VI SA/Wa 902/19

VI SA/Wa 902/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /sprawozdawca/
Aneta Lemiesz /przewodniczący/
Barbara Kołodziejczak-Osetek
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Sygn. powiązane
II GSK 719/20 - Wyrok NSA z 2023-04-18
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak- Osetek Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś- Rosińska (spr.) Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] udzielił [...] Sp. j. z siedzibą
w M. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] przy
ul. [...].
Przedmiotowe zezwolenie zostało następnie zmienione decyzją WIF z dnia [...] lipca 2017 r., w zakresie nazwy apteki na "[...]".
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 17 października 2018 r. złożony przez [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka jawna z siedzibą w [...] o dokonanie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie nazwy oraz adresu podmiotu prowadzącego aptekę z [...] Sp. j. z siedzibą w J. na [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka jawna z siedzibą w [...] ul. [...].
Strona wskazała, że powodem złożenia wniosku jest konieczność zmiany
w składzie osobowym wnioskującej spółki poprzez rozszerzenie jej składu osobowego o nowoutworzoną spółkę [...] Sp. z [...][...], w której jedynym wspólnikiem prezesem jest A. K. - mgr farmacji (jeden ze wspólników wnioskodawcy).Konieczność ta podyktowana jest potrzebą zapewnienia ciągłości istnienia rodzinnej spółki (rodzice i syn) jaką jest wnioskodawca i zabezpieczenia się od zdarzeń losowych na skutek których w spółce pozostałby tylko jeden wspólnik
i spółka musiałaby ulec rozwiązaniu i likwidacji. Strona poinformowała również, że po zmianie firmy numery NIP, REGON i KRS nie uległy zmianie.
Pismem z dnia 16 listopada 2018r. WIF poinformował stronę o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji. Jednocześnie organ pouczył o treści art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. i wynikającym z niego braku możliwości rozszerzenia osobowego składu spółki jawnej o wspólnika będącego spółką kapitałową.
W odpowiedzi strona podtrzymała swoje stanowisk[...] Wskazała również, że w jej ocenie zamiar wydania decyzji o odmowie zmiany zezwolenia nie znajduje podstaw w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], WIF odmówił dokonania zmiany zezwolenia. Organ pierwszej instancji wskazał, że dokonanie zmian zgodnie z wnioskiem pozostawałoby w rażącej sprzeczności z art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f., bowiem rozszerzenie składu osobowego spółki jawnej o nowoutworzoną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, nawet jeżeli jedynym wspólnikiem
i udziałowcem tej spółki jest farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, nie spełnia wymagań określonych w Prawie farmaceutycznym.
Strona, pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
1.art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a i art. 99 ust. 2 w zw. z art. 37a, art. 99 ust. 4 pkt 2, art. 100 ust. 1 pkt 1, art. 101 pkt 1, art. 102 pkt 1 u.p.f. i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1015, dalej: "ustawa nowelizująca") oraz w zw. z art. 6, art. 7a, art. 8 § 1, art. 11, art. 104 § 1 i art. 155 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zmiana wspólnika spółki jawnej posiadającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez uzyskanie statusu wspólnika przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością po dniu 24.06.2017 r. stanowi przesłankę do odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie nazwy i siedziby podmiotu;
2. art. 8 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie.
W oparciu o tak postawione zarzuty, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.
Decyzją z dnia [...] marca 2019r. Główny Inspektor Farmaceutyczny działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 99 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211 ze zm., dalej: "u.p.f." lub "Prawo farmaceutyczne") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka jawna z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia 28.12.2018 r. w przedmiocie odmowy dokonania zmiany zezwolenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...].05.2014 r., znak: [...], zmienionego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...].07.2017 r., znak: [...], na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w [...] przy ul. [...] utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.
