Pełny tekst orzeczenia VI SA/Wa 87/07

VI SA/Wa 87/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Uchylono uchwałę I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K. H. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006 r. bez numeru w przedmiocie odmowy wpisania na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.
Uzasadnienie
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, zwane dalej jako Prezydium NRA w dniu [...] czerwca 2006 r. podjęło uchwałę, którą utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej, (dalej jako ORA) w S. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], odmawiającą P. K. H. wpisu na listę adwokatów.
Do wydania powyższych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
K. H. pismem z dnia 24 października 2005 r. powołując się na przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm. - dalej jako p.o.a.) złożył do ORA w S. wniosek o wpis na listę adwokatów, uzasadniając go tym, iż w dniu 10 listopada 1980 r. zdał egzamin radcowski z wynikiem bardzo dobrym i od tego czasu nieprzerwanie wykonuje zawód radcy prawnego. Ponadto wnioskodawca w kwestionariuszu osobowym, znajdującym się w aktach sprawy opisał przebieg kariery zawodowej oraz złożył wszystkie dokumenty, które winny być załączone do wniosku o wpis, wymagane przez organ, do czego został wezwany przez ORA w S. pismem z dnia 2 listopada 2005 r.
Dnia [...] stycznia 2006 r., odbyto z wnioskodawcą rozmowę kwalifikacyjną, w trakcie której zadawane były pytania dotyczące m.in. wykonywania zawodu adwokata, prawa i postępowania karnego oraz roli obrońcy.
Uchwałą z dnia [...] marca 2006 r., działając na podstawie art. 68 ust. 4 w związku z art. 65 pkt 1 p.o.a. ORA w S. odmówiła K. H. wpisu na listę adwokatów. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zainteresowany nie przedstawił żadnych rekomendacji ze środowiska adwokackiego, którego pragnie zostać członkiem. Ponadto wykazał się brakiem znajomości problemów dotyczących ustawy o adwokaturze, obowiązujących zasad etyki tego zawodu oraz kodeksu postępowania karnego, a także brakiem znajomości zagadnień dotyczących spraw gospodarczych, w których deklarował swą wiedzę, błędnie wskazując, iż do apelacji należy dołączyć dowód doręczenia odpisu apelacji stronie przeciwnej. W tym stanie rzeczy mając na uwadze udzielone przez zainteresowanego odpowiedzi oraz "jego stosunek do uregulowań prawnych ustroju adwokatury" ORA w S. doszła do wniosku, iż K. H. "nie dysponuje cechami gwarantującymi prawidłowe wykonywane zawodu adwokata, zwłaszcza w kontekście rzetelności, odpowiedzialności za własne słowa i poczucia samokrytycyzmu".
Od powyższej uchwały wnioskodawca K. H. złożył odwołanie do Prezydium NRA, w którym podniósł, iż spełnia wszystkie przesłanki ustawowe do wpisu na listę adwokatów, zaś jego dotychczasowe doświadczenie zawodowe jest wystarczające do wykonywania zawodu adwokata. Zarzucając naruszenie przepisu art. 65 pkt 1 ustawy p.o.a. oraz art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez podjęcie uchwały o wpisaniu na listę adwokatów Izby S.
Zdaniem strony, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego rękojmia to taki zespół cech osobistych charakteru i zachowania składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Takiego zarzutu Okręgowa Rada Adwokacka nie postawiła. Skarżący podkreślił w odwołaniu, że nieskazitelność charakteru na potrzeby ustawy określają cechy wartościujące konkretną osobę wyłącznie w sferze etyczno-moralnej i w tym kontekście posiada znaczenie jedynie dotychczasowe zachowanie kandydata na adwokata, zaś kryteria oceny powinny mieć charakter uniwersalny, a nie korporacyjny. W szczególności na takiej ocenie nie może ważyć negatywny wynik rozmowy z komisją koordynacyjną, jako sui generis egzaminu kwalifikacyjnego (wyrok NSA IV SA 87/90 z 26 marca 1990 r. wyrok NSA II SA 860/93 z 18 sierpnia 1994 r. wyrok NSA II SA 3093/95 z 29 stycznia 1997 r., wyrok NSA II SA 42/98 z 18 marca 1998 r., wyrok NSA IV SA 564/88 z 9 listopada 1998 r. wyrok NSA II SA 1610/00 z 18 czerwca 2001 r. wyrok NSA II SA 2919/01 z 29 kwietnia 2003 r.). W odwołaniu strona zaznaczyła jednocześnie, iż ORA swoje stanowisko oparła wyłącznie na przebiegu rozmowy, sprowadzającej się w rzeczywistości do niezgodnego prawem egzaminowania, mimo, iż pozostaje to w sprzeczności z brzmieniem ustawy, co zostało zapisane na str. 3 protokółu tej rozmowy.
