VI SA/Wa 855/06

VI SA/Wa 855/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-08-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /sprawozdawca/
Grażyna Śliwińska
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Sygn. powiązane
II GSK 43/07 - Wyrok NSA z 2007-11-28
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wpisu na listę aplikantów radcowskich oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi L. K. na listę aplikantów radcowskich Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej określana jako Rada OIRP) dokonanemu uchwałą nr [...] Rady OIRP z dnia [...] stycznia 2006 r. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: dnia [...] grudnia 2005 r. Rada OIRP w [...] zorganizowała egzamin konkursowy na aplikację radcowską działając na podstawie art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163 z 2005 r. poz. 1361, dalej zwana "ustawą o Zmianie..."). Do egzaminu w dniu [...] grudnia 2005 r. przystąpił także skarżący L. K.. Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Komisja Konkursowa uchwaliła, że L. K. uzyskał z egzaminu konkursowego wynik negatywny, gdyż zdobył z testu 182 punkty, wobec wymaganych 190.
W dniu [...] grudnia 2005 r. Krajowa Rada Radców Prawnych działając na podstawie art. 60 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 123 z 2002 r. poz. 1059 z późn. zm., w tym ze zmianami wprowadzonymi wskazaną wyżej ustawą z 30 czerwca 2005 r. od dnia 10 września 2005r.,) podjęła uchwałę nr [...], w której postanowiła, że wynik egzaminu powinien ulec zmianie poprzez sprostowanie z uwzględnieniem komunikatu Zespołu ds. przygotowania pytań, zawierającego informację o uznaniu za prawidłowe innych odpowiedzi, niż to wynikało z arkusza testu. Zgodnie z treścią uchwały, miała ona zostać doręczona przewodniczącym komisji egzaminacyjnych.
Zespół ds. przygotowania pytań dnia [...] grudnia 2005 r. wydał komunikat, w którym poinformował, że w pytaniach 102, 113, 115, 116, oraz 126 wszystkie wskazane w teście odpowiedzi należy uznać za trafne. W pytaniu nr 129 wszystkie wskazane w teście odpowiedzi należy uznać za błędne, zaś w pytaniach 193, 128, 161 i 211 za prawidłowe należy uznać inne odpowiedzi, niż wskazane w teście. Z uwagi na to, że redakcja pytań 102, 113, 115, 116, 126, 129 i 193 mogła wywołać u zdających stan dezinformacji, Zespół uznał za wskazane by przy sprostowaniu wyniku każdą z udzielonych na te pytania odpowiedzi uznać za prawidłową (dotyczy to również braku odpowiedzi na każde z tych pytań).
Komisja Konkursowa w [...] dokonała weryfikacji wyników egzaminu w dniu [...] stycznia 2006 r. i sporządziła z tej czynności stosowny protokół. W protokole Komisja wyjaśniła, że "redakcja pytań nr 2, 27, 46, 88, 89, 102, 113, 115, 116, 125, 126, 129, 157, 193, 226, 247 i 249 mogła spowodować u zdających na stan dezinformacji", zatem dokonała weryfikacji wyników egzaminu i każdą z udzielonych odpowiedzi na wskazane pytania uznała za prawidłową. W pytaniach 128,161, 211 za prawidłowe należało uznać inne odpowiedzi, niż to wynikało z testu. Kierując się tymi zasadami Komisja zweryfikowała wyniki egzaminu. W wyniku tej weryfikacji skarżący L. K. uzyskał 190 punktów. Dlatego też uchwałą nr [...] z [...] stycznia 2006 r. Komisja Konkursowa uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę nr [...] o negatywnym wyniku egzaminu i stwierdziła, że L. K. uzyskał z testu wynik pozytywny zdobywając 190 punktów. W uzasadnieniu tej uchwały Komisja wskazała, że dokonała weryfikacji wyników egzaminu z uwzględnieniem komunikatu Zespołu ds. przygotowania pytań
i ustaliła, że kandydat udzielił 190 trafnych odpowiedzi, co daje wynik pozytywny.
W dniu [...] stycznia 2006 r. do Rady OIRP wpłynął wniosek L. K.
o wpis na listę aplikantów radcowskich. Rada OIRP w [...] uchwałą nr [...]