Główny Inspektor Farmaceutyczny, po zapoznaniu się ze zgromadzoną
w niniejszej sprawie dokumentacją uznał za zasadne utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podkreślając, że podmiot, występując o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, które to zezwolenie uzyskał przed wyjściem w życie ustawy nowelizującej, musi spełniać wymogi nałożone obecnie obowiązującymi przepisami Prawa farmaceutycznego.
Organ podkreślił, że Strona złożyła wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w dniu 17 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli po dniu 25 czerwca 2017 r.
Zgodnie z obecnie obowiązującym, jak i w dniu złożenia przez stronę wniosku oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji, brzmieniem art. 99 ust. 4 u.p.f. prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada:
1. farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą,
2. spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1.
W związku z powyższym, organ stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym, do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 u.p.f.
Ponadto, przepis art. 2 ustawy nowelizującej zawiera normę intertemporalną (międzyczasową), zgodnie z którą do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (ust. 2).
Organ zwrócił uwagę, że przepis ten jest jedynym przepisem przejściowym zawartym w ustawie nowelizującej i zgodnie z wykładnią literalną (językową), mającą pierwszeństwo przed pozostałymi regułami wykładni, odnosi się wprost do postępowań uruchomionych w wyniku wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki. Treść tego przepisu, w ocenie GIF wskazuje, że intencją prawodawcy było uregulowanie powstałych zdarzeń prawnych w odniesieniu do postępowań o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Nie dotyczy natomiast wniosków o zmianę zezwolenia.
GIF zauważył, że jeżeli przepis przejściowy ma dotyczyć tylko określonych przepisów bądź ustawy, z wyłączeniem niektórych przepisów, to ustawodawca musi to wyraźnie zaznaczyć w treści przepisu przejściowego. Milczenie ustawodawcy co do reguły interpretacyjnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa. Powyższą zasadę, jako wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, ustanawiającą zasadę demokratycznego państwa prawa, potwierdził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 10 maja 2004 r. sygn. SK 39/03 wskazał: "Ustawodawca w wypadku regulacji zagadnień intertemporalnych dysponuje znaczną, choć nie nieograniczoną, swobodą (...). Może bowiem przewidywać bezpośrednie działanie nowych przepisów ("przechwycenie sprawy" przez reżim nowego prawa od daty jego wejścia w życie). Może także przewidzieć dalsze stosowanie dawnej ustawy wobec takich stosunków." Takie stanowisko zostało również potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2015 r" sygn. akt II FSK 1924/13.
Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie ustawa nowelizująca wyraźnie określiła przepis intertemporalny, ograniczając go tylko do wniosków w zakresie udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki. Oznacza to zatem, że jeżeli ustawodawca nie objął przepisami intertemporalnymi kwestii zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, to należy przyjąć, że zakres stosowania ustawy jest wyznaczony gdy idzie o datę początkową - datą jej wejścia w życie. Co za tym idzie ustawę nowelizującą należy stosować także do stosunków (zezwoleń) zaistniałych wcześniej (zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, od daty jej wejścia w życie).
Tym samym, celem ustawodawcy było aby poza sytuacjami wyraźnie uregulowanymi przepisem intertemporalnym, od dnia 25 czerwca 2017 r. stosowane były przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, która zmieniła także treść art. 99 ust. 4 u.p.f. Przepisy przejściowe
z racji swojej specyfiki określają zakres i okres stosowania przepisów prawnych uchylonych nowym aktem prawnym, przesądzając, która norma prawna znajdzie zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych na gruncie dotychczasowego prawa i trwających na gruncie nowego prawa. Fakt, że w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się co do kwestii intertemporalnej nie oznacza istnienia luki w prawie. Wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej stosujemy zasadę bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy, nawiązały się wcześniej. W ocenie organu ustawodawca rozstrzygnął konkretnie zagadnienia intertemporalne, świadomie regulując poprzez przepis przejściowy jedynie instytucję wniosków o udzielenie zezwolenia. Nie bez znaczenia pozostaje kwestia analizy uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy nowelizującej, z którego wynika, że intencją ustawodawcy było ograniczenie zarówno liczby nowych aptek jak i podmiotów mogących je prowadzić.
Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszego stanu faktycznego, GIF uznał, że organ I instancji zasadnie uznał, że powinien procedować w oparciu o art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiedni[...]
GIF wskazał, że zmiana zezwolenia w części dotyczącej zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki dokonana od dnia 25 czerwca 2017 r. musi uwzględniać brzmienie art. 99 ust. 4 u.p.f. nadane ustawą nowelizującą. Do postępowań w przedmiocie zmiany zezwolenia należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania przez organ decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 07.05.2002 r., III RN 59/01) czyli przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą.
GIF podziela stanowisko organu I instancji, że zmianie zezwolenia w części dotyczącej zmiany nazwy podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki sprzeciwia się art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f., który stanowi, że prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich.
Zgodnie z ustaleniami faktycznymi sprawy, nowy wspólnik strony to spółka kapitałowa - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] Nowy wspólnik posiada numer KRS [...], został wpisany do rejestru przedsiębiorców KRS w dniu [...].09.2018 r. Wspólnik ten nie spełnia wymogu bycia farmaceutą i posiadania prawa wykonywania zawodu farmaceuty.
Zdaniem GIF skład osobowy spółki jawnej przed zmianami nie podlega ocenie organu. Wszelkie zaś zmiany zezwolenia dokonywane w obowiązującym stanie prawnym muszą być z nim zgodne. Obecne regulacje ograniczają zakres zmian, których strona może dokonać, aby utrzymać posiadane zezwolenie.
W ocenie GIF, dokonanie zmiany zezwolenia w brzmieniu zawnioskowanym przez stronę, doprowadziłoby de facto do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich.
Jednocześnie zdaniem organu nie znajduje uzasadnienia argument strony,
że żądana wnioskiem zmiana dotyczy wyłącznie zmiany nazwy i siedziby spółki, bowiem faktycznie dotyczy zmiany wspólników spółki jawnej, która to implikuje zmianę firmy w tym zakresie. W związku z tym, z oczywistych względów w niniejszej sprawie nie chodzi o samą zmianę abstrakcyjnej części nazwy, a o faktyczne zmiany osobowe w spółce, której to działalność w obecnym stanie prawnym została ograniczona w zakresie prowadzenia apteki w ten sposób, że wspólnikami mogą być jedynie osoby wykonujące zawód farmaceuty.
Odnosząc się do zmiany zezwolenia w zakresie siedziby podmiotu, zdaniem GIF w realiach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do dokonania zmiany również
i w tym zakresie. Zezwolenie na prowadzenie apteki powinno zawierać nazwę
i siedzibę podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, zgodnie z art. 102 pkt. 1 u.p.f. W tej sprawie rozpatrywana jest zmiana siedziby spółki jawnej czyli zmiana nazwy miejscowości.
Obecnie siedziba strony mieści się w [...] pod adresem ul. [...]. Istotne jest, iż zgodnie z danymi ujawnionymi w KRS, w tej samej miejscowości i pod tym samym adresem mieści się również siedziba wspólnika strony czyli [...] Sp. z [...][...] Zbieżność danych adresowych obu spółek, tzn. strony niniejszego postępowania i jej nowoutworzonego wspólnika, również wskazuje, że dokonanie zmiany zezwolenia w brzmieniu zawnioskowanym przez stronę, doprowadziłoby de facto do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Dokonanie zmiany zezwolenia tylko w zakresie siedziby Spółki prowadziłoby do usankcjonowania wprowadzenia do grona wspólników Strony będącej spółką jawną osoby prawnej, co stoi w sprzeczności w treścią art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. w brzmieniu od dnia 25.06.2017 r.
