VI SA/WA 890/05

VI SA/Wa 890/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas
Magdalena Bosakirska /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska-Matusiak
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2005 r. sprawy ze skargi "A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2005 nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie uzgodnienia zmiany przebiegu linii komunikacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta miasta [...] z dnia [...] listopada 2004r.
Uzasadnienie
"A., zwana dalej Spółką posiadała wydane przez Marszałka Województwa [...] zezwolenie z dnia [...] czerwca 2004r., nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób
w krajowym transporcie drogowym na trasie C. – S. – B. – W. przez [...],według ustalonego rozkładu jazdy.
Spółka zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o dodanie do ustalonego rozkładu jazdy dwóch kursów i skreślenie sześciu kursów.
Marszałek Województwa [...] działając w trybie art. 18 ust. 1 p. 1 litera f ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz. U. nr 125
z 2001r. poz.1371 z późn. zmianami/ pismem z dnia 16 października 2004r. zwrócił się do Prezydenta [...], jako właściwego ze względu na przebieg linii komunikacyjnej, o uzgodnienie zmiany, przy czym określił ją jako zmianę przebiegu linii komunikacyjnej, mimo iż z dalszej treści pisma wynika, że chodzi o zmianę
w rozkładzie jazdy.
Prezydent [...] pismami z dnia [...] października 2004r. zwrócił się o opinię do dwóch firm komunikacyjnych działających na jego terenie: M. w [...] spółka z o.o. /dalej zwane M./
i P. /dalej zwane P./.
M. przedstawiło opinię negatywną, w szczególności co do zmiany przystanku W. – M. oraz "zmianę godziny odjazdu z P." oraz wskazało, że proponowana zmiana likwiduje kursy nierentowne a pozostawia opłacalne. Podniosło, że zmienione kursy nr [...],[...] i [...] kolidują z kursami M.
P. również przedstawiło opinię negatywną wskazując, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych obsługiwanych przez kilku przewoźników i koliduje z funkcjonującymi już kursami na tej samej linii. Podniosło, że kursy nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] kolidują z kursami P. Zastrzeżenia te dotyczą kursów zmienionych i niezmienionych.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r. Prezydent [...] postanowił "wyrazić negatywną opinię w sprawie uzgodnienia zmiany przebiegu linii komunikacyjnej na linii komunikacyjnej C. – S. – B. – W. dla firmy "A. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 106 § 5 k.p.a. i art. 118 ust. 1 p. 1 lit. f cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu wskazał, że firmy M.i P.negatywnie zaopiniowały zmianę przebiegu linii komunikacyjnej. Proponowana zmiana, w szczególności gdy chodzi
o kurs nr [...] o godz. [...] powoduje, że odstępy między kursami średniodystansowymi wykonywanymi przez P. są mniejsze niż 15 minut, zaś odstępy 15 minutowe są przewidziane Zarządzeniem nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2004r. Odjazdy z przystanku P. [...] nakładają się na odjazdy kursów M. do [...].
Od postanowienia tego odwołała się Spółka. Wskazała, że proponowana zmiana rozkładu jazdy spowodowana jest faktem, że ostatnio na tym samym terenie rozpoczął działalność nowy przewoźnik – firma G., której kurs o godz. [...] pokrywa się z kursem Spółki o [...], przez co niektóre kursy są nierentowne, wskazała też, iż nie jest możliwe, aby na tak krótkiej trasie nie spotkać się z innymi przewoźnikami. Spółka podniosła, że jej klientami są przede wszystkim pasażerowie dojeżdżający do pracy i z pracy i są oni zadowoleni z jej usług. Podniosła również, że Zarząd Transportu Miejskiego w [...] mimo realizowania wielu kursów na tej samej linii zaopiniował zmianę pozytywnie. Do zażalenia spółka dołączyła listę ze 123 podpisami pasażerów z [...], którzy popierają proponowane zmiany
w rozkładzie jazdy. Spółka dołączyła także uzgodnienie proponowanej zmiany wydane przez Starostę [...] dnia [...] października 2004r. oraz uzgodnienie wydania zezwolenia z dnia [...] marca 2004r. dokonane /pół roku wcześniej/ przez Prezydenta [...], mimo negatywnej opinii M., P. i M. i P.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] /dalej zwane SKO/ postanowieniem z dnia [...] marca 2005r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało przepisy art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r.
