VI SA/Wa 86/07

VI SA/Wa 86/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Wdowiak /przewodniczący/
Ewa Marcinkowska
Jolanta Królikowska-Przewłoka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2007 r. sprawy ze skargi G. O. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] maja 2006 r., podjętą na zasadzie art. 68 ust. 4 w zw. z art. 65 pkt 1 oraz art. 69 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r.- Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058), Okręgowa Rada Adwokacka w B. odmówiła G.i O. wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w B..
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, iż G. O. zdał z wynikiem dobrym egzamin sędziowski. Zdaniem organu nie daje on jednak rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Z przeprowadzonej przez tę Komisję rozmowy wynikało, że G. O. nie potrafił udzielić zadowalających odpowiedzi na pytania z zakresu etyki i godności zawodu adwokata. Wskazują na to wątpliwości jakie towarzyszyły mu przy odpowiedzi na zasadnicze i pomocniczo zadawane pytania z zakresu prawa korporacyjnego przez Komisję powołaną przez ORA. Jednocześnie organ podniósł, że G. O. będąc poinformowany, że uchwała zostanie podjęta w niniejszej sprawie na najbliższym posiedzeniu w maju 2006 r. nie czekając na rozstrzygnięcie złożył skargę do sądu na bezczynność ORA zarzucając organowi bezprawne działanie i sugerując, że osoby wchodzące w jego skład mogły dopuścić się w trakcie postępowania przestępstwa czy też przewinienia dyscyplinarnego. Takie zachowanie, zdaniem ORA, potwierdza nieznajomość zasad etyki adwokackiej i może być zakwalifikowane jako nielojalne i niekoleżeńskie oraz wyrażające brak szacunku dla władz samorządu adwokackiego. W tym stanie rzeczy organ uznał, że G. O. nie spełnił przesłanki z art. 65 pkt 1 powołanej ustawy.
W odwołaniu od tej uchwały G. O. wniósł o jej uchylenie i podjęcie uchwały w przedmiocie wpisu na listę adwokatów. Zarzucił rażące naruszenie prawa (art. 65 pkt 1 powołanej wyżej ustawy) polegające na ustaleniu, iż wnioskodawca nie jest nieskazitelnego charakteru i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, które to ustalenie zostało oparte tylko na podstawie krótkiej rozmowy kwalifikacyjnej i bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Uchwałą z dnia [...] lipca 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, po rozpoznaniu odwołania postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę. Organ w pełni podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 529) przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo o adwokaturze, pozwalający dokonać wpisu na listę adwokacką osób bez obowiązku odbycia przez nie aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego, jeżeli złożyły wskazane w nim egzaminy, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. W związku z powyższym zapis ten utracił moc obowiązującą z dniem 4 maja 2006 r. i nie może po tym dniu stanowić podstawy do wpisu na listę adwokatów.
W uchwale zawarto pouczenie, iż na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy prawo o adwokaturze od uchwały przysługuje stronie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zaś na podstawie art. 68 ust. 2 powołanej ustawy odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które można wnieść za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej.
G. O. złożył do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od powyższej uchwały wnosząc, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonych uchwał i zarządzenie wpisania na listę adwokatów. W pełni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od uchwały organu I instancji, ponadto zarzucił uchwale Naczelnej Rady Adwokackiej rażące naruszenie prawa procesowego w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. prowadzące do błędnych ustaleń faktycznych, a także rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo o adwokaturze polegające na przyjęciu, iż po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy nie można wpisać na listę adwokatów osób, które po złożeniu opisanych w nim egzaminów posiadają odpowiednią praktykę w zawodzie prawniczym, podczas gdy z chwilą ogłoszenia powyższego wyroku na listę adwokatów - bez odbycia aplikacji adwokackiej i złożenie egzaminu adwokackiego - nie można jedynie wpisać osób opisanych w tym przepisie jeżeli nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, a zatem mogą na podstawie tego przepisu uzyskać wpis osoby, które wykażą się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Minister Sprawiedliwości stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy organ stwierdził, że stosownie do art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r.- Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. W rozumieniu tego przepisu decyzją ostateczną jest uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej.
Zapis ten, zgodnie z art. 10 cytowanej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., obowiązuje od dnia 10 września 2005 r.
Jednocześnie podniesiono, iż przed dniem 10 września 2005 r. w omawianych sprawach istniała również możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Jednakże skarga ta przysługiwała od decyzji Ministra Sprawiedliwości, do którego w myśl art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze służyło odwołanie od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów, to jest decyzji Naczelnej Rady Adwokackiej. Odwołanie do Ministra Sprawiedliwości należało wnieść w trybie i terminie przewidzianym przez k.p.a.
Ustawodawca, nadając nowe brzmienie art. 68 Prawa o adwokaturze, nie uchylił art. 47 ust. 2 tej ustawy. W ten sposób pozostawił w ustawie - Prawo o adwokaturze zapisy wzajemnie się wykluczające.
Jednakże stosownie do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady, iż lex posteriori derogat legi priori, należy przyjąć, że wejście w życie nowego przepisu, tj. art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze uchyliło regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, to jest przepis art. 47 ust. 2 Prawa o adwokaturze.
