VI SA/Wa 927/22

VI SA/Wa 927/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka /przewodniczący/
Aneta Lemiesz /sprawozdawca/
Robert Żukowski /zdanie odrebne/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GZ 195/22 - Postanowienie NSA z 2022-06-30
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 919
art. 92c ust. 1 pkt 1; art. 92a ust. 1; art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b;
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 189e; art. 189f par 1 pkt 1, par 2, 3; art. 8; art. 13; art. 62; art. 7; art. 77 par 1; art. 80; art. 107 par 3; art. 10 par 1; art. 81; art. 75 par 1; art. 9; art. 189k par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 13 ust. 1 pkt 3; art. 13ha ust. 1-3; art. 13hc ust. 1; art. 13i ust. 3, 3a, 4b i 4a; art. 13k ust. 2, 3, 5, 6, 9;
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Asesor WSA Robert Żukowski Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 stycznia 2022 r. nr BP.702.2325.2021.2012.BEPO.723 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne.
Uzasadnienie
Przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego ("GITD", "organ") z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] ("zaskarżona decyzja"), którą na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 13i ust. 4a w zw. z art. 13k ust. 2 pkt 1, art. 13k ust. 3 pkt 2, art. 13k ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: "u.d.p") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 32, dalej: "rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r."), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 919 ze zm., dalej: "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Z. Z. ("skarżący", "kierujący pojazdem") od własnej decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 750 złotych, organ utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., z naruszeniem obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 u.d.p.
Organ ustalił następujący stan faktyczny:
20 października 2020 r. o godzinie 08:00 w [...] inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] poruszający się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...].
Na podstawie okazanych do kontroli dokumentów ustalono, że kierowcą pojazdu był Z. Z. (skarżący), a właścicielem pojazdu – M. N. (prowadzący działalność gospodarczą pod firmą handlowo-usługową [...]). Skarżący okazał kontrolującym wypis z udzielonego M. N. zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego.
Kontrola dokonana za pośrednictwem urządzenia DSRC (skanera) zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego wykazała, że w pojeździć znajdowało się urządzenie viaBOX o numerze [...] służące do uiszczania opłaty elektronicznej.
Ponadto podczas czynności kontrolnych, na podstawie danych zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) oraz okazanych do kontroli dokumentów, ustalono, że dopuszczalna masa całkowita (dmc) pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 11990 kg, dopuszczalna masa całkowita przyczepy o numerze rejestracyjnym [...] wynosiła 13000 kg, a więc łączna dmc kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 24990 kg.
Na podstawie danych uzyskanych z systemu elektronicznego poboru opłat stwierdzono, że kierujący pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] poruszającym się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. naruszył obowiązek wynikający z art. 13i ust. 4a, co zostało zarejestrowane przez:
- urządzenie kontrolne nr S07_0332,0_PEF_0 (139) pod numerem ewidencyjnym ER 2020218009790013952E o godz. 02:16:19 na odcinku drogi krajowej nr [...] [...] (połączenie z drogą krajową nr [...]) - [...] (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]),
- urządzenie kontrolne nr S07_0434,3_PEF 0 (146), pod numerem ewidencyjnym ER 2020218057780014603E o godz. 03:36:18 na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł [...] (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]),
- urządzenie kontrolne nr S07_0434,3 PEF 0 (1146) pod numerem ewidencyjnym ER 2020218117886014684E o godz. 06:58:06 na odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł [...] (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]).
Wygenerowano zapisy ewidencyjne o treści: "Niewłaściwa klasa pojazdu". Do urządzenia viaBOX o numerze [...] wprowadzono nieprawidłowe dane o kategorii pojazdu. Podczas przejazdu za pośrednictwem urządzenia viaBOX wnoszona była opłata elektroniczna dla pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton, tj. według kategorii 1.
Przebieg kontroli mobilnej utrwalono w protokole nr [...] z 20 października 2020 r.
Pismem z dnia 9 listopada 2020 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi, pismem z dnia 23 listopada 2020 r., skarżący złożył wyjaśnienia w sprawie.
Jak wskazano powyżej, decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. GITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 750 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną w dniu 5 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 13k ust. 3 pkt 2 u.d.p.
Skarżący zaskarżył tę decyzję wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2021 r. GITD wskazał, że na podstawie pism Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] ("GDDKiA") z dnia 19 maja 2020 r. dotyczącego odcinka drogi krajowej [...] [...] (połączenie z drogą krajową nr [...]) - [...] (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]) oraz z dnia 8 października 2021 r. dotyczącego odcinka drogi krajowej [...] węzeł [...] (skrzyżowanie z drogą powiatową nr [...]) ustalił, że na wskazanych odcinkach nie stwierdzono uchybień w ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34, oznaczających pobór opłaty elektronicznej. Organ zaznaczył, że powyższy stan faktyczny ustalono na podstawie następujących dowodów: dowodu rejestracyjnego kontrolowanej przyczepy, danych zgromadzonych w bazie CEPiK, okazanych do kontroli dokumentów, protokołu z kontroli mobilnej nr [...] z dnia 20 października 2020 r., pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 22 września 2021 r., a także pism GDDKiA z dnia 19 maja 2020 r. oraz z dnia 8 października 2021 r.
GITD omówił przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie, oraz wskazał, że z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że wyżej wymieniony zespół pojazdów poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej wymienionym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. Organ zaznaczył, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kierujący pojazdem nie zadeklarował prawidłowej kategorii pojazdu, którym poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej. Wobec powyższego pojazd podlegający obowiązkowi wnoszenia opłaty elektronicznej poruszał się po drodze krajowej przy uiszczaniu opłaty elektronicznej w niepełnej wysokości, tj. jak za przejazd pojazdu o kategorii 1 (pojazdy samochodowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i poniżej 12 ton), ponieważ w chwili wykonywania kwestionowanego przejazdu urządzenie viaBOX nie zostało przełączone na działanie w tryb jazdy "pojazd z przyczepą". Organ podkreślił, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] został zarejestrowany w sposób umożliwiający użytkownikowi uiszczanie opłaty elektronicznej podczas poruszania się pojazdem po drogach płatnych bez przyczepy lub z przyczepą, po jej prawidłowym zadeklarowaniu na urządzeniu viaBOX. Urządzenie viaBOX zainstalowane w pojeździe było sprawne o czym - w ocenie organu - świadczy to, że podczas przejazdów łączyło się z punktem poboru opłat.
GITD nadmienił, że kierujący pojazdami mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy czy świadomości w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych, w tym co do konieczności wprowadzenia odpowiednich danych do urządzenia służącego do poboru opłaty, nie może niewątpliwie być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów.
Organ wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o połączenie spraw do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 62 k.p.a., ponieważ postępowania wszczęte wobec skarżącego dotyczą różnych stanów faktycznych, bowiem ich przedmiotem jest wykonywanie z niewłaściwie ustawionym viaBOXem różnych przejazdów w różnych dniach. Ponadto art. 62 k.p.a ma zastosowanie w przypadku postępowań dotyczących różnych stron.
Zdaniem GITD, nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 189e k.p.a. (w związku z działaniem siły wyższej) lub art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (w związku ze znikomą szkodliwością czynu). Organ ocenił, że przyczyna powstania naruszenia miała ścisły związek z działaniem samego kierowcy, a więc nie była zewnętrzna, zaś kwestia ewentualnej niewiedzy kierowcy w zakresie konieczności zadeklarowania przyczepy nie może skutkować zakwalifikowaniem zaistniałego naruszenia jako zdarzenia będącego skutkiem wystąpienia siły wyższej.
W ocenie GITD, argumentacja kierowcy, że nie miał dostępu do instrukcji obsługi viaBOX, jak również że to pracodawca zakazał mu obsługi viaBOXa, nie usprawiedliwia kierowcy w tym zakresie, gdyż podstawową zasadą jest, że pracownik powinien wykonywać tylko te polecenia, które nie prowadzą do naruszenia prawa. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że waga naruszenia prawa była znikoma. Organ zwrócił uwagę, że opłata za przejazd po drogach publicznych została wprowadzona w celu zapewnienia środków na realizację zadań związanych z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej, a budowa dróg stanowi szczególnie ważny interes publiczny. Wobec tego GITD uznał, że uiszczenie opłaty w niepełnej wysokości stanowi naruszenie dobra chronionego prawem, ponieważ uszczuplanie dochodów państwa w zakresie środków przeznaczonych na inwestycje drogowe wywiera istotny wpływ w sferze dobra publicznego, jakim jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym oddziałuje negatywnie na wszystkich obywateli.