Prezydium NRA w dniu [...] czerwca 2006 r. podjęło uchwałę utrzymującą w mocy uchwałę ORA w S. odmawiającą K. H. wpisu na listę adwokatów. Prezydium podzieliło ocenę organu I instancji, iż organy adwokatury, czuwając nad funkcjonowaniem korporacji i jej członków, stoją na straży interesu publicznego, który wymaga, by pomoc prawna była świadczona w taki sposób, żeby nie doznawały uszczerbku interesy reprezentowanych przez adwokata klientów. Jedną z gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu jest teoretyczna i praktyczna umiejętność posługiwania się zasadami etyki oraz znajomość unormowań korporacyjnych, regulujących funkcjonowanie samorządu adwokackiego i członków korporacji w jego ramach, w aspekcie kontaktów z klientami, organami wymiaru sprawiedliwości. Z tego punktu widzenia niezbędne jest, by kandydat do zawodu adwokata wykazał się wiedzą w wyżej wskazanym zakresie. W kontekście tak określonych wymagań podzielono ocenę dokonaną przez ORA, iż wnioskodawca nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Poziom jego wiedzy merytorycznej (nie podlegającej badaniu przez ORA, a wynikającej z wykonywania od 1980 r. zawodu radcy prawnego) nie może stanowić jedynej i wystarczającej przesłanki, weryfikującej pozytywnie kwestię rękojmi z art. 65 pkt 1 p.o.a.
Organ odwoławczy uznał, iż jak wynika z zapisów protokołu rozmowy kwalifikacyjnej, skarżący wykazał się lekceważącym stosunkiem do problemu znajomości zagadnień etycznych i zasad wykonywania zawodu z uwzględnieniem ich praktycznych aspektów. Świadczy o tym treść odpowiedzi, udzielonych na pytania członków ORA ("Jeżeli zajdzie taka potrzeba, to sięgnę do ustawy o adwokaturze", ,Jak będę członkiem korporacji, to nie ma przeszkód, żebym poznał przepisy normujące sytuację"), jak również fakt wielokrotnego uchylenia się od udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi. Zdaniem Prezydium NRA zasadne jest więc twierdzenie, że osoba wykazująca brak podstawowych wiadomości z zakresu deontologii wykonywania zawodu adwokata nie daje rękojmi w rozumieniu art. 65 pkt 1 p.o.a. Niedopuszczalne jest przy tym zaakceptowanie poglądu wynikającego z odpowiedzi zainteresowanego, że ewentualnie uzupełni on na bieżąco - w miarę potrzeby - swoją wiedzę, o ile jego wniosek o wpis na listę adwokatów zostanie pozytywnie rozstrzygnięty bowiem uchwała w przedmiocie wpisu zapada na podstawie ustaleń odnoszących się do aktualnego, a nie przyszłego i niepewnego poziomu wiedzy wnioskodawcy.
Na powyższe rozstrzygnięcie Prezydium K. H. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę, w której wniósł o uchylenie uchwały z dnia [...] czerwca 2006 r., oraz uchwały ORA w S. z dnia 13 marca 2006 r. jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 65 pkt 1 p.o.a. oraz przepisów proceduralnych – art. 7, 75 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w odwołaniu od uchwały organu I instancji. Wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA 42/98 z dnia 18 marca 1998 r., zgodnie z którym o nieskazitelności charakteru w rozumieniu art. 65 pkt 1 p.o.a. nie decydują braki wiedzy z zakresu etyki zawodowej ani też z zakresu organizacji samorządu adwokackiego kandydata na adwokata, ale jego dotychczasowe zachowanie oceniane na podstawie konkretnych faktów. Kryteria oceny powinny mieć charakter uniwersalny, a nie korpo-racyjny, ideologiczny lub polityczny. Zdaniem skarżącego oba organy adwokatury nie przedstawiły obiektywnego dowodu na brak nieskazitelności charakteru skarżącego, jak też dowodu braku rękojmi należytego wykonywania obowiązku świadczenia pomocy prawnej. Nie może być nim bowiem treść protokółu z posiedzenia komisji w dniu [...] stycznia 2006 r., z którego wynika wprost, iż komisja ta usiłowała poddać skarżącego egzaminowi ze znajomości prawa, czemu sprzeciwia się przepis art. 65 pkt 1 ustawy. W tym stanie rzeczy odpowiedzi skarżącego bądź odmowa udzielenia na pytania egzaminujące nie mogą być dowodem w sprawie, co reguluje przepis art. 75 § 1. k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wniosło o oddalenie skargi z uwagi na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia powyższych kryteriów, Sąd stwierdził uchybienia przepisom prawa przez organy obu instancji w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej uchwały i utrzymanej nią w mocy uchwały ORA w S. z dnia [...] marca 2006 r.
