacie dodatkowej.
W piśmie z 29 października 2024r. zatytułowanym "Zażalenie na czynność [...]" Skarżący wskazał, iż w związku z otrzymaniem pisma [...]złożył zażalenie na przeprowadzenie postępowań nr [...]; [...]; [...]. W treści swojego pisma Strona zakwestionowała zasadność i prawidłowość wystawienia wobec niej zawiadomienia do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie bez wniesienia opłaty nr [...], upomnienia nr [...]i tytułu wykonawczego [...]i wniosła o ich umorzenie. Skarżący zakwestionował również dokonanie zajęcia egzekucyjnego z jego rachunku bankowego wnosząc o jego cofnięcie i zwrot zablokowanych środków.
SKO w celu wyeliminowania wątpliwości, co do treści żądania zawartego w przedmiotowym piśmie, pismem z 18 grudnia 2024 r. zwróciło się do Strony o jednoznaczne wskazanie charakteru pisma z 29 października 2024 r. i sprecyzowanie zawartego w nim żądania, tj. czy przedmiotowe pismo stanowi zażalenie na tytuł wykonawczy Nr [...]z 25 kwietnia 2024 r. wystawiony przez wierzyciela Prezydenta [...], czy też ma ono inny charakter i jaki. W odpowiedzi w piśmie z 2 stycznia 2025 r. Skarżący wskazał, że jego zażalenie dotyczy przeprowadzenia wszystkich wskazanych postępowań, tj. [...], [...]oraz [...], ponieważ w ich wyniku doszło do wystawienia tytułu wykonawczego.
Zaskarżonym postanowieniem z 23 stycznia 2025 r. nr [...]SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Skarżącego na wydane przez Prezydenta [...] zawiadomienie z 8 grudnia 2023 r. Nr [...]do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie bez wniesienia opłaty lub udokumentowania prawa do zwolnienia z opłat, upomnienie z 13 lutego 2024 r. Nr [...]oraz tytuł wykonawczy z 25 kwietnia 2024 r. Nr [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO wskazało, że Skarżący wniósł zażalenie od trzech dokumentów Prezydenta [...]: zawiadomienia do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie bez wniesienia opłaty lub udokumentowania prawa do zwolnienia z opłat, upomnienia oraz tytułu wykonawczego. W ocenie SKO żaden z kwestionowanych dokumentów nie jest ani decyzją administracyjną ani postanowieniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec tego nie są więc one zaskarżalne w drodze zażalenia lub odwołania.
Zdaniem SKO, sporządzane w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty parkingowej za postój "zawiadomienie" (tutaj: nr [...]) nie jest decyzją ani postanowieniem, a dokumentuje jedynie fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje posiadacza pojazdu o powstałym obowiązku dokonania dodatkowej opłaty z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania. Jak wskazało SKO, z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika bowiem ciążący na korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa, co w opinii SKO oznacza, że nie jest nakładany w drodze decyzji administracyjnej. W sprawie obowiązku uiszczenia tej opłaty nie prowadzi się postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. SKO uznało, że w tej sytuacji nie mamy do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną (czy postanowieniem).
W ocenie SKO również skierowane na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a."), do Strony upomnienie nr [...]wzywające do uregulowania opłaty dodatkowej nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz zgodnie z ustawą stanowi element konieczny do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jak wskazało SKO upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do Strony poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Zdaniem organu ma ono walor czysto informacyjny. Z kolei z doręczeniem upomnienia Skarżącemu nie została połączona dopuszczalność wniesienia przez niego jakiegokolwiek środka prawnego.
W opinii SKO także tytuł wykonawczy (tutaj: nr [...]) wystawiany przez Prezydenta [...]w trybie art. 26 u.p.e.a. nie jest decyzją administracyjną czy postanowieniem w rozumieniu przepisów K.p.a., lecz swoistym dokumentem - urzędowym warunkującym wszczęcie egzekucji administracyjnej.
W niniejszej sprawie zdaniem SKO występuje więc niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych - ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia (postanowienia).