GITD dodał, że wskutek zaniedbania przez skarżącego ciążących na nim obowiązków doszło do wielokrotnego naruszenia przepisów prawa, co sprawia, że skala naruszeń musi zostać oceniona jako znaczna. Organ wskazał też, że odnotowane - naruszające prawo - zachowanie nie zostało przerwane przez samego skarżącego, tylko zakończyło się ingerencją kontrolą organu, uświadamiającą skarżącemu nieprawidłowe ustawienie urządzenia do poboru opłaty elektronicznej.
Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącego, GITD stwierdził, że dokumenty w postaci wykazu transakcji dla skontrolowanego pojazdu stanowiły dowód w postępowaniu i podlegały szczegółowej analizie. Natomiast dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia okoliczności związane z sytuacją materialną i zdrowotną skarżącego, jak też to, czy w dniu naruszenia pojazdem poruszali się także inni kierowcy. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy pojazd pozostawał w dyspozycji wielu kierowców, to każdy z nich jest odpowiedzialny za odpowiednie ustawienie urządzenia viaBOX w danym dniu, gdy prowadzi pojazd, w zależności od tego, czy pojazd porusza się z przyczepą, czy bez przyczepy.
GITD uznał, że podpisanie umowy z operatorem systemu przez pracodawcę skarżącego nie wyklucza odpowiedzialności skarżącego za popełnione naruszenie. Z faktu podpisania umowy nie można wywieść, że jedynie pracodawca posiadał wiedzę co do zasad obsługiwania urządzenia viaBOX. Organ zwrócił uwagę, że informacja o obowiązku właściwego przełączenia urządzenia znajdowała się również na stronie internetowej operatora systemu viaTOLL, tak samo jak instrukcja obsługi viaBOXa.
Zdaniem GITD, nie było też podstaw do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania inspektora Inspekcji Transportu Drogowego na okoliczność tego, że skarżący nie posiadał wiedzy o nieprawidłowym ustawieniu viaBOXa. Organ stwierdził, że nie kwestionuje braku wiedzy skarżącego w tym zakresie, jednak nie jest to okoliczność, która ma znaczenie dla odpowiedzialności skarżącego. GITD nie uwzględnił też wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt osobowych skarżącego na okoliczność braku szkoleń i pouczeń odnośnie do obsługi viaBOXa, bowiem szkolenia organizowane przez pracodawcę nie są jedyną formą uzyskania wiedzy w tym zakresie. Zdaniem organu, nie bez znaczenia jest fakt, że skarżący od wielu lat jest zawodowym kierowcą i posiada uprawnienia do kierowania pojazdów ciężarowych z przyczepą.
Odnosząc się do żądania wyjaśnienia przesłanek faktycznych i prawnych skontrolowania kierowcy po ponad 120 dniach nieprawidłowego funkcjonowania urządzenia viaBOX, GITD wyjaśnił, że zgodnie z art. 13n u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie naruszeń) organ mógł wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia nie upłynęło 6 miesięcy - i termin ten został zachowany. Organ dodał, że inspektorzy podczas kontroli mobilnej dokonują m.in. manualnego sprawdzenia urządzenia viaBOX, co miało miejsce w tej sprawie i potwierdziło brak zadeklarowania przyczepy. Inspektorzy mają dostęp do informacji zarejestrowanych w systemie elektronicznego poboru opłat - również do naruszeń wygenerowanych w systemie dla danego pojazdu.
Mając na uwadze okoliczności dotyczące trudnej sytuacji materialnej, w której kierujący pojazdem się znajduje oraz mając na uwadze przesłane zaświadczenie lekarskie świadczące o problemach zdrowotnych skarżącego, GITD wyjaśnił, że skarżący może ubiegać się o udzielenie ulgi, przy czym postępowanie o udzielenie ulgi jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, oraz poinformował, że skarżący może wystąpić z wnioskiem o umorzenie kary w całości lub w części, rozłożenie kary pieniężnej na raty lub odroczenie terminu jej płatności.
Decyzja GITD z dnia [...] stycznia 2022 r. stała się w całości przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił jej naruszenie:
- prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 81 i art. 75 § 1 k.p.a. przez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie, a także art. 62, art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich błędną interpretację i niezastosowanie;
- prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez jego pominięcie i niezastosowanie, a także art. 231 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1137; dalej: "k.k.") przez jego niezastosowanie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 27 lipca 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, skarżący dodatkowo/lub powtórnie podniósł rażące naruszenie art. 304 § 2 k.p.k. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 231 k.k., rażące naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, bezpodstawne i niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a także wyczerpanie przesłanek z art. 156 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ostatecznych opartych na innych podstawach prawnych niż decyzje o nałożeniu kar pieniężnych, skutkujące stwierdzeniem ich nieważności i umorzeniem postępowania administracyjnego.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i oświadczył, że nie wnosi o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. (i nast. w brzmieniu przepisów ustawy z daty kontroli pojazdu oraz wydania zaskarżonej decyzji) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.
Należy zatem podkreślić, że to na wykonującym przejazd spoczywa obowiązek dołożenia należytej staranności, żeby uczynić zadość wymogom wykonywania tego przejazdu tak, aby zapewnić efektywne uiszczenie opłaty należnej za ten przejazd.
W myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ("opłata elektroniczna"), jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6. Opłatę elektroniczną ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu (art. 13ha ust. 2 u.d.p.). Co do zasady uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i (art. 13hc ust. 1 u.d.p.). Zasadą jest również, że pobranie tej opłaty następuje przez urządzenie instalowane w tym celu w pojeździe samochodowym. Obowiązek oferowania takiego urządzenia (na potrzeby pobierania opłat) spoczywa na podmiotach pobierających opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru, zgodnie z art. 13i ust. 3 u.d.p.
Kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie na potrzeby pobierania opłat elektronicznych, z mocy art. 13i ust. 4a u.d.p., jest obowiązany do wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3 u.d.p. (odpowiednia kategoria pojazdu). Zgodnie z art. 13i ust. 4b u.d.p. właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu są obowiązani do używania urządzenia, o którym mowa w ust. 3 i 3a lub w art. 16l ust. 1, zgodnie z jego przeznaczeniem.
Konsekwencją powyższych regulacji jest art. 13k ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 13i: 1) ust. 4a, 2) ust. 4b, jeśli skutkuje ono uiszczeniem opłaty w niepełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, wymierza się w wysokości:
1) 250 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy;
2) 750 zł - w pozostałych przypadkach.
Z art. 13k ust. 5 u.d.p. wynika, że karę tę wymierza się kierującemu pojazdem samochodowym. Przy czym z art. 13k ust. 6 pkt 2 u.d.p. wynika, że na kierującego pojazdem nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za naruszenie, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (tj. niedopełnienie obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a u.d.p.) stwierdzone w trakcie jednej doby.
Karę tę nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 13k ust. 9 u.d.p.). Do jej wymierzenia właściwy jest GITD, co wynika z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) u.t.d., który stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego - w sprawach związanych z kontrolą uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dodatkowo z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że warunkiem nałożenia kary pieniężnej za uchybienie związane z uiszczaniem opłaty elektronicznej jest ustalenie, że płatny odcinek drogi publicznej był prawidłowo oznakowany tabliczką T-34, informującą, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznakowanym pobiera się opłatę elektroniczną (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1934/15).
W ocenie Sądu, z lektury uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, że GITD przyjął inne znaczenie powyższych przepisów. Wykładnia ta determinowała zakres ustaleń faktycznych, jakie należało poczynić w sprawie, aby zastosowanie tych przepisów mogło być uznane za prawidłowe.
Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy, doszedł do przekonania, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych odnosi się do okoliczności istotnych z punktu widzenia przedstawionej wyżej wykładni prawa materialnego. Organ dokonał także prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ustalając, że:
- w dniu wskazanym w zaskarżonej decyzji samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] poruszający się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...] poruszał się płatnym odcinkiem drogi publicznej, wskazanym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r.;
- odcinek drogi, po której został wykonany tej przejazd był prawidłowo oznakowany tabliczkami T-34;
- w pojeździe było zainstalowane urządzenie viaBOX służące do uiszczania opłaty elektronicznej, które było sprawne, posiadało możliwość przejścia w tryb jazdy "pojazd z przyczepą" i nie było wymieniane, zaś w dniu przejazdu system do uiszczania opłat elektronicznych działał prawidłowo;
- w trakcie przejazdu na urządzeniu viaBOX nie została ustawiona prawidłowa kategoria pojazdu;
- w trakcie wskazanego przejazdu kierującym pojazdem był skarżący.
W ocenie Sądu w świetle powyższych ustaleń GITD prawidłowo zastosował art. 13i ust. 4a w zw. z art. 13k ust. 2 pkt 1, art. 13k ust. 3 pkt 2, art. 13k ust. 5 u.d.p. Przejazd drogą publiczną pojazdem, którym kierował skarżący niewątpliwie podlegał opłacie elektronicznej. Obowiązek ustawienia prawidłowej kategorii w urządzeniu viaBOX spoczywał na skarżącym, stosownie do art. 13i ust. 4a u.d.p. Niedopełnienie tego obowiązku było zagrożone karą administracyjną, stosownie do art. 13k ust. 2 pkt 1 u.d.p. Adresatem tej kary prawidłowo - wobec treści art. 13k ust. 5 u.d.p. - uczyniono skarżącego, skoro to on, a nie jego pracodawca, był kierującym pojazdem w czasie przejazdu z nieprawidłowo ustawioną kategorią pojazdu.
W wyroku z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1386/19, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "odpowiedzialność za naruszenie określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. obowiązku ponoszenia przez korzystającego z dróg publicznych opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdu samochodowego ma charakter obiektywny. Nie jest warunkowana jakimikolwiek dodatkowymi okolicznościami natury podmiotowej czy przedmiotowej. W szczególności nie ma znaczenia przy wymierzaniu kierującemu na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 tej ustawy kary za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej jego świadomość dopuszczenia się tego naruszenia. (...) Przesłankami tej odpowiedzialności są bowiem jedynie: 1) przejazd po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej i 2) nieuiszczenie opłaty za ten przejazd.". W ocenie Sądu pogląd ten należy analogicznie zastosować do kary wymierzonej na podstawie art. 13k ust. 2 pkt 1 u.d.p.
W rozpatrywanej sprawie, jak wyżej wskazano, obie okoliczności, tj. przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej oraz nieprzełączenie urządzenia viaBOX w tryb jazdy "pojazd z przyczepą", są niesporne. Nie zostały zakwestionowane przez skarżącego.
Jednocześnie przepisy ustawy o drogach publicznych nie kreują żadnej podstawy prawnej, która umożliwiałaby zrealizowanie obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a u.d.p. poza krajowym systemem elektronicznego poboru opłat albo uwolnienie się od odpowiedzialności za brak uiszczenia należnej opłaty elektronicznej.
Podkreślenia wymaga, że przedmiot postępowania determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń. W niniejszej sprawie są to przepisy u.d.p. Zdaniem Sądu, nie ma zatem podstaw, aby twierdzić, że przyjęty za podstawę wyrokowania w sprawie stan faktyczny zawiera zarzucany przez skarżącego deficyt, co w konsekwencji miałoby skutkować niewłaściwym zastosowaniem przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego.
W ocenie Sądu za niezasadny należało zatem uznać postawiony w skardze zarzut niezastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1, który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Przepis ten nie miał bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, która dotyczy nałożenia kary pieniężnej za nienależyte wykonanie obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a u.d.p., a więc w ustawie innej niż u.t.d.
Dostrzegając odmienność regulacji u.t.d. i systemu opłat elektronicznych, można wychwycić jednak elementy uniwersalne - ukarany odpowiada za zaistniały stan faktyczny spowodowany jego bezprawnym działaniem, a nie za działania organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 1602/18: "Dodać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, że nie ma przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego należy wymierzyć karę. Wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia (por. wyroki NSA z: dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17, z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2078/15, z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16). Tym samym to bezprawne działanie strony polegające na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia stanowiło przyczynę nałożenia kary. Trudno przy tym mówić o "akceptowaniu" tego stanu przez zarządcę drogi, skoro na skutek takiego działania strony, nałożono na nią karę pieniężną".
Przytoczony wyrok nie zapadł co prawda na gruncie tożsamego stanu prawnego i faktycznego, niemniej wnioski w nim wywiedzione mogą zostać pomocniczo wykorzystane na gruncie przepisów zastosowanych przez GITD w niniejszej sprawie.
Wysokość kary łącznie nałożonej na skarżącego we wszystkich kontrolowanych przez tutejszy Sąd sprawach nie jest bowiem spowodowana opieszałym działaniem GITD, tylko naruszeniem popełnionym przez skarżącego, które zakończyło się ingerencją kontrolną organu, uświadamiającą mu uchybienie w zakresie wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2078/15). Ocena w tym zakresie jest tym zasadniejsza, że u.d.p. limituje czasowo moment wszczęcia postępowania sprawie nałożenia kar pieniężnych, na podstawie art. 13n u.d.p. Dopóki organ nie przekroczy tego wskazanego w ustawie terminu, dopóty jest - zdaniem Sądu - "w prawie" wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, przy spełnieniu ustawowych przesłanek jej nałożenia.
Bezzasadny okazał się także zarzut naruszenia przez GITD art. 231 § 1 k.k., w myśl którego, funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Wyjaśnić należy, że przepis ten dotyczy odpowiedzialności karnej funkcjonariusza publicznego, zatem o tego rodzaju odpowiedzialności nie rozstrzyga organ administracji publicznej. GITD nie miał zatem kompetencji do stosowania tego przepisu.
Zdaniem Sądu, istota sporu sprawdza się jednak do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie odmówił zastosowania w niniejszej sprawie art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.
Natomiast zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Stosownie zaś do art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Zgodnie z art. 189 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.
Zarzuty skargi zmierzają w swej istocie do podważenia, podzielonego przez Sąd, stanowiska GITD dotyczącego zasadności nałożenia kary pieniężnej i braku uznania niskiej szkodliwości oraz incydentalności popełnionego przez skarżącego naruszenia. Jest to jednak argumentacja niepodważająca prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.
Z omawianego przepisu art. 13k ust. 2 u.d.p. wynika bowiem, że przewidziana na jego gruncie odpowiedzialność ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy sprawcy naruszenia. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, w szczególności przepis art. 189e k.p.a. nie zmienia charakteru odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny na odpowiedzialność subiektywną determinowaną winą i przyczynami naruszenia. Przepis ten jedynie wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa.
Jest to zdarzenie zewnętrzne o charakterze nagłym, niedające się przewidzieć ani zapobiec przy dochowaniu nawet najdalej posuniętej staranności dbającego o własne sprawy podmiotu (zob. zwłaszcza zachowujące w pełni aktualność wywody J. Ignatowicza [w:] System..., t. 1, red. S. Grzybowski, s. 820, czy rozważania zamieszczone w uchwale SN z 10.03.1992 r., III CZP 10/92, OSP 1993/2, poz. 30). Tej przyczynie zdarzeń w rzeczywistości społecznej przypisuje się szczególny charakter, wskazując na jej wyjątkowe i całkowicie niezależne od woli człowieka występowanie. Niewiedza skarżącego niewątpliwie nie jest siłą wyższą.
Natomiast art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. obliguje organ do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Nie zmienia to jednak samej zasady zastosowania przez organ prawem przewidzianych dolegliwości wobec podmiotów wykonujących przejazd po drogach publicznych bez dopełnienia stosownego obowiązku opłaty, jako wyłącznie konsekwencji samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji, jako skutku zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, jednakże przy równoczesnym rozważeniu wystąpienia szczególnych sytuacji, o których mowa w wyżej wymienionych przepisach k.p.a. i ich wpływu na odpowiedzialność strony.