o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. nr 79 z 2001r. poz. 856 z późn. zmianami/ oraz art. 17 p.1, art. 123, art. 124, art. 138 § 1 p.1 w zw. z art.144 k.p.a.
tj. przepisy uzasadniające właściwość rzeczową SKO oraz formę rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu postanowienia SKO dwukrotnie opisało stan faktyczny po czym wskazało, że w sprawie chodzi o uzgodnienie zmiany przebiegu linii komunikacyjnej. Wyjaśniło, że uzgodnienie ma charakter uznaniowy a organ zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powinien wyczerpująco zebrać i ocenić cały materiał dowodowy. SKO powołując się na negatywne opinie M. i P. wskazało, że proponowana zmiana ma przyczynić się tylko do zwiększenia rentowności firmy a nie do zaspokojenia potrzeb mieszkańców, bowiem zlikwidowano kursy nierentowne a dodano kursy
w godzinach szczytu.
Na to postanowienie skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie. Zarzucała naruszenie art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej /Dz. U. nr 173 z 2004r. poz.1607/ i art. 2 i 32 Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia i podniesionych w nim okoliczności
i dowodów, a zatem nie została przeprowadzona kontrola instancyjna. Spółka wskazała, że proponowane zmiany zostały uzgodnione ze Starostą [...]
i z Prezydentem [...] i dołączyła postanowienia z [...] listopada 2004r.
i [...] listopada 2004r. Podkreśliła, że w szczególności Zarząd Transportu Miejskiego w [...] zaopiniował zmianę pozytywnie, mimo znacznego zagęszczenia kursów na terenie miasta. Zarzuciła też, że organ nie odniósł się w ogóle do zmiany sytuacji spowodowanej wprowadzeniem nowego przewoźnika - firmy "G., której kurs
o godz. 14:15 prawie pokrywa się z kursem skarżącej.
Wskazała, że kierowanie się rentownością jest jednym z jej normalnych celów, ale kieruje się również potrzebami pasażerów, którym chce zapewnić dojazd do pracy. Wskazała, że ochrona wyłącznie interesów innych przewoźników narusza prawo skarżących do równego traktowania i kłóci się z zasadą równości
i niedyskryminacji wynikającą z art. 32 Konstytucji. Niedopuszczalne jest oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na opiniach i informacjach potencjalnych konkurentów, którym zależy na rentowności ich firm i zachowaniu klienteli.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i wskazało, że chodzi
o zezwolenie na zmianę przebiegu linii komunikacyjnej. SKO wyjaśniło,
że rozstrzygnięcie jest uznaniowe, a rolą organu II instancji jest jedynie kontrola czy organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i przepisów prawa. Prezydent rozważył zgromadzony materiał dowodowy i oparł się na opiniach firm P. i M., z których wynika, że proponowana zmiana ma jedynie zwiększyć rentowność firmy skarżącej. Stanowisko Prezydenta jest niezależne od stanowisk innych podmiotów dokonujących uzgodnień.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie
z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Kontrolując w ten sposób zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona.
Rację ma skarżąca, że organ II instancji w swoim postanowieniu w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów i okoliczności podniesionych w zażaleniu. Już sam ten fakt wystarcza do uznania, że zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a..
Uzasadnienie orzeczenia II instancji musi zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym i wyjaśnienie dlaczego organ uważa je za nietrafne. NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 1998r. (I SA/Lu 21/98) wskazał,
że "na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi
w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu".
W zaskarżonym postanowieniu organ nie rozważył w ogóle czy i jak wpłynęło na działalność Spółki pojawienie się firmy "G., nie odniósł się też w ogóle do faktu poparcia zmiany przez mieszkańców Siedlec, Starostę [...]
i Prezydenta [...].