Trafny jest zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania, w opinii skarżącego, polegało na wadliwej ocenie, iż strona nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.
W myśl art. 65 pkt 1 ustawy p.o.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.
W swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że sprawy dotyczące wpisania konkretnych osób na listę radców prawnych są rozpoznawane z pełnym wykorzystaniem przepisów k.p.a., w szczególności muszą być w tych sprawach uwzględniane zasady ogólne postępowania administracyjnego, zawarte w art. 7-10 k.p.a. oraz przepisy określające sposób zbierania i oceny dowodów, zwłaszcza art. 75, 77-81 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1991 r., II SA 847/91, Radca Prawny 1994/6/23). Wskazana reguła znajduje także zastosowanie w przypadku spraw o wpis na listę adwokatów.
Analiza akt administracyjnych oraz dokumentów tam zgromadzonych potwierdza zarzut skarżącego, iż organy obu instancji uchybiły powyższym zasadom. Z uzasadnień obu uchwał istotnie nie wynika, na podstawie jakich innych konkretnych dowodów poczyniono ustalenia niekorzystne dla skarżącego szczególnie w zakresie, w jakim uznano, iż nie on daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
Okręgowa Rada Adwokacka w S. w ogóle nie odniosła się do dowodów z dokumentów załączonych do wniosku i nie poddała ich swojej ocenie z punktu widzenia spełnienia przesłanki rękojmi. Uchwała nie zawiera żadnej analizy dotychczasowego stażu zawodowego skarżącego i jego osiągnięć zawodowych. Jak wynika z uzasadnienia obu zaskarżonych uchwał jedynym kryterium braku rękojmi stał się przebieg rozmowy kwalifikacyjnej, z której wyciągnięto wniosek niekorzystny dla skarżącego. Natomiast analizie innych aspektów rękojmi, zwłaszcza w kontekście przebiegu kariery zawodowej skarżącego nie poświęcono żadnych rozważań. Także uchwała Prezydium NRA nie zawiera wskazanej wyżej indywidualnej oceny, ograniczając się do interpretacji przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej i wynikających z niej negatywnych wniosków co do nieskazitelności charakteru kandydata.
Całkowicie błędne było obciążenie skarżącego niekorzystnymi skutkami braku rekomendacji od osób będących członkami korporacji adwokackiej skoro żaden przepis prawa nie ustanawia takiego obowiązku oraz skarżący nie został wezwany przez organ do złożenia takich rekomendacji.
Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego, iż art. 65 pkt 1 p.o.a. nie może stanowić podstawy do sprawdzenia znajomości prawa przez osobę ubiegającą się o wpis na listę adwokatów. Taki pogląd został wyrażony też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 3093/95 i pozostaje on aktualny dla potrzeb sprawy niniejszej. O znajomości prawa i umiejętności jego stosowania świadczy bowiem dyplom ukończenia wyższych studiów i złożony egzamin radcowski. Powyższy przepis nie pozwala również na wyciąganie ze stopnia znajomości prawa wniosków w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, co oczywiście co do zasady nie wyklucza możliwości odbycia z kandydatem bezpośredniej rozmowy.
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uchybienia organu I instancji nie zostały dostrzeżone przez Prezydium NRA, które jako organ II instancji obowiązany było ponownie rozstrzygnąć sprawę a nie ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Organ odwoławczy musi także uwzględnić stan faktyczny i prawny pominięty przez organ I instancji, zwłaszcza iż uchybienia przepisom postępowania były sygnalizowane przez skarżącego w odwołaniu. W postępowaniu tym organ ma obowiązek przestrzegania przepisów procesowych, co wyraźnie wynika z art. 140 k.p.a., który mówi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy wskazane wyżej kwestie winny być wzięte pod uwagę przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy gdyż dotychczas nie zostały poddane szczegółowej i konkretnej analizie, mającej na celu wyjaśnienie czy skarżący daje należytą rękojmię do wykonywania zawodu adwokata w rozumieniu art. 65 pkt 1 ustawy p.o.a. Brak takiej indywidualnej oceny kandydata uniemożliwia Sądowi kontrolę legalności wydanych uchwał pod względem merytorycznym.
W świetle powyższych rozważań zasadnym było uchylenie uchwał obu organów na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.