Wskazanego podejścia do omawianej kwestii nie podważa również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26) stwierdził, że dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Brak stosownej sankcji powoduje bowiem, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne.
Jak wspomniano wyżej, z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy nie wynika, że naruszenie przez skarżącego obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p. nastąpiło wskutek siły wyższej. Twierdzenia skarżącego, że został wprowadzony w błąd przez pracodawcę co do ustawienia trybu urządzenia viaBOX należy postrzegać w kategoriach braku należytej staranności w przygotowaniu się tego kierowcy do przejazdów, a nie jako okoliczność usprawiedliwiającą naruszenie wyżej wskazanego obowiązku, czy też prowadzącą do uznania wagi naruszenia za znikomą, skoro obwiązek ten należy do podstawowych obowiązków korzystającego z drogi publicznej. Należyta staranność w przygotowaniu przejazdu po takiej drodze winna być udziałem każdego, kto skutecznie dba o swoje interesy. Skarżący, tym bardziej jako zawodowy kierowca, w szczególności, żeby jej dochować, powinien znać przepisy/zasady (w tym m.in. instrukcję obsługi urządzenia pokładowego viaBox).
Wskazywane przez skarżącego okoliczności wprowadzenia go w błąd przez pracodawcę, mające usprawiedliwić ten stan rzeczy, nadto nie usuwają skutków tego naruszenia. W uwarunkowaniach faktycznoprawnych tej sprawy organ prawidłowo bowiem wskazał, iż brak było podstaw do zastosowania przepisów art. 189e i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z uwagi na to, że waga spornego naruszenia nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku w zakresie korzystania z dróg publicznych.
Co się tyczy przesłanki w postaci zaprzestania naruszania prawa, to sposób jej sformułowania w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, że przepis ten odnosi się do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma zastosowania do zachowania polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu (por. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. I OSK 1110/21). Powyższe oznacza, że omawiana przesłanka nie mogłaby znaleźć zastosowania w okolicznościach tej sprawy, skoro sprawa dotyczy pojedynczego naruszenia.
Wyjaśnić bowiem należy, że w relacji do treści sankcjonowanego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, sprzeczne z nim zachowanie ma z całą pewnością charakter jednoczynowy oraz jednocześnie skutkowy. Polega na braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd, wraz z którym dochodzi do zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Nawet gdyby hipotetycznie założyć, że o znikomej wadze naruszenia prawa działaniem przypisanym stronie można i należałoby wnioskować na tej podstawie, że wobec jednorazowego zachowania naruszającego prawo, zachowanie to wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. sprzeciwiał się brak zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie drugiej koniecznej przesłanki, o której mowa w tym przepisie prawa, a mianowicie "zaprzestania naruszania prawa". Jeżeli tak, to w świetle przedstawionych argumentów, w odniesieniu do tego rodzaju deliktu przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" nie ma zastosowania, co siłą rzeczy skutkuje brakiem podstaw, a zarazem możliwości stosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za ten przejazd. Określone nim przesłanki muszą bowiem ziścić się łącznie (por. wyrok NSA z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1091/19).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 294/20: "Wobec bowiem konwencji językowej stosowanej przez ustawodawcę dla potrzeb opisu omawianej przesłanki - "strona zaprzestała naruszania prawa" - za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że odnosi się ona, gdy chodzi o zakres jej zastosowania, wyłącznie do tzw. deliktów wieloczynowych, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że ocena odnośnie do jej zaistnienia nie może odnosić się do tzw. deliktów jednoczynowych zwykłych lub skutkowych (zob. A. Wróbel, art. 189f k.p.a., t. 5-6, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2022; A. Celera, J.G. Firlus, art. 189f k.p.a., t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II (red. H. Knysiak - Sudyka), WKP 2019).".
Z kolei w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1092/19, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Jeżeli bowiem - co w tym kontekście trzeba podkreślić w relacji do ratio legis omawianej regulacji prawnej - istota omawianej przesłanki stosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odnosi się z potrzeby oceny zachowania i postawy sprawcy wobec naruszenia prawa, który odstępując od zachowania niezgodnego z prawem manifestuje tym samym zmianę swojej dotychczasowej postawy, co siłą rzeczy, gdy chodzi o możliwość przeprowadzenia takiej oceny oraz podjęcia samego takiego zachowania, może odnosić się do sytuacji utrzymywania stanu naruszenia prawa w czasie, to już nie jest to możliwe w odniesieniu do deliktów jednoczynowych oraz skutkowych. W związku z tym bowiem, że naruszenie prawa już wystąpiło, już zaistniał skutek jego naruszenia, nie jest możliwe zamanifestowanie zmiany stosunku sprawcy wobec tego naruszenia poprzez zmianę jego (dotychczasowego) zachowania - a to poprzez zaprzestanie naruszania porządku prawnego - a skoro tak, to siłą rzeczy nie jest możliwe przeprowadzenie oceny zachowania mającego przekonywać o zmianie postawy sprawcy (zob. A. Celera, J.G. Firlus, op. cit.).". Sąd w składzie orzekającym wyżej prezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela i przyjmuje za własne.
Dla porządku jedynie wskazać należy, że ujawnienie w czasie jednej kontroli wielu jednorodzajowych naruszeń nie zmienia charakteru prawnego tych naruszeń - z jednoczynowych i odrębnych - w naruszenie ciągłe.
Ustosunkowując się do art. 189f § 2 i 3 k.p.a., należy wskazać, że w stanie faktycznoprawnym sprawy skarżący nie ma możliwości usunięcia naruszenia prawa, jak również zawiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, skoro naruszenie zakończyło się właśnie ingerencją kontrolną inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Organ nie mógł więc wyznaczyć terminu, o którym mowa w art. 189f § 2 k.p.a. Skoro zatem nie doszło do sytuacji, o której mowa w art. 189f § 2 k.p.a., organ nie mógł zastosować art. 189f § 3 k.p.a., który odwołuje się wprost w swojej treści do art. 189f § 2 k.p.a.
Niezależnie od tego, Sądowi z urzędu znana również jest okoliczność, że popełnione przez skarżącego naruszenia takie, jak w sprawie niniejszej, zostały stwierdzone przez GITD również w kilkudziesięciu innych sprawach. Do wszystkich tych naruszeń doszło w okresie od 17 czerwca do 20 października 2020 r. I co istotne, ta seria naruszeń nie została przerwana przez samego skarżącego, lecz zakończyła się ingerencją kontrolną organu, uświadamiającą skarżącemu uchybienie w zakresie wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu (inaczej naruszenia trwałyby prawdopodobnie nadal). Tymczasem skarżący, tym bardziej jako zawodowy kierowca z wieloletnim doświadczeniem, winien o tym wprowadzeniu i przełączeniu urządzenia sam wiedzieć przed rozpoczęciem przejazdu/przejazdów po drodze publicznej podlegającej opłacie, jak również sprawdzić prawidłowość działania/ustawienia urządzenia, aby nie narażać się na prowadzenie postępowania w przedmiocie kary pieniężnej. Brak staranności w tym względzie nie może prowadzić do uwolnienia go od odpowiedzialności administracyjnej za wynikłe w sprawie naruszenie przez wyłączenie stosowania przepisów, które w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej łączą z tym naruszeniem konsekwencję nałożenia kary pieniężnej, która jest sztywna. Organ nie może od niej odstąpić ani miarkować (poza wskazanymi sytuacjami regulowanymi przepisami art. 189e oraz art. 189f k.p.a., które w tej sprawie nie zachodzą), gdyż nie ma tu żadnego luzu decyzyjnego. Zatem również ta okoliczność nie daje podstaw do uznania zaprzestania przez stronę naruszenia prawa, co - obok znikomej wagi tego naruszenia - jest warunkiem zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
W tym miejscu należy odnotować, że zastosowane w sprawie skarżącego przepisy zawierały specyficzny mechanizm ochronny ograniczający wysokość/ilość nakładanych kar za naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli. Pomimo bowiem stwierdzenia przez organ, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. doszło do trzech przejazdów skarżącego z naruszeniem obowiązku wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3, w zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 13k ust. 6 pkt 2 u.d.p. - została nałożona tylko jedna kara pieniężna za wszystkie naruszenia stwierdzone w trakcie jednej doby.