Dokonanie zmiany tylko w zakresie siedziby było niemożliwe również z uwagi na fakt, że strona zawnioskowała o łączną zmianę zezwolenia w zakresie nazwy oraz siedziby. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne jest czynnością dyspozytywną strony i wiąże organ, który może działać jedynie w jego granicach. Realizacja wniosku o zmianę zezwolenia następuje na podstawie art. 99 ust. 2 u.p.f. Ponieważ wniosek o zmianę zezwolenia był sformułowany w postaci koniunkcji (spójnik "i", "oraz") nie mogło dojść do zmiany zezwolenia tylko w części.
GIF nie podzielił zarzutów strony o niezastosowaniu przez WIF przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z przywołanymi przez stronę przepisami: przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa (art. 8 u.p.p.). Jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 11 ust. 1 u.p.p.).
Zdaniem organu zacytowane przepisy nie mogły być zastosowane, bowiem prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest rodzajem działalności reglamentowanej,
o której mowa w rozdziale 4 u.p.p. Cechą charakterystyczną takiego rodzaju działalności jest ograniczenie swobody działania przedsiębiorcy. Prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest możliwe po uzyskaniu zezwolenia i spełnieniu wszystkich wymogów wynikających z przepisów prawa dla tego rodzaju działalności,
w szczególności Prawa farmaceutycznego W sprawie brak jest wątpliwości co do treści norm prawnych, gdyż z uwagi na wejście w życie ustawy nowelizującej, brak jest możliwości dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej związanej z przystąpieniem do spółki jawnej wspólnika będącego spółką z ograniczoną odpowiedzialnością.
Pismem z dnia 1 kwietnia 2019r. [...] Spółka
z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka jawna z siedzibą w [...] wniosła
do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając zaskarżonej decyzji:
1) naruszenie art. 108 ust. 4 pkt 4) lit. a) i art. 99 ust. 2 w związku z art. 37ar, art. 99 ust. 4 pkt 2), art. 100 ust. 1 pkt 1), art. 101 pkt 1), art. 102 pkt 1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2019r. poz. 499 ze zm.) i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz
w związku z art. 6, art. 7a, art. 8 §1 , art. 11, art. 104 § 1 i art. 155 kpa poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zmiana wspólnika spółki jawnej posiadającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez uzyskanie statusu wspólnika przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością po dniu 24 czerwca 2017r. stanowi przesłankę do odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie nazwy
i siedziby podmiotu,
2) naruszenie art. 8, art. 11 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018r. poz. 646 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie.
Wobec podniesionych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, podnosząc że zmiana wspólników i siedziby [...] Spółka Jawna z siedzibą
w J. na [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Jawna z siedzibą w [...] jest, wbrew twierdzeniom organu II Instancji, prawnie indyferentna w kontekście przepisu art.99 ust. 4 pkt 2 Prawa farmaceutycznego Podniosła, że zarówno przed zmianą składu osobowego wspólników i siedziby ww. Spółki Jawnej, jak i po dokonanej zmianie skład osobowy wspólników obejmował i obejmuje osoby niebędące farmaceutami posiadającymi prawo wykonywania zawodu, obok wspólnika posiadającego prawo do wykonywania zawodu.
Wskazał, że organ II instancji po pierwsze pomija fakt, że podmiotem posiadającym zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (i w konsekwencji wnioskującym o dokonanie zmian zezwolenia) jest spółka jawna, po drugie nie odróżnia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jako wspólnika spółki jawnej posiadającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej od spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością per se. Poprzez uzyskanie statusu wspólnika spółki jawnej przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ta ostatnia spółka nie staje się w ten sposób podmiotem posiadającym prawo do prowadzenia apteki, bo takim prawem legitymuje się na gruncie ustawy z dnia 6 września 200lr. Prawo farmaceutyczne spółka jawna. Posiadanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przez spółkę jawną nie oznacza posiadania tego zezwolenia przez jej wspólników - wynika to wprost z porównania pkt 1) z pkt 2) powołanego przepisu, który wprost odróżnia jako podmiot legitymowany do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej farmaceutę od spółki jawnej.
Zdaniem strony skarżącej przepis art. 99 ust. 4 powołanej ustawy odnosi się jedynie do postępowania o udzielenie zezwolenia - wynika to wprost z jego treści.
