VI SA/Wa 940/24

VI SA/Wa 940/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Nogal
Anna Fyda-Kawula. /sprawozdawca/
Magdalena Maliszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nogal Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia wglądu do materiału dowodowego w sprawie zmiany i zatwierdzenia projektu oferty ramowej oddala skargę
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes UKE) zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2024 r. nr [...] na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 74 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z
2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 34) ograniczył E. S.A. z siedzibą w Warszawie (Skarżąca) prawo wglądu do materiału dowodowego zawartego w wersji zastrzeżonej pisma C.P. S.A. z siedzibą w W. (CP) z 25 sierpnia 2020 r. w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UKE z 8 lipca 2019 r. nr [...], zmieniającą i zatwierdzającą zmieniony projekt oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w celu świadczenia usługi transmisji radiofonicznych i telewizyjnych.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE stwierdził, że w dniach od 27 lipca 2020 r. do 26 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 15 ustawy Prawo telekomunikacyjne przeprowadził postępowanie konsultacyjne dotyczące projektu decyzji kończącej postępowanie w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ww. decyzją. W ramach postępowania konsultacyjnego do Prezesa UKE wpłynęło m.in. ww. pismo CP z 25 sierpnia 2020 r. CP przekazał również wersję jawną tego pisma.
Organ przywołał treść przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonego postanowienia i podkreślił, że jednym z przypadków, w którym zachodzą podstawy do ograniczenia prawa strony (uczestnika postępowania na prawach strony) wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, ze względów innych niż wymienione w art. 74 § 1 k.p.a., jest sytuacja, w której akta sprawy zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w toku postępowania administracyjnego, gdy nie są one należycie chronione, narusza standardy uczciwej konkurencji, natomiast "ochrona uczciwych warunków konkurowania na wolnym rynku leży w interesie państwa". Przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1233). W tym względzie dokonał analizy informacji utajnionych przez CP w świetle przesłanek wynikających z art. 11 ust. 2 powołanej ustawy, tj.:
- związku utajnionych danych z prowadzoną przez CP działalnością gospodarczą i posiadania przez nie wartości gospodarczej,
- kwestii ich nieujawnienia do wiadomości publicznej,
- objęcia danych niezbędnymi działaniami w celu zachowania ich poufności.
Prezes UKE wskazał, że informacje zawarte w ww. piśmie CP, są ściśle związane z prowadzoną działalnością gospodarczą i są to informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane. Są to informacje wytworzone przez CP na potrzeby tego postępowania. Dane te posiadają wartość gospodarczą, gdyż stanowią informacje, których pozyskanie przez inne podmioty umożliwiłoby im podjęcie decyzji biznesowych nakierowanych na pozyskanie przychodów kosztem CP. Zdobycie przez konkurentów informacji dotyczących know-how w zakresie organizacji i kosztów prowadzenia przedsiębiorstwa umożliwiłoby podmiotom konkurującym z CP zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez CP.
Organ podkreślił, że informacje przedstawione przez CP nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną wtedy, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. Tajemnica nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewien ograniczony krąg osób zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza. Informacje zawarte w treści ww. pisma CP nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji, nie są łatwo dostępne dla takich osób oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą. Tym samym informacje te spełniają przesłanki konieczne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa.
Prezes UKE wskazał również, iż podjęto w stosunku do nich, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu zachowania ich poufności, tj. oznaczono informacje zawarte w ww. piśmie CP jako informacje zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa.
W konkluzji Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w ww. piśmie CP spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także, że udostępnienie tych informacji uczestnikom postępowania groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa CP. Zaszły więc wszystkie przesłanki ograniczenia stronom wglądu do materiału dowodowego zawartego w ww. piśmie CP.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. w związku art. 126 k.p.a. w zw. z art. 206 ustawy Prawo telekomunikacyjne poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności uzasadniających ograniczenie wglądu do akt oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek, które w ocenie Prezesa UKE, przesądziły o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania niczym nieuzasadnionego, arbitralnego rozstrzygnięcia Organu w przedmiocie ograniczenia Skarżącej wglądu do materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Kontrolując zaskarżone w tej sprawie postanowienie na podstawie powyższego kryterium Sąd stwierdził, że jest ono zgodne z prawem.
Zgodnie z treścią art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (art. 73 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. względnej jawności akt postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony.
Zaskarżone postanowienie, ograniczające Skarżącej prawo wglądu do materiału dowodowego, wydane zostało na podstawie art. 74 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne.