Biorąc powyższe pod uwagę, wbrew stanowisku skarżącego, organ prawidłowo zrekonstruował na podstawie omówionych przepisów normę prawną, która ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia art. 8 k.p.a. Z § 1 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Natomiast § 2 stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zdaniem Sądu, sam fakt, że GITD nie podzielił argumentacji skarżącego nie oznacza, że prowadził postępowanie w sposób, który nie budził zaufania do władzy publicznej, skoro GITD swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnił (przy czym z punktu widzenia art. 8 § 1 k.p.a. nie ma znaczenia, czy dokonana przez GITD ocena argumentów skarżącego była prawidłowa). Odmiennej oceny analizowanego zarzutu nie uzasadnia to, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji można zauważyć sporadyczne omyłki pisarskie bądź uogólnienia, gdyż takie wadliwości nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro nie uniemożliwiały poznania motywów rozstrzygnięcia. Zarzucając naruszenie art. 8 k.p.a., skarżący nie przedstawił argumentacji, która odnosiłaby się do unormowania zawartego w § 2 tego artykułu. Sąd, rozpoznając sprawę zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie GITD było wyrazem odstąpienia przez ten organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 62 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie prawa administracyjnego, że wskazany przepis znajduje zastosowanie w sprawach tożsamych pod względem przedmiotowym (treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny), lecz różnych pod względem podmiotowym (różne strony) (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 348; A. Wróbel, komentarz do art. 62 k.p.a. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023). W konsekwencji GITD nie miał podstaw do prowadzenia jednego postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnych za różne naruszenia, których miał się dopuścić ten sam podmiot.
Zdaniem Sądu wskazanych ustaleń i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ dokonał bez mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko GITD znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w zakresie wskazania i oceny okoliczności świadczących o zaistnieniu naruszenia odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto z akt administracyjnych wynika, że GITD zapewnił skarżącemu prawo czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), z którego to prawa skarżący korzystał, składając m.in. wyjaśnienia na piśmie. Organ zawiadomił również skarżącego o prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a zatem nie doszło do naruszenia art. 81 k.pa. GITD nie naruszył też art. 75 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ prawidłowo również ocenił, że wnioski dowodowe skarżącego dotyczące m.in. jego akt osobowych znajdujących się u pracodawcy czy przesłuchania innych kierowców korzystających z tego samego zespołu pojazdów - nie miały znaczenia z punktu widzenia jego odpowiedzialności za naruszenie obowiązku z art. 13i ust. 4a u.d.p., a zatem przeprowadzenie tych dowodów nie przyczyniłoby się do wyjaśnienia sprawy. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., uznając że pisma i decyzje kierowane do skarżącego w toku postępowania administracyjnego zawierały stosowne informacje i wymagane pouczenia.
Na marginesie Sąd zauważa, że na str. 20 i 21 zaskarżonej decyzji GITD, mając na uwadze okoliczności podniesione przez skarżącego dotyczące trudnej sytuacji materialnej, w której się znajduje, oraz mając na uwadze przesłane przez niego zaświadczenie lekarskie oświadczenie o jego problemach zdrowotnych, organ wyjaśnił, że skarżący może ubiegać się o udzielenie ulgi, na podstawie art. 189k § 1 k.p.a. GITD wskazał przy tym, że postępowanie o udzielenie ulgi jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że może wystąpić z wnioskiem o umorzenie kary w całości lub w części, rozłożenie kary na raty lub odroczenie terminu jej płatności do GITD. W związku z tym woli skarżącego jest pozostawiona kwestia tego, czy będzie się on ubiegał o możliwość skorzystania z którejś z wyżej wymienionych instytucji.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne asesora
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
Roberta Żukowskiego
od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
z dnia 8 marca 2023 r.
w sprawie VI SA/Wa 927/22
Nie zgadzam się z wyrokiem Sądu w tej sprawie. Uważam że skargę należało uwzględnić. Okoliczności stanu faktycznego sprawy nie są sporne. Sporna jest natomiast ich ocena prawna w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej zwanej "udp") w związku z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "kpa") odnoszącymi się do powinności zbadania podstaw i możliwości zastosowania art. 189 f kpa. W pełni podzielam tu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane m.in. w wyrokach z dnia 27 lutego 2023 r. o Sygn. akt: VI SA/Wa 936/22, VI SA/Wa 937/22, VI SA/Wa 938/22, VI SA/Wa 939/22, VI SA/Wa 940/22, VI SA/Wa 941/22, VI SA/Wa 942/22, VI SA/Wa 943/22, VI SA/Wa 944/22, VI SA/Wa 945/22, VI SA/Wa 946/22, VI SA/Wa 947/22, VI SA/Wa 948/22, oraz VI SA/Wa 949/22 wydane w analogicznych sprawach gdzie uchylono zaskarżone decyzje, gdzie wszystkie sprawy wszczęte zostały w związku z jedną kontrolą drogową ujawniającą naruszenia
Na wstępie wyjaśnień wskazać należy, iż moim zdaniem stan faktyczny z jakim mamy do czynienia w tej sprawie (nałożenie kary pieniężnej na kierowcę na skutek jednej kontroli drogowej wykazującej kilkadziesiąt naruszeń na przestrzeni kilku miesięcy) obligował organ administracyjny do wnikliwej oceny i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w tej sprawie wyłącznie co do możliwości zastosowania działu IV kpa z uwzględnieniem istotnej okoliczności wymierzenia wielu kar w oparciu o jedną kontrolą. W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż abstrahując od możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w oparciu o dział IV kpa, kwestia obowiązku określenia samej kary co do zasady w kontekście stwierdzonych naruszeń nie budzi wątpliwości. Zważywszy jednak na bardzo wysoki wymiar kary za naruszenia, co do których bezprawności Skarżący pozyskał wiedzę po jednej kontroli drogowej organ winien w sposób szerszy dokonać rozważań w zakresie działu IV kpa.
W szczególności należy mieć tutaj na uwadze, iż w ustawie o drogach publicznych nie zawarto żadnych regulacji dotyczących reguł wymierzania czy odstępowania od wymierzania kar z uwagi na cel ustawowy przedmiotowego rodzaju kary jak na przykład ma to miejsce w ustawie o transporcie drogowym gdzie odpowiedzialność zawodowych kierowców dokonujących choćby najpoważniejszych naruszeń drogowych wskazanych w tej ustawie ograniczono do maksymalnej kary administracyjnej w ramach jednej kontroli do kwoty 3.000 zł (art. 92a ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym).
Przyjęta przez organy administracyjne i zaaprobowana przez Sąd w sprawie niniejszej interpretacja zastosowanych przepisów prawa traktująca sprawę identycznie w kontekście analizy przepisów działu IV kpa jakby sprawa dotyczyła nałożenia kary za jedno naruszenie w sytuacji nałożenia łącznie kar (z tyt. jednej kontroli) w wysokości ponad 60.000 zł - w świetle braku ograniczeń ustawowych w tym zakresie - nie daję się pogodzić z zasadą praworządności (art. 6 kpa) i zaufania do władzy publicznej rozumianej jako obowiązek proporcjonalności (art. 8 kpa). Podkreślić tutaj należy, iż Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na pierwszeństwo interpretacji przepisów prawa w sposób odpowiadający celowi danych instytucji prawnych (o czym szerzej w dalszej rozważań co do celu działu IV kpa) włącznie nawet z obowiązkiem poszukiwania w przypadku luk prawnych rozwiązań pozwalających na rozstrzyganie spraw w poszanowania zasad praworządności (przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06, czy w wyroku z 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12).