Dodatkowo organ podniósł, iż w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania. Skoro zatem Grzegorz Orman - po wyczerpaniu dwuinstancyjnego trybu administracyjnego - wniósł do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od decyzji, od której nie można już odwołać się na podstawie przepisów k.p.a., należał orzec o niedopuszczalności odwołania.
G. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to postanowienie, wnosząc o jego uchylenie jako naruszającego przepisy postępowania. Zarzucił organowi rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 134 k.p.a. w zw. z ust. 7 art. 68 ustawy prawo o adwokaturze polegające na przyjęciu, iż z uwagi na treść art. 68 ust. 7 powołanej powyżej ustawy wniesienie odwołania od uchwały Prezydium NRA do Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy prawo o adwokaturze jest niedopuszczalne, podczas gdy skoro przepis art. 47 ust. 2 stanowi, iż od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z k.p.a., wniesienie odwołania od decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów do Ministra Sprawiedliwości jest dopuszczalne.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż Minister Sprawiedliwości błędnie uznał, że przepisy art. 47 ust. 2 i art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 26 maja 1982 r.- Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.) wzajemnie się wykluczają. Zdaniem skarżącego dokonując wykładni tych przepisów należy pamiętać o generalnej zasadzie, iż należy tak interpretować przepisy prima facie sprzeczne czy wykluczające się, aby można było pogodzić ich treść. Skoro zatem de lege lata ustawodawca umożliwił zainteresowanemu wniesienie odwołania na podstawie art. 47 ust. 2 powołanej ustawy do sądu administracyjnego to osobie, której odmówiono wpisu na listę adwokatów służy zarówno odwołanie do Ministra Sprawiedliwości jak i skarga do sądu administracyjnego. Wskazał także, powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt III SAB/GI 3/06, że w niniejszej sprawie do wykładni relacji pomiędzy art. 68 ust. 7 a art. 47 ust. 2 powołanej powyżej ustawy nie znajduje zastosowania wskazana przez Ministra Sprawiedliwości zasada lex posterior specialis derogat legi priori generali.
Wywodził, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, iż art. 47 ust. 2 ustawy prawo o adwokaturze przed nowelizacją także przewidywał możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego od decyzji Naczelnej Rady Adwokackiej wydanej na skutek odwołania od decyzji Okręgowej Rady Adwokackiej, co stanowiło wyjątek od ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu.
Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2006 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia [...] maja 2005 r., odmawiającą skarżącemu wpisu na listę adwokatów Izby Adwokackiej w B..
Od dnia 10 września 2005 r. w ustawie - Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw tryb zaskarżenia ostatecznej uchwały odmawiającej wpisu na listę adwokatów regulowały dwa przepisy. Był to art. 47 ust. 2 ustawy, w myśl którego "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego", oraz art. 68 ust. 7 ustawy, stanowiący, że "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego."
Jednakże taki stan rzeczy wbrew przekonaniu skarżącego, nie skutkuje wadliwością zaskarżonego postanowienia.
Pogląd odmienny pozostawałby w sprzeczności z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności oraz z charakterem rozwiązań przyjętych w ustawie -Prawo o adwokaturze, w brzmieniu nadanym jej przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r.
Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją skarżącego, że art. 47 ust. 2 powołanej ustawy w stanie prawnym obowiązującym w momencie wydawania uchwały I i II instancji stanowił wyjątek od ogólnej zasady dwuinstancyjności prawa administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Ta fundamentalna zasada prawa administracyjnego ma bowiem charakter konstytucyjny, której pogwałcenie jest rażącym naruszeniem prawa. Takie stanowisko prezentuje literatura (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C. H. Beck, Warszawa 2000, wyd. 3, str. 81 i n.) i wykładnia prawa winna ten stan rzeczy uwzględniać.
Z treści powołanych przepisów wprost bowiem wynika, iż sposób zaskarżenia uchwały w powyższym przedmiocie jest przedmiotem dwukrotnej regulacji z tym, że regulacji odmiennej wzajemnie się wykluczającej. Nie można zatem uznać, iż są to rozwiązania alternatywne, pozostawione do wyboru zainteresowanemu.
W takiej sytuacji niezbędne jest zatem odwołanie się do ogólnych reguł kolizyjnych prawa intertemporalnego i zasady lex posteriori derogat legi priori i w konsekwencji przyjęcie, jak to uczynił organ, iż wejście w życie art. 68 ust. 7 powołanej ustawy uchyla regulację wcześniejszą zawartą w art. 47 ust. 2 tej ustawy. Właściwym trybem zaskarżenia wydanych w II instancji uchwał w przedmiocie wpisu na listę adwokatów jest skarga do sądu administracyjnego.
Organ zasadnie zatem uznał, iż wbrew błędnemu pouczeniu przez Prezydium NRA, nie służy stronie prawo wniesienia odwołania od w/w uchwały i w konsekwencji bez naruszenia art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Należy przy tym podnieść, iż zakres i charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia wyklucza ze swej istoty wdawanie się przez Sąd w ocenę zasadności merytorycznej zarzutów skarżącego dot. odmowy wpisu na listę adwokatów. Z tego też względu do tych zarzutów Sąd się nie odniósł.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.