Stosownie do treści przepisu art. 74 § 1 k.p.a. przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. W myśl zaś § 2 art. 74 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W orzecznictwie NSA wskazuje się, że przesłanka ważnego interesu państwowego z art. 74 § 1 k.p.a. wymaga indywidualizacji i konkretyzacji w każdym przypadku jej zastosowania przy rozpatrywaniu prawa strony postępowania administracyjnego do wglądu do akt sprawy. W analizowanej sprawie interesem podlegającym ochronie jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa (CP) w postępowaniu przed Prezesem UKE. Jako ważny interes państwowy wskazuje się w doktrynie m.in. na potrzebę ochrony podstawowych interesów państwowych związanych ze sferą bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, ochrony interesów gospodarczych, porządku, ładu i spokoju publicznego. Dostęp do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a posiadających wartość gospodarczą w toku postępowania administracyjnego, gdy nie są one należycie chronione, niewątpliwie narusza standardy uczciwej konkurencji. Z kolei ochrona uczciwych warunków konkurowania na wolnym rynku leży w interesie państwa. Tajemnica przedsiębiorstwa wynika z podstawowych zasad konstytucyjnych (zasady społecznej gospodarki rynkowej oraz zasady demokratycznego państwa prawnego), zgodnie z którymi zapobieganie nieuczciwej konkurencji leży w interesie publicznym. Konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa należy więc tłumaczyć względami szeroko rozumianego interesu państwowego, o którym mowa w art. 74 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1527/19 i powołane tam orzeczenia).
W zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE stanął na stanowisku, że w tej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania powołanego przepisu, gdyż udostępnienie Skarżącej informacji zawartych w piśmie CP z 25 sierpnia 2020 r. grozi ujawnieniem stronie Skarżącej tajemnicy przedsiębiorstwa CP.
Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo stwierdził, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tj. art. 11 ust. 2 (poprzednio ust. 4) tej ustawy w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1637). Zgodnie z tym przepisem, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Prezes UKE dokonał przy tym prawidłowej oceny, czy łącznie zostały spełnione przesłanki związku utajnionych danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub handlowych z prowadzoną przez CP działalnością gospodarczą i posiadania przez nie wartości gospodarczej, kwestii ich nieujawnienia do wiadomości publicznej oraz objęcia danych niezbędnymi działaniami w celu zachowania ich poufności.
Powszechnie przyjmuje się, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.
Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.
Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (vide wyroki SN z dnia 6 czerwca 2003 r., sygn. akt IV CKN 211/2001; z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/2000 i z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt I CKN 1159/2000).
Jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, istnienie zasięgu stanu tajemnicy uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (tak SN w wyżej powołanym wyroku z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt I CKN 1159/2000).
Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (vide postanowienie NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09).
W ocenie Sądu, Prezes UKE prawidłowo stwierdził, że informacje, o których zastrzeżenie wniósł CP są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez CP działalnością gospodarczą i mają dla nich wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną".
Prezes UKE trafnie przyjął, że tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić informacje, których pozyskanie przez inne podmioty umożliwiłoby im podjęcie decyzji biznesowych nakierowanych na pozyskanie przychodów kosztem CP. Zdobycie przez konkurentów informacji dotyczących know-how w zakresie organizacji i kosztów prowadzenia przedsiębiorstwa umożliwiłoby podmiotom konkurującym z CP zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez CP. Zasadnie więc Organ wskazał, że takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa CP i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą. Wobec powyższego uznać należy, że informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa.
Sąd podziela też stanowisko Organu w kwestii ich nieujawnienia do wiadomości publicznej. Tajemnica nie traci bowiem swego charakteru dlatego, że wie o niej pewien krąg osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza).
Prezes UKE prawidłowo wskazał ponadto, że CP podjął stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy raz jeszcze podkreślić, że wydając zaskarżone postanowienie Organ zastosował art. 74 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, przepis ten stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego na jego podstawie podyktowane było koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy CP ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji. Do tego ograniczenia doszło więc na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez Organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości.
Podkreślenia nadto wymaga, że w myśl art. 192 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne do kompetencji Prezesa UKE jako organu regulacyjnego należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie, zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych. Jednym z takich uprawnień organu jest właśnie możliwość ograniczania wglądu do materiału dowodowego lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń na podstawie art. 9 ust. 2 tej ustawy.
Reasumując, Prezes UKE, ograniczając Skarżącej prawo wglądu do materiału dowodowego, nie naruszył wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.