W przedmiotowej sprawie mimo, iż występuje tu oczywista niewspółmierność wydanych łącznie kar w stosunku do jej celu (ogólnie: prewencja zmierzająca do dokonywania pełnych opłat) czy do wagi naruszenia (w kontekście uszczuplenia dochodów z tyt. opłat o 1.093,10 zł), ustawodawca w zakresie wymiaru kary nie określił wprost na wzór ustawy o transporcie drogowym modelu działania a organ administracyjny każdą z wielu spraw wydanych w ramach jednej kontroli potraktował identycznie mimo, iż realizacja celu kary i oceny znikomości naruszenia przepisu winna być w mojej ocenie potraktowana indywidualnie w każdej ze spraw z możliwością odmiennej oceny danej sprawy przy uznania realizacji celu kary po wymierzeniu kary w oparciu o ustalone przez organ obiektywne kryterium określenia wysokości kary (np. przy uznaniu za realizację celu kary nałożenie kwoty 3.000 zł stanowiłoby analogiczne ustalenie przyjęte przez ustawodawcę wobec kierowców w ustawie o transporcie drogowym).
Przechodząc do interpretacji zasad ewentualnego odstąpienia od wymierzenia możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w przedmiotowej sprawie zauważyć należy, że w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp ustawodawca określił, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z kolei z art. 13ha ust. 1 udp wynika, że powyższe opłaty (zwane opłatami elektronicznymi) są pobierane za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 13ha ust. 6 udp. Rozporządzeniem tym jest rozporządzenie RM z 22 marca 2011 r., które – stosownie do jego § 2 – określa w załączniku nr 1 i załączniku nr 2 drogi krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną.
Na wysokość opłaty elektronicznej ma wpływ m.in. kategoria pojazdu, którym wykonywany jest przejazd. W art. 13i ust. 4a udp ustawodawca określił, że kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym mowa w ust. 3 i 3a lub w art. 16l ust. 1, jest obowiązany do wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3. Z przepisu tego wynika zatem, że kierujący pojazdem z zainstalowanym urządzeniem umożliwiającym uiszczanie opłaty elektronicznej z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat ma obowiązek ustawienia w tym urządzeniu właściwej kategorii tegoż pojazdu. Niewykonanie tego obowiązku jest zagrożone karą pieniężną, stosownie do art. 13k ust. 2 pkt 1 udp ("Za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a, wymierza się karę pieniężną"). Z art. 13k ust. 5 udp wynika, że karę tę wymierza się kierującemu pojazdem samochodowym.
Wysokość tej kary została określona w art. 13k ust. 3 udp i wynosi 250 zł (w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy) lub 750 zł (w pozostałych przypadkach). Przy czym z art. 13k ust. 6 pkt 2 udp wynika, że na kierującego pojazdem nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za naruszenie, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (tj. niedopełnienie obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a udp) stwierdzone w trakcie jednej doby. Karę tę nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 13k ust. 9 udp). Do jej wymierzenia właściwy jest GITD, co wynika z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) utd, który stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego – w sprawach związanych z kontrolą uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Z przywołanych przepisów wynika, że na kierującym pojazdem ciąży obowiązek ustawienia właściwej kategorii pojazdu na urządzeniu do poboru opłat znajdującym się w pojeździe. Za niedopełnienie tego obowiązku GITD w drodze decyzji administracyjnej nakłada karę pieniężną. Wysokość tej kary wynosi 750 zł, jeśli przejazd był wykonany pojazdem innym niż zespół pojazdów o łącznej dmc powyżej 3,5 t złożonym z samochodu osobowego o dmc nieprzekraczającej 3,5 t oraz przyczepy.
W kontekście możliwości wezwania do wykazania usunięcia naruszenia prawa (o czym szerzej w dalszej części) dodać także należy, iż jak wynika z ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2020.72 t.j.) ustawa ta określa m.in. zasady finansowania budowy autostrad płatnych oraz zasady finansowania dróg krajowych w tym autostrad ze środków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD). Zgodnie z treścią przepisu art. 39 b ust. 1 środki KFD pochodzą m.in. z opłat o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp oraz służą realizacji zadań w postaci budowy, przebudowy dróg krajowych oraz przygotowania, wdrożenia, budowy i eksploatacji systemów poboru opłat.
Zgodnie natomiast z treścią przepisu § 13 ust. 1. Rozporządzenia ministra infrastruktury i rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia opłat i rozliczania opłat elektronicznych (Dz. U. 2015. 1406 – w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie) środki z opłat elektronicznych są gromadzone na wyodrębnionym rachunku pobierającego opłatę elektroniczną i przekazywane na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego niezwłocznie, nie później niż w terminie jednego dnia roboczego: po zakończeniu tygodnia, w którym nastąpiło rozliczenie opłaty elektronicznej - w przypadku uiszczania opłaty elektronicznej w trybie, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 (vide § 13 ust. 1 pkt 1); lub od dnia, w którym opłata elektroniczna wpłynęła - w przypadku wniesienia opłaty elektronicznej w trybie, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 (§ 13 ust. 1 pkt 2);.
Natomiast zgodnie z ust. 2 § 13 ww. rozporządzenia środki z kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2 ustawy, są gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i przekazywane w terminie dwóch dni roboczych po zakończeniu tygodnia, w którym wpłynęły, na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego. Dodać tutaj należy, iż w obecnym stanie prawnym środki z tytułu opłat elektronicznych przekazuje obecnie Szef Krajowej Administracji Skarbowej na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego.
Niespornym w sprawie jest, iż przed wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie organ miał obowiązek dokonania oceny, czy w konkretnej sprawie znajdują zastosowanie przepisy działu IVA kpa, w tym normy przewidujące odstąpienie od nałożenia kary w przypadku ziszczenia się wskazanych w nich przesłanek. Możliwość odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o dział IVA kpa także w sprawach dotyczących braku należnej opłaty elektronicznej w trybie udp w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budziła też wątpliwości Sądu w nstp. sprawach: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r. Sygn. akt II GSK 1856/18, wyrok NSA z 25 maja 2022 r. Sygn. akt II GSK 130/19, także uchwała NSA z 9 czerwca 2022 r. Sygn. III OPS 1/21.
Zgodnie z art. 189a § 1 kpa, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Powołany przepis został dodany do kpa z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa – Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a, a także art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej kpa wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa kpa miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. W doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 kpa Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 kpa. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 kpa rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196).
Przepisy działu IVa kpa stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa kpa, w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 kpa Należy też podkreślić argument natury systemowej – przepisy działu IVa kpa są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu w/w ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do kpa. Naczelny Sąd Administracyjnych w powołanej wyżej uchwale zwracał również uwagę, iż w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno) a w konsekwencji zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (szerzej uchwała NSA III OPS 1/21).
Zgodnie z treścią § 1 art. 189 f kpa Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Jak wynika natomiast z § 2 art. 189 kpa w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (tak § 3 art. 189 f kpa).
Powołany przepis przewiduje zatem cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:
- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;
- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;
- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).
Mając na uwadze, iż w ustawie o drogach publicznych nie zawarto żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w przedmiotowej sprawie oraz kierując się treścią zasad ogólnych przedstawionych w dziale IVa kpa organ administracyjny winien w sposób szczególny zbadać zasadność wymierzenia kary w przedmiotowej sprawie gdzie w ramach jednej kontroli stwierdzono kilkadziesiąt naruszeń w badanym okresie. W świetle klarownej treści art. 13 k ust. 6 udp (tj. maksymalnie jedna kara za naruszenia w czasie jednej doby) zaznaczyć należy, że okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie przy ocenie przesłanek działu IV a kpa bowiem tutaj organ ma możliwość i obowiązek ocenić daną sprawę w jej całościowym ujęciu uwzględniającym cel wymierzanej kary oraz motywy wprowadzenia obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej.
W mojej ocenie gdy mamy do czynienia z ujawnieniem wielu naruszeń w ramach jednej kontroli w kontekście powołanego działu IV a kpa zwrócić należy uwagę na funkcje kar pieniężnych określanych w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazują komentatorzy podstawowym celem kar pieniężnych nie jest represja czy retrybucja w drodze wyrównywania win czy odpłaty, lecz ochrona porządku prawnego (patrz. kom. do art. 189 J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Warszawa 2023). Tym samym uzyskaniu porządku prawnego sprzyjać ma oddziaływanie prewencyjne indywidualne i generalne wobec sprawcy deliktu administracyjnego. Okoliczność ta w świetle nałożenia wielu indywidualnych kar w oparciu o czyny wskazane stronie na skutek jednej kontroli wykazującej jednorodzajowe naruszenie jest kwestią kluczową dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o dział IV a kpa.