z dnia [...] stycznia 2006 r., działając się na podstawie art. 33 ustawy o radcach prawnych, postanowiła wpisać L. K. na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu wskazała, że wobec uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu konkursowego tj. 190 punktów i spełnienia pozostałych wymogów z art. 24 ust.1 p.1, 3-5 ustawy o radcach prawnych wniosek jest zasadny.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości sprzeciwił się wpisowi L. K. na listę aplikantów radcowskich Rady OIRP w [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że Zespół ds. przygotowania pytań zweryfikował prawidłowość odpowiedzi na 10 pytań, zaś Komisja Konkursowa samodzielnie zweryfikowała odpowiedzi na dodatkowe 10 pytań. Stosownie do treści Komunikatu Zespołu sprostować należało tylko 10 pytań. W wyniku zweryfikowania 10 pytań wskazanych przez Zespół L. K. uzyskałby dodatkowo 6 punktów, a to daje wynik 188 punktów, czyli zbyt mało na wynik pozytywny. Minister stwierdził ponadto, że
w świetle art. 7 ust. 4 i 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) jedynie Zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską był uprawniony do sporządzenia testu, rozwiązywanego następnie w dniu [...] grudnia 2005 r. Zatem tylko ten sam zespół mógł ustalić, które odpowiedzi są prawidłowe i dokonać ewentualnego ich sprostowania. Natomiast rola komisji konkursowej z mocy art. 7 ust. 12 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. oraz art. 338 ust. 1 art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 7 ust. 27 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. sprowadzała się do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, sprawdzenia testu i ustalenia wyniku kandydata. Do uprawnień tej Komisji nie należało ustalanie prawidłowości odpowiedzi testowych. Podobnie przedstawiała się rola komisji konkursowej w trakcie weryfikacji wyników konkursu w oparciu o komunikat Zespołu do przygotowania pytań na aplikację radcowską z dnia [...] grudnia 2005 r. Następnie Minister wywiódł, że w świetle wyroku TK z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02 selekcja kandydatów powinna się odbywać wyłącznie wg zasad ustawowych, a organy korporacyjne nie mogą korzystać z uprawnień do samoistnego określania wymogów /jak zasady przeprowadzania konkursu, czy zasady oceniania rezultatów/ stawianych kandydatom na aplikacje. Nie można więc przekazać istotnych atrybutów aktom korporacyjnym o charakterze jednoznacznie wewnętrznym, nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa ujętym w art. 87 Konstytucji.
Na powyższą decyzję L. K. pismem z dnia [...] marca 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego z ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.
"ustawy o Zmianie..." nie wynikało upoważnienie dla Zespołu ds. przygotowania pytań do korygowania błędnie napisanego testu. W tym zakresie istnieje luka
w prawie, do wypełnienia której uprawniony jest wyłącznie ustawodawca, a nie Minister Sprawiedliwości, który dokonał samodzielnej rozszerzającej interpretacji przepisów. Zdaniem skarżącego fakt sprostowania wyników egzaminu konkursowego przez Komisję Konkursową w szerszym zakresie niż wynikało to z komunikatu ds. przygotowania pytań było zgodne z zasadami sprawiedliwości, równego traktowania wszystkich wobec prawa, ideą praworządności
i obowiązkiem ochrony interesów obywateli. Testy przygotowane w 2005 r. były niejasne, zawierały sprzeczne odpowiedzi, a niektóre dotyczyły stanu prawnego obowiązującego po dacie przeprowadzonego egzaminu, czym Zespół ds. przygotowania pytań naruszył art. 33- ust. 3 cytowanej ustawy. Minister Sprawiedliwości powinien, więc dokonać merytorycznej kontroli testu egzaminacyjnego, która ustaliłaby rzeczywistą liczbę poprawnych odpowiedzi. Ponadto L. K. w swojej skardze zwrócił uwagę na naruszenie przez Ministra Sprawiedliwości zasady równości, albowiem nie wniesiono sprzeciwów co do osób które uzyskały wyniki pozytywne przed weryfikacją testu. Zdaniem skarżącego Minister wydając w dniu [...] stycznia 2006 r., komunikat w sprawie egzaminów na aplikację apelując o rozstrzyganie wątpliwości na korzyść uczestników postępowania dał wyraz swojej akceptacji dla postępowania Komisji Konkursowej, która zweryfikowała testy w szerszym zakresie. Skarżący zarzucił również, iż sprzeciw złożony został z naruszeniem terminu o którym mowa
w art. 31- ustawy o radcach prawnych.
Pismem z dnia [...] lipca 2006r. Skarżący L. K. zwrócił się do Sądu o merytoryczne sprawdzenie testu egzaminacyjnego na aplikację radcowską.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami ), dalej zwanej p. p. s. a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Podkreślić zatem należy, iż Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności
z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Tym samym brak jest podstaw aby Sąd dokonał merytorycznego sprawdzenia testu egzaminacyjnego na aplikację radcowską. Oceniając natomiast złożoną skargę w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem decyzja Ministra Sprawiedliwości nie narusza prawa.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r., sprzeciwiającą się wpisowi L. K. na listę aplikantów radcowskich Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], dokonanemu uchwałą nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. .