Należy też wskazać, że oba postanowienia mają liczne błędy, które sprawiają, że właściwie nie wiadomo co jest ich przedmiotem: zmiana zezwolenia polegająca na zmianie przebiegu linii komunikacyjnej czy też na zmianie rozkładu jazdy. Błędy te pozostały niezauważone i niepoprawione przez organ II instancji, co sprawia,
że w obrocie pozostają postanowienia z błędami.
Wskazać też należy, że uzgodnienie udzielania zezwoleń komunikacyjnych oraz zmian w tych zezwoleniach z organami władzy lokalnej jest uzasadnione faktem, że sprawna i wygodna komunikacja wpływa znacząco na poziom i jakość życia na danym terenie. Gospodarze terenu muszą więc mieć wpływ na przebieg linii komunikacyjnych i rozkłady jazdy. Postanowienie w kwestii uzgodnienia ma charakter uznaniowy. Jednak niewystarczające jest samo wskazanie w uzasadnieniu charakteru uznaniowego, bowiem tego typu stwierdzenie nie pozwala
na rozpoznanie motywów, którymi kierował się organ przy rozpoznaniu sprawy
i powoduje, że poprzez brak rzeczowej argumentacji orzeczenie wymyka się spod kontroli /por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1998r. sygn. akt III SA 1436/96/.
W sprawie niniejszej organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego, co do skutków proponowanych zmian w rozkładzie jazdy. Zwróciły się jedynie o opinie do dwóch firm konkurencyjnych działających na danym terenie
i na tych opiniach oparły rozstrzygnięcie. Art. 22a ust. 1 p. 2 lit. a i b ustawy
o transporcie drogowym nakazuje badanie wpływu zmiany zezwolenia
na rentowność już istniejących firm przewozowych i Kolei, jednak przepis ten nie może być rozumiany jako uprawniający organ do wydania rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie opinii firm konkurencyjnych. Można przyjąć, że opinie te najczęściej będą negatywne, ale powinny być poddane wnikliwej analizie i rzeczą organu jest ustalić czy są one uprawnione. W sprawie niniejszej analizy takiej w ogóle nie przeprowadzono.
Należy też podnieść, że dążenie do rentowności firmy nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej przeciw uzgodnieniu zmiany. Dopiero kiedy zostanie obiektywnie ustalone, że proponowana zmiana rozkładu jazdy pogorszy komunikację na danym terenie lub wywoła skutki przewidziane art. 22a ust. 2 lit. a
i lit. b, może wystąpić przyczyna odmowy uzgodnienia.
W sprawie niniejszej kwestii tych niewyjaśniono w I instancji oraz mimo,
iż podniesiono je w zażaleniu również w postępowaniu II instancji pozostały niewyjaśnione. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy stanowi naruszenie art. 7
i art. 77 k.p.a., zaś niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego narusza art. 80 k.p.a.. Są to uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy. Postanowienia wydane w postępowaniu dotkniętym takimi uchybieniami nie mogą się ostać, zatem postępowanie musi zostać przeprowadzone ponownie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy kwestie podniesione
w zażaleniu, a w szczególności zbada jak wpłynęło na komunikację realizowaną przez skarżącą udzielenie zezwolenia firmie "G. oraz czy potrzebne jest dodanie kursów w godzinach szczytu i jak wpływać będzie na całokształt komunikacji na danym terenie proponowana likwidacja sześciu kursów. Przy badaniu tej kwestii organ dokona analizy rozkładów jazdy firm komunikacyjnych dokonujących przewozów na omawianej linii, a przy wydawaniu orzeczenia weźmie pod uwagę nie tylko opinie przewoźników konkurencyjnych, ale także wyniki przeprowadzonej analizy, stanowisko mieszkańców [...] złożone do akt sprawy oraz stanowisko Starosty [...] i Prezydenta [...]. Zważywszy powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 p.1, lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.
Sąd nie orzekł na podstawie art. 152 o niewykonaniu zaskarżonego orzeczenia z uwagi na jego niewykonalny charakter.