W mojej ocenie, niektóre z okoliczności podnoszonych przez Skarżącego powinny zostać ocenione przez GITD w ramach analizowania, czy zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 lub § 2 kpa. Bez wnikliwego rozważenia przez organ takich okoliczności nie można mówić o dochowaniu zasady zaufania do organów władzy publicznej określonej w art. 8 § 1 kpa ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.").
Jak wskazywano na wstępie w tym kontekście nie można pominąć okoliczności, że zarówno naruszenie, za których popełnienie nałożono karę administracyjną w niniejszej sprawie, jak i kilkadziesiąt innych naruszeń, za które Skarżącemu wymierzono kary pieniężne w innych sprawach - zostały ujawnione przez organ w trakcie jednej kontroli mobilnej w dniu 20 października 2020 r. W trakcie tej kontroli z systemu elektronicznego poboru opłat pobrano informacje o incydentach (naruszeniach) polegających na wskazaniu niewłaściwej klasy pojazdu przypisanego do urządzenia viaBOX, które miały miejsce od 17 czerwca 2020 r. do dnia kontroli (20 października 2020 r.). Ustalenia kontroli skutkowały wprawdzie wszczęciem postępowań administracyjnych odnośnie do każdego ze stwierdzonych naruszeń z osobna, niemniej jednak okoliczności ujawnienia tych naruszeń w sposób niejako "hurtowy" i to nawet na kilka miesięcy wstecz w stosunku do daty kontroli mobilnej uzasadniają w ocenie Sądu – na potrzeby oceny przesłanek z art. 189f kpa – traktowanie wszystkich tych naruszeń tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo. Z uwagi na to w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy usprawiedliwione jest zastosowanie art. 189f § 1 lub § 2 kpa, czyli odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa ewentualnie czy usprawiedliwione może być odstąpienie od nałożenia kary po przedstawieniu dowodów usunięcia naruszenia prawa.
Tym samym za co najmniej przedwczesne należy uznać wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko GITD, że w sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189 f kpa z uwagi na pominięcie odpowiednich rozważań co do odstąpienia od zastosowania tego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprawdzie, że GITD co do zasady (hipotetycznie) dopuścił możliwość zastosowania tego przepisu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wprowadzenia prawidłowych danych do urządzenia służącego do uiszczania opłaty elektronicznej, jednak w swej ocenie pominął szersze okoliczności sprawy w postaci stwierdzenia w ramach jednej wstecznej kontroli wielu naruszeń.
Odnośnie oceny przesłanek przepisu art. 189 f § 1 kpa podnieść trzeba, iż wprawdzie ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy nie, jednakże – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 marca 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 70/22) – w piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że:
1) w tym zakresie można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2018, nr 6. s. 23-32); z kolei z art. 115 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm.) wynika, że przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia;
2) oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 kpa (por. A. Wróbel, komentarz do art. 189f kpa [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022), a zatem wagi i okoliczności naruszenia prawa;
3) przy ocenie wagi naruszenia prawa należy kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując że jeżeli konkretne naruszenie prawa:
– wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna,
– wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna,
– wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J. G. Firlus, komentarz do art. 189f kpa [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019).
W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że:
1) opłata elektroniczna stanowi przychód Krajowego Funduszu Drogowego, który jest podstawowym źródłem finansowania inwestycji na drogach krajowych, zaś uszczuplanie dochodów państwa w zakresie środków przeznaczonych na inwestycje drogowe wywiera istotny wpływ w sferze dobra publicznego jakim jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego (s. 16 zaskarżonej decyzji),
2) wielokrotne popełnienie naruszenia przemawia przeciwko przyjęciu zaistnienia w sprawie przesłanki znikomości naruszenia (s. 16 zaskarżonej decyzji),
3) odnotowane zachowanie Skarżącego nie zostało przerwane przez niego, tylko zakończyło się ingerencją kontrolną organu, uświadamiającą Skarżącemu nieprawidłowe ustawienie urządzenia do poboru opłaty elektronicznej (s. 16 zaskarżonej decyzji),
4) skontrolowanie Skarżącego przez Inspekcję Transportu Drogowego dopiero po ponad kilkudziesięciu dniach nieprawidłowego używania urządzenia viaBOX było dopuszczalne w świetle art. 13n udp, a inspektorzy mają dostęp do informacji zarejestrowanych w systemie elektronicznego poboru opłat, w tym również do naruszeń wygenerowanych w systemie dla danego pojazdu (s. 20 zaskarżonej decyzji),
5) przyczyny, z powodu których Skarżący naruszył obowiązek wynikający z art. 13i ust. 4a udp, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy (s. 20 zaskarżonej decyzji).
Nieprawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, nie można mówić o znikomej wadze naruszenia, skoro opłaty elektroniczne mają na celu zapewnienie środków na zadania związane z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej. Taka argumentacja nie jest trafna, ponieważ co do zasady każdy obowiązek administracyjnoprawny, którego naruszenie jest zagrożone karą pieniężną, ma na celu ochronę określonego dobra publicznego, a mimo to w art. 189f § 1 kpa ustawodawca przyjął, że od nałożenia kary pieniężnej należy odstąpić w razie spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Argumentacja przyjęta przez GITD prowadzi w istocie do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nigdy nie będzie mogło nastąpić w odniesieniu do naruszenia obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych, co nie jest zgodne ogólnym z założeniem ustawodawcy przyjętym w art. 189f § 1 kpa.
Wskazana przeze mnie wyżej wykładnia art. 189f § 1 pkt 1 kpa determinuje zakres okoliczności faktycznych, jakich organ administracji powinien dokonać, aby możliwa była zgodna z prawem ocena, czy naruszenie prawa przy popełnianiu deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną było znikome. Mając na uwadze tę wykładnię należy przyjąć, że przy ocenie znikomości naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f kpa należy uwzględnić okoliczności popełnienia naruszenia, wagę naruszonych obowiązków, motywację sprawcy naruszenia, częstotliwość niedopełnienia przez sprawcę wcześniej (tu - przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej) obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu
W konsekwencji oceniane w całokształcie okoliczności, że naruszenie przez Skarżącego obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu: 1) nie zostało wytknięte skarżącemu przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej w dniu 20 października 2020 r., 2) nie wiązało się z osiągnięciem przez Skarżącego jakiejkolwiek korzyści lub uniknięcia jakiejkolwiek straty - mogą świadczyć o znikomości naruszenia, uzasadniającej zastosowanie w danej sprawie art. 189f § 1 kpa. W zaskarżonej decyzji GITD nie przeanalizował w ogóle, czy tego rodzaju okoliczności mogą uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary, a w konsekwencji nie weryfikował, że zachodziły one w tej sprawie. Zasadniczym naruszeniem jest jednak tutaj okoliczność, iż GITD przy analizie spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pominął okoliczność, że: 1) zarówno do naruszeń, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, jak i kilkudziesięciu innych naruszeń obowiązku z art. 13i ust. 4a udp przez Skarżącego, co do których również wszczęto postępowania administracyjne w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych – doszło w takich samych okolicznościach faktycznych, 2) organ informację o wszystkich tych uchybieniach pobrał w tym samym momencie (w trakcie kontroli mobilnej) z systemu elektronicznego poboru opłat, 3) za wszystkie te naruszenia (do których dochodziło w okresie kilku miesięcy) GITD wymierzył w zbliżonym czasie kilkadziesiąt administracyjnych kar pieniężnych.