W pozostałym zakresie wywody Organu II instancji stanowić mogą wyłącznie wnioski de lege ferenda, w żadnym jednak razie nie zasługują na aprobatę, jako mieszczące się w dopuszczalnej (dozwolonej) wykładni tego przepisu.
Skarżąca wskazała ponadto, że przepis art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 201 7r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne nie uzależnia zachowania ważności zezwolenia od dokonywania lub niedokonywania zmian osobowych w gronie wspólników spółki jawnej, czy to poprzez nakaz dostosowania w oznaczonym czasie składu osobowego wspólników do wprowadzonego ustawą nowego brzmienia art. 99 ust. 4 pkt 2), czy to poprzez zakaz dokonywania zmian w składzie osobowym wspólników po dniu wejścia w życie ustawy polegających na wprowadzeniu wspólników nie spełniających kryteriów, o których mowa w tym przepisie. Idąc tokiem rozumowania organu II instancji doszłoby do pozaprawnego - nieopartego na żadnej podstawie prawnej założenia, że każda zmiana stanu osobowego spółki jawnej prowadzącej aptekę przed wejściem w życie nowelizacji (na zasadzie praw nabytych) z przyczyn niezależnych (np. śmierć wspólnika) musi skutkować brakiem możliwości zmiany pozwolenia, a w konsekwencji wygaśnięciem zezwolenia.
W ocenie strony skarżącej znaczenie przepisu art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne polega na tym, że do zezwoleń wydanych przed nowelizacją nie mają zastosowania te nowe przepisy ustawy, które warunkują uzyskanie zezwolenia na prowadzenia apteki. Oznacza to w zarówno brak obowiązku dostosowania podmiotu pod względem własnościowym jak i to, że zmiany w tym zakresie pozostają bez wpływu na ważność zezwolenia.
Skarżąca zauważyła, że przepisy przejściowe i końcowe pełnią rolę wskazówki intertemporalnej i pozwalają wybrać organom stosującym prawo przepisy, które dopiero w kolejnym etapie ustalenia konsekwencji prawnych danego stanu faktycznego pozwolą sądowi lub organowi orzec ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji.
Stosownie do postanowień art. 37 w związku z art. 102 pkt 1) ustawy Prawo farmaceutyczne skarżąca, w związku ze zmianą swojej nazwy i siedziby, zobowiązana była zgłosić ją organowi I Instancji, a mając na względzie przepisy art. 99 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 155 kpa złożyć wniosek o zmianę zezwolenia w zakresie swojej nazwy i siedziby, co też uczyniła.
Wniosek skarżącej dotyczył wyłącznie zmiany swojej nazwy i siedziby
w zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W konsekwencji zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I Instancji nie powinien wykraczać poza określony we wniosku strony,
a konsekwentnie organ II instancji zakres przedmiotowy decyzji powinien ograniczyć do tej kwestii. Postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia ograniczone jest bowiem do tych elementów, które zgodnie z wnioskiem mają zostać zmienione.
W ocenie skarżącej brak jest podstaw prawnych w postępowaniu
w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej
w przedmiocie nazwy i siedziby podmiotu do badania innych okoliczności, nieobjętych wnioskiem, w szczególności do badania struktury wewnętrznej podmiotu.
W stanie faktycznym sprawy organ II Instancji miał prawo wyłącznie do badania, czy wnioskowana nazwa apteki ogólnodostępnej nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne oraz art. 24 ustawy z dnia 15 września 2001r. Kodeks spółek handlowych, Dz.U. z 2019r. poz. 505 ze zm. w zakresie firmy spółki jawnej, aczkolwiek w tym ostatnim zakresie orzeka właściwy Sąd rejestrowy.