Pismem z 27 lutego 2025 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zaskarżone postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu Strona zarzuciła naruszenie:
1) art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a., poprzez brak należytej dbałości o prawa i obowiązki Skarżącego jako strony postępowania,
2) art. 134 K.p.a., poprzez błędne stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia,
3) art. 2 i art. 45 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa Strony do sądu i skutecznej obrony przed nieprawidłowo przeprowadzonymi czynnościami administracyjnymi.
Formułując powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO, stwierdzenie nieprawidłowości czynności administracyjnych prowadzących do wystawienia mandatu i dalszych działań administracyjnych, zobowiązanie organów administracyjnych do zwrotu wszystkich poniesionych kosztów związanych z niesłusznie nałożoną opłatą dodatkową oraz opłat sądowych. Ponadto Skarżący wniósł również o przyznanie mu zadośćuczynienia w wysokości 500 zł za naruszenie jego praw. Strona wniosła także o ukaranie SKO za nadużycie władzy i naruszenie swoich praw obywatelskich oraz w ramach ostrożności procesowej do przywrócenia Skarżącemu terminu do złożenia odwołania od każdej czynności administracyjnej.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że decyzja organów administracyjnych dotycząca nałożenia na Stronę opłaty dodatkowej za parkowanie została wydana w sposób nieprawidłowy i naruszyła jej podstawowe prawa obywatelskie. Zdaniem Skarżącego nieprawidłowe wystawienie mandatu oraz kaskada kolejnych procedur, doprowadziły do sytuacji, w której został on pozbawiony prawa do skutecznej obrony. W ocenie Strony zaskarżone postanowienie uniemożliwia jej dochodzenie sprawiedliwości w toku instancji, co narusza zasady praworządności i ochrony praw obywateli. Ponad to Skarżący podkreślił, że poniósł dodatkową szkodę w postaci zablokowania kwoty nieprawidłowej wierzytelności na kilku kontach, pomimo że cała sytuacja w jego ocenie nie powinna mieć miejsca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.
W ocenie Sądu, SKO prawidłowo wskazało i wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wniesienie odwołania/zażalenia od konkretnie oznaczonej decyzji/postanowienia wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania odwoławczego/zażaleniowego - przenosząc na organ odwoławczy kompetencje ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie przed organem odwoławczym składa się zatem z trzech faz: fazy wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). W pierwszej fazie postępowania organ zobowiązany jest ocenić, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny, a zatem - czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Ocena charakteru pisma winna zostać dokonana już w fazie wstępnej, bowiem w razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu do wniesienia odwołania bądź zażalenia organ nie może rozpatrzyć merytorycznie bezskutecznie wniesionego środka zaskarżenia, lecz - w drodze postanowienia wydanego w trybie art. 134 K.p.a. - zobowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność odwołania/zażalenia lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Jak trafnie podkreśliło SKO w P., art. 134 K.p.a. jest bezwzględnie obowiązującą normą prawną, a jego treść wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia - nie pozostawiono tu organowi jakiejkolwiek sfery uznania. Wystąpienie przesłanki niedopuszczalności nakłada na organ obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia.
W judykaturze wskazuje się na dwojakie przyczyny niedopuszczalności: przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego środek, zaś przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji/postanowienia w toku instancji.
Dokonując analizy materiału dowodowego sprawy Sąd doszedł do wniosku, że SKO zasadnie stwierdziło, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności zażalenia ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Skarżący wniósł zażalenie od trzech dokumentów Prezydenta [...]: zawiadomienia do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie bez wniesienia opłaty lub udokumentowania prawa do zwolnienia z opłat, upomnienia oraz tytułu wykonawczego. Żaden z kwestionowanych dokumentów nie jest ani decyzją administracyjną ani postanowieniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie są więc one zaskarżalne w drodze zażalenia lub odwołania.