Wskazując natomiast na brak rozważań organu co do oceny przesłanek przepisu art. 189 f § 2 i 3 kpa wskazać trzeba, iż w kontekście prewencyjnego charakteru kary pieniężnej ocena zasadności skorzystania z tej konstrukcji prawnej uwarunkowana jest osiągnięciem celów administracyjnej kary pieniężnej. Oczywiście nie można powiedzieć, że stronie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o zastosowanie tej instytucji jednakże organ nie może dowolnie uchylić się od rozważań w tym zakresie. Zważywszy na ujawnienie się wielu naruszeń w ramach jednej kontroli organu administracyjnego (kilkadziesiąt przejazdów w ciągu trzech miesięcy) rozważyć trzeba, czy wielokrotne ukaranie w ramach wszystkich postępowań wszczętych w oparciu o jedną kontrolę z 20 października 2020 r. mimo fizycznej odrębności rozpoznawanych spraw nie przekroczy w sposób istotny celu tej kary. Jeżeli bowiem organ uznałby, iż po wymierzeniu części kar pieniężnych spełniona zostałaby przesłanka celowości a strona usunęłaby naruszenie prawa wówczas organ w oparciu o treść § 3 art. 189 f kpa winien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Wyjaśnić tutaj należy, iż usunięcie naruszenia prawa jak wskazują komentatorzy (patrz. kom. do art. 189 f J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Warszawa 2023), obejmuje zarówno ustanie naruszenia jak i usunięcie jego skutków. Warunkiem odstąpienia od wymierzenia kary jest wykonanie przez stronę wystosowanego w drodze ewentualnego postanowienia wezwania do wykazania usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze charakter popełnionego naruszenia oraz ustalenia organu nie ulega wątpliwości, iż Skarżący zaprzestał danych naruszeń w podanych w decyzji okresach. Organ pominął jednak choćby rozważenie co do możliwości wezwania do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty jakiej na skutek wielu wskazanych w protokole kontrolnym naruszeń Skarżącego nie wpłacono za wykonane przejazdy przedmiotowym zespołem pojazdów (wg. oświadczenia skarżącego 1.093 złote 10/100 groszy). Środki te zgodnie z powołanym wyżej § 13 rozporządzenia ministra infrastruktury i rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia opłat i rozliczania opłat elektronicznych w prawidłowym trybie postępowania po ich uiszczeniu w ramach opłaty należnej w pełnej wysokości winny znaleźć się na rachunku bankowym pobierającego opłatę a następnie byłyby przekazane na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego. Mając jednak na uwadze cel opłat elektronicznych (budowa, remonty dróg krajowych i autostrad etc.) oraz podmiot dysponujących finalnie tymi środkami (Krajowy Fundusz Drogowy), wydaje się nieuzasadnionym twierdzenie, iż brak jest tu możliwości usunięcia naruszenia prawa skoro zaległe środki mogą zostać uiszczone bezpośrednio na rachunek bankowy Krajowego Funduszu Drogowego lub wskazany przez GITD rachunek bankowy właściwy do uiszczania kar (w dacie naruszenia) a następnie przekazane do Krajowego Funduszu Drogowego celem realizacji jego zadań określonych w ustawie (pobocznie wskazać należy, iż w obecnym stanie prawnym środki te zostałyby ewentualnie pokryte z zabezpieczenia obsługiwanego przez Szefa KAS). Tym samym możliwe w mojej ocenie jest usunięcie naruszenia prawa poprzez usunięcie skutków dokonanego przez Skarżącego naruszenia w postaci braku całości opłaty (przez wykazanie jej późniejszego uiszczenia czy na rachunek wskazany przez GITD lub do KFD).
W związku z powyższymi okolicznościami należy także wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który na przykład w uzasadnieniu wyroku z 1 marca 1994 r. o sygn. U 7/93 (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5) stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te - stosowane automatycznie, z mocy ustawy mają bowiem przede wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 30). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r. o sygn. P 19/06; OTK-A 2007/1/2). Tym samym administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134), ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa. Organ administracyjny musi bowiem posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 marca 2010 r. o sygn. P 9/08; OTK-A 2010/3/26). Na przede wszystkim prewencyjną funkcję administracyjnej kary pieniężnej Trybunał Konstytucyjny położył również akcent w uzasadnieniu wyroku z 7 lipca 2009 r. o sygn. K 13/08 (OTK-A, 2009, nr 7, poz. 105), zaznaczając że nie ma rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco – represyjny. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt II GSK 1296/17), stwierdzając że o ile główną funkcją odpowiedzialności karnej jest funkcja represyjna, czyli odwet za popełniony czyn zabroniony, to główną funkcję odpowiedzialności administracyjnej stanowi szeroko pojęta prewencja.
Podzielając powyższe poglądy odnośnie do charakteru administracyjnych kar pieniężnych, w mojej ocenie GITD przy analizie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pominął to, że kara administracyjna ma charakter przede wszystkim prewencyjny, gdyż jej zasadniczym celem jest skłonienie konkretnego podmiotu, który narusza prawo administracyjne (prewencja indywidualna), jak i innych potencjalnych sprawców deliktów administracyjnych (prewencja ogólna) do przestrzegania norm administracyjnoprawnych. Trudno mówić o prewencyjnym charakterze kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia popełniane w okresie kilku miesięcy, a stwierdzane "hurtowo" przy okazji kontroli mobilnej - przez pobranie informacji o tych naruszeniach z systemu elektronicznego poboru opłat, które to informacje przez kilka miesięcy w tym systemie były umieszczone i nie spotkały się z niezwłoczną reakcją GITD.
Naruszenie przez Skarżącego obowiązku z art. 13i ust. 4a udp powinno spotkać się z możliwie niezwłoczną reakcją organu administracji mającego kompetencję do kontroli wykonania obowiązków związanych z uiszczaniem opłaty elektronicznej. Taka reakcja (w postaci administracyjnej kary pieniężnej) realizowałaby prewencyjną funkcję kary administracyjnej, co potencjalnie powstrzymałoby Skarżącego od popełnienia kolejnych naruszeń zapisanych w systemie elektronicznego poboru opłat, które były spowodowane tym samym stanem (nie)świadomości Skarżącego, tak jak kontrola mobilna w dniu 20 października 2020 r. powstrzymała Skarżącego od dalszego naruszania wspomnianego obowiązku. Natomiast nakładanie - wskutek jednorazowego pobrania informacji o naruszeniach, do których miało dojść w okresie kilku miesięcy - kilkudziesięciu kar pieniężnych nie realizuje prewencyjnej funkcji kary, lecz jest w zasadzie wyłącznie represją, która w okolicznościach takich, jak opisane powinna zostać uznana na nieproporcjonalną.
Zaznaczyć także trzeba, iż ustawa o drogach publicznych oraz kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ z jednej strony obowiązek nałożenia kary z uwzględnieniem kryterium dobowego oraz z drugiej strony obowiązek oceny możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej gdy waga naruszenia jest znikoma lub cel kary zostanie osiągnięty (art. 189 f kpa) jednocześnie, brak jest klarownych regulacji pozwalających organowi wprost na łączną ocenę w tym zakresie wielu naruszeń stwierdzonych w ramach jednej kontroli. W przedmiotowej sprawie mimo, iż występuje tu oczywista niewspółmierność wydanych łącznie kar w stosunku do jej celu (ogólnie: prewencja zmierzająca do dokonywania pełnych opłat) czy do wagi naruszenia (w kontekście uszczuplenia dochodów z tyt. opłat o 1.093,10 zł), ustawodawca w zakresie wymiaru kary nie określił wprost na wzór ustawy o transporcie drogowym modelu działania. Kierując się jednak uzasadnieniem ustawodawcy co do wprowadzenia przepisów rozdziału IV a kpa wskazać trzeba, iż przepisy te mają stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego (vide stanowisko powołane w uzasadnieniu uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r. Sygn. III OPS 1/21). Tym samym organ winien ustalić przy ocenie wielu naruszeń wykrytych w ramach jednej kontroli pewne obiektywne kryterium dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w badanej sprawie i zależnie od przyjętej podstawy podobnie jak uczynił to obecnie dokonać indywidualnej oceny przesłanek z art 189 f kpa przy uwzględnieniu faktu dokonania jednej kontroli co wywołało przecież bezpośredni wpływ choćby na ocenę realizację celów kary.
Moim zdaniem ze wskazanych wyżej powodów, zaskarżona decyzja winna być uchylona z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Uchybienie, którego dopuścił się GITD mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ, uwzględniając prawidłową wykładnię art. 189f kpa, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a następnie go ocenił, to mógłby dojść do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Ze wskazanych wyżej powodów zająłem stanowisko jak wyżej.