W ocenie skarżącej zupełnie niezrozumiałe w tym kontekście jest twierdzenie organu II instancji jakoby dokonanie zmiany zezwolenia w brzmieniu zawnioskowanym przez Stronę, doprowadziłoby de facto do obejścia obowiązującego od 25.06.2017r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. Ponadto zupełnie niezrozumiała jest odmowa zmiany siedziby podmiotu. Organ II instancji
w ogóle nie uzasadnił decyzji w tym zakresie.
Dodatkowo skarżąca wskazał, że stosownie do postanowień art. 8 ustawy
z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa, z kolei może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Ponadto art. 11 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Mając powyższe na względzie skarżąca uznała, że zasadny jest zarzut naruszenia przez organ II instancji również przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7a, art. 8 §1, art. 11, art. 104 § 1 i art. 155 kpa.
Strona skarżąca uzupełniła swoje stanowisko dodatkowo w pismach procesowych z dnia 11 października 2019r. i 23 października 2019r. wnosząc
o przeprowadzenie dowodów z dokumentów. Na rozprawie w dniu 31 października 2019r. sąd oddalił wnioski dowodowe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 3 października 2019r. N. wniosła o dopuszczenie do udziału w sprawie. W piśmie przedstawiła również stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 31 października 2019r. sąd dopuścił N. do udziału w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego odmawiającą dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zdaniem orzekających w sprawie organów rozszerzenie składu osobowego spółki jawnej o nowoutworzoną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, nawet jeżeli jedynym wspólnikiem i udziałowcem tej spółki jest farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, nie spełnia wymagań określonych w art. 99 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2019r. poz. 499 ze zm. dalej jako u.p.f.).
W ocenie sądu mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, iż podmiot, występujący o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, które to zezwolenie uzyskał przed wyjściem w życie ustawy nowelizującej, musi spełniać wymogi nałożone obecnie obowiązującymi przepisami Prawa farmaceutycznego.
W dniu 25 czerwca 2017r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r.
o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U.2017 poz.1025)., nadając art. 99 ust. 4 u.p.f. następujące brzmienie: prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada:
1. farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą,
2. spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci.
W aktualnym stanie prawnym, do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 u.p.f. W ocenie sądu jednak w związku
z powyższym przepisem, oraz mając na uwadze treść w art. 2 ustawy nowelizującej, w aktualnym stanie prawnym, nie tylko do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ale także do jego zmiany konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 u.p.f.
Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej posiadała zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej złożyła
w dniu 17 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Z zasady praworządności (legalizmu) wyrażonej w art. 6 kpa, wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących
w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (wyrok NSA z 16.05.2007 r., I OSK 1080/06, LEX nr 342503) oraz obowiązek jednolitej i spójnej interpretacji przepisów prawa (np. wyrok WSA
w Gdańsku z 29.06.2005 r., III SA/Gd 257/04, LEX nr 203455). Stosownie przepisów dotychczasowych do postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o zmianę zezwolenia wymagałoby istnienia przepisów przejściowych, które dopuszczają możliwość stosowania przepisów dotychczasowych, pomimo zmiany ustawy.
W ustawie nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 1). Złożenie
w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą wniosku o zmianę zezwolenia po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, oznaczało wszczęcie nowego postępowania, pod rządzami ustawy Prawo farmaceutyczne w brzmieniu ustalonym w ustawie
z dnia 7 kwietnia 2017 r. W tej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania przepis przejściowy art. 2 ust. 1 albowiem ten odnosił się wyłącznie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki.
Jednocześnie ustawodawca postanowił, że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (art. 2 ust. 2). Powyższe oznacza, że podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne mogą nadal je prowadzić w oparciu o posiadane zezwolenie, jednakże co wymaga podkreślenia, w niezmienionym kształcie i treści.
A zatem po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, wszelkie jego zmiany muszą być zgodne z Prawem farmaceutycznym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Dlatego też, nie jest możliwe dokonanie zmiany zezwolenia w sytuacji gdy do grona wspólników spółki jawnej dołączył podmiot, który nie jest obecnie uprawniony do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. wspólnikami spółki jawnej mogą być jedynie osoby fizyczne spełniające kryteria określone w tym przepisie. Brak jest zatem prawnych możliwości udzielenia lub zmiany zezwolenia na rzecz spółki jawnej, w skład której wchodzi spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.