Jak celnie podniósł organ, sporządzane w razie stwierdzenia nieuiszczenia opłaty parkingowej za postój "zawiadomienie" (tutaj: nr [...]) nie jest decyzją ani postanowieniem, a dokumentuje jedynie fakt nieuiszczenia opłaty, a zarazem informuje posiadacza pojazdu o powstałym obowiązku dokonania dodatkowej opłaty z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania. Z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika ciążący na korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłaty parkingowej i ewentualnie opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa, co oznacza, że nie jest nakładany w drodze decyzji administracyjnej. SKO słusznie powołało się na wyrok WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 526/23, w którym sąd stwierdził, że: "Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa. Zatem dla jego realizacji nie jest konieczna konkretyzacja w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, obowiązek zapłaty dodatkowej opłaty wynika z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Obowiązek poniesienia takich opłat został określony w przepisach ustawy o drogach publicznych, w szczególności w art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 – 4 oraz art. 13f ust. 1 i 2.".
W sprawie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej nie prowadzi się zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie mamy więc w tej sytuacji do czynienia z ostateczną decyzją administracyjną (czy postanowieniem). Nie prowadzi się również postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy, co do jej istoty. Możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony swoich interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu w trybie art. 33 § 1 i 2 pkt 1-6 u.p.e.a.
Należy zgodzić się również z SKO, że skierowane na podstawie art. 15 u.p.e.a. do Skarżącego upomnienie nr [...]wzywające do uregulowania opłaty dodatkowej nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz zgodnie z ustawą stanowi element konieczny do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Ma ono walor czysto informacyjny. Z doręczeniem upomnienia Skarżącemu nie została połączona dopuszczalność wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego. Upomnienie jest zatem niezaskarżalną czynnością wierzyciela obowiązku, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W wyroku z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 609/16 NSA stwierdził, że: "Upomnienie jest dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania (W. Piątek, A. Skoczylas w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 103-104). Z doręczeniem upomnienia zobowiązanemu nie została połączona dopuszczalności wniesienia przez ten podmiot jakiegokolwiek środka prawnego.".
Rację ma również SKO wskazując, że tytuł wykonawczy (tutaj: nr [...]) wystawiany przez wierzyciela tj. Prezydenta [...]w trybie art. 26 u.p.e.a. nie jest decyzją administracyjną czy postanowieniem w rozumieniu przepisów K.p.a., lecz swoistym dokumentem - urzędowym warunkującym wszczęcie egzekucji administracyjnej. Kwestię tę wyjaśnił NSA w przytoczonym przez organ wyroku z 6 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 2274/14 stwierdzając, że: "Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Potwierdza on istnienie i wymagalność obowiązku, do wykonania którego doprowadzić ma wszczęte na jego podstawie postępowanie egzekucyjne. Tytuł wykonawczy nie jest decyzją administracyjną (art. 104 K.p.a.), ani postanowieniem, na które służy zażalenie (art. 123 w związku z art. 126 K.p.a.), ani też postanowieniem, o którym mowa w art. 17 § 1 u.p.e.a. Konsekwencją przyjęcia, że akt ten nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami k.p.a. jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie postępowań nadzwyczajnych".
Ponieważ w niniejszej sprawie występuje więc niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych - ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia (postanowienia), SKO było zobligowane - stosownie do postanowień art. 134 K.p.a. - stwierdzić niedopuszczalność zażalenia.
W związku z powyższym podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez SKO art. 134 K.p.a. poprzez błędne stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, należało uznać za bezzasadny.
Za chybione należy również uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz art. 2 i 45 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.
Wobec powyższych ustaleń stwierdzić należy, że po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ właściwie zastosował w sprawie prawo materialne i procesowe, zaś uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w pełni odpowiada ustawowym wymogom. Organ nie ograniczył prawa Skarżącego do sądu i skutecznej obrony. Jak zostało to wyjaśnione w kwestii obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej Skarżący mógł dochodzić swych racji na etapie postępowania egzekucyjnego, poprzez zgłoszenie zarzutu w trybie art. 33 § 1 i 2 pkt 1-6 u.p.e.a.
Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszeń prawa, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 tej ustawy, z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek.
Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.