Pomimo, że wniosek inicjujący postępowanie dotyczył jedynie zmiany nazwy
i siedziby, w ocenie sądu, organ był uprawniony do badania struktury wewnętrznej wnioskodawcy. Jak słusznie bowiem zauważył GIF, osobowy charakter spółki jawnej i zasady dotyczące określania jej firmy są czynnikami decydującymi o tym, że zmiana nazwy spółki została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zmianę nazwy i siedziby spółki należało zatem rozpatrzyć z uwzględnieniem art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby w istocie do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Uwzględnienie wniosku, skutkowałoby zmianą zezwolenia na rzecz spółki jawnej, której skład osobowy jest niezgodny z art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f.
Brak było podstaw do zmiany zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. zgodnie
z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być
w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą postępowania w trybie art. 155 jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Wskazana powyżej zmiana stanu prawnego stanowiła odmowy zmiany zezwolenia.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ nie rozpoznał wniosku w zakresie zmiany siedziby spółki, sąd przychyla się stanowiska GIF, że dokonanie zmiany tylko w tym zakresie było niemożliwe z uwagi na fakt, że strona zawnioskowała o łączną zmianę zezwolenia w zakresie nazwy oraz siedziby. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne jest czynnością dyspozytywną strony i wiąże organ, który może działać jedynie w jego granicach. Realizacja wniosku o zmianę zezwolenia następuje na podstawie art. 99 ust. 2 u.p.f. Ponieważ wniosek o zmianę zezwolenia był sformułowany w postaci koniunkcji nie mogło dojść do zmiany zezwolenia tylko w części. Ponadto GIF wziął pod uwagę, że obecnie siedziba strony mieści się w [...] pod tym samym adresem co siedziba nowoutworzonego wspólnika [...] Sp. z [...][...] Zbieżność danych adresowych obu spółek również wskazuje, że dokonanie zmiany zezwolenia w brzmieniu zawnioskowanym przez stronę, doprowadziłoby de facto do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu farmaceuty. Dokonanie zmiany zezwolenia tylko w zakresie siedziby spółki prowadziłoby do usankcjonowania wprowadzenia do grona wspólników strony będącej spółką jawną osoby prawnej, co stoi w sprzeczności w treścią art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. w brzmieniu od dnia 25 czerwca 2017 r.
Za bezzasadne sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 6, art. 7a, art. 8 § 1, art. 11, art. 104 § 1 i art. 155 k.p.a., organ działał na podstawie i w granicach przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego. Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynikała z obowiązującego prawa materialnego Zaskarżona decyzja wskazała podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonano wykładni przepisów mających zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy. Ponadto sprawę rozstrzygnięto po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.
Brak podstaw do uwzględnienia zarzutu o niezastosowaniu wskazanych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Ustawa Prawo przedsiębiorców zawiera ogólne postanowienia dotycząca zasad i warunków prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 powołanej ustawy organy zezwalające oraz warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem,
w szczególności zasady oraz tryb udzielania, odmowy udzielenia, zmiany, zawieszenia, cofnięcia albo ograniczenia zakresu zezwolenia, określają odrębne przepisy, o ile niniejsza ustawa nie stanowi inaczej. Zasady oraz tryb zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej są wprost uregulowane w Prawie farmaceutycznym. Jest to regulacja szczegółowa w stosunku do ustawy Prawo przedsiębiorców, a równocześnie kompleksowa. Dlatego też do zmiany zezwolenia ma zastosowanie Prawo farmaceutyczne. Prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest możliwe po uzyskaniu zezwolenia i wiąże się z obowiązkiem spełniania wszystkich wymogów wynikających z przepisów prawa dla tego rodzaju działalności.
Mając na uwadze powyższe sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a.