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny sprostowania wyników egzaminu konkursowego skarżącego przez komisję konkursową do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich, powołaną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]. Zdaniem skarżącego, sprostowanie to było prawidłowe, zgodne z zasadami sprawiedliwości, równego traktowania wszystkich wobec prawa, ideą praworządności i obowiązkiem ochrony interesów obywateli. Przyznanie zaś przez Ministra Sprawiedliwości wyłącznej kompetencji do sprostowania wyników egzaminu - Zespołowi ds. przygotowania pytań nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie i wynika z rozszerzającej wykładni dokonanej przez organ. Natomiast w ocenie Ministra sprostowanie wyników egzaminów skarżącego było obciążone wadami, które wymagały reakcji Ministra w formie sprzeciwu przeciwko wpisowi skarżącego na listę aplikantów radcowskich, albowiem to Zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską był uprawniony do sporządzenia testu, rozwiązywanego w dniu [...] grudnia 2005 r. i tylko ten sam zespół mógł ustalić, które odpowiedzi są prawidłowe i dokonać ewentualnego ich sprostowania.
Sposób przeprowadzenia egzaminu na aplikację radcowską w 2005 r. regulował art. 7 "ustawy o Zmianie...". Zgodnie z art. 7 ust. 4 i ust. 5 tej ustawy Krajowa Rada Radców Prawnych powołała Zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy, w skład którego wchodził przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 7 ust.10 "ustawy o Zmianie..." i art. 339 ust. 1 zmienionej ustawy o radcach prawnych Zespół przygotował test składający się
z 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna była prawidłowa. Za każdą prawidłowo wybraną odpowiedź kandydat otrzymywał 1 punkt. Jednocześnie stosownie do treści art. 7 ust.12 w/w ustawy Rada OIRP powołała Komisję Konkursową do przeprowadzenia egzaminu. Zgodnie z art. 7 ust.13 i ust.16 "ustawy o Zmianie..." w skład Komisji wchodziło 5 osób: trzech radców prawnych oraz dwóch przedstawicieli Ministra Sprawiedliwości, przy czym przewodniczącego Komisji wyznaczał Minister spośród swoich przedstawicieli. Zadaniem Komisji było przeprowadzenie egzaminu i sprawdzenie testu oraz sporządzenie ze swego działania protokołu (art. 339 ust. 2, ust. 4 zmienionej ustawy o radcach prawnych). Komisja ustalała wynik egzaminu w drodze uchwały (art. 3310 ust. 1 zmienionej ustawy o radcach prawnych). Pozytywny wynik otrzymywał kandydat, który uzyskał co najmniej 190 punktów (art. 339 ust. 3 zmienionej ustawy o radcach prawnych).
Stwierdzić zatem należy, iż jedną z zasad wyrażonych w art. 7 ustawy
z 2005 r. było rozdzielenie funkcji przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich (a więc również odpowiedzi na te pytania) od funkcji przeprowadzenia egzaminu konkursowego. Pierwszą z tych funkcji powierzono zespołowi do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich, powołanemu przez Krajową Radę Radców Prawnych i działającemu w tym zakresie jako jej organ pomocniczy. Zespół miał przygotować tylko jeden zestaw pytań w formie testu wyboru, jednolity w skali całego kraju. Drugą przekazano Komisjom Konkursowym do kompetencji których należało przeprowadzenie egzaminu, czuwanie nad jego przebiegiem i sprawdzenie egzaminu. Jednocześnie podkreślić należy, że ani ustawa o radcach prawnych, ani "ustawa o Zmianie..." nie przewidziały w ogóle sytuacji wadliwie opracowanego testu i nie zawierają procedur usuwania tej wadliwości. Tych braków ustawy, podniesionych przez skarżącego, trudno nie dostrzec. Dlatego też gdy okazało się że test egzaminacyjny na aplikację radcowską przygotowany w 2005 r. zawiera błędy, wdrożone zostały "awaryjne", nie przewidziane ustawą procedury mające na celu usunięcie nieprawidłowości. Składało się na nie podjęcie przez KRRP uchwały nr [...] o konieczności weryfikacji wyniku egzaminu, wydanie Komunikatu z dnia [...] grudnia 2005 r. przez Zespół ds. przygotowania pytań zmieniający wskazanie prawidłowych odpowiedzi na 10 pytań testowych, Komunikat Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2006 r., w którym apelował on do Przewodniczących Komisji o rozstrzyganie wątpliwości na korzyść kandydatów.
Mając na uwadze powyższe Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, iż zasadny jest pogląd Ministra, że wadliwie opracowany test weryfikować mógł tylko jego autor, czyli Zespół ds. przygotowania pytań. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, że - po pierwsze - podmiotem uprawnionym do określenia pytań, na których odpowiedzi powinny ulec weryfikacji, był wyłącznie zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską, a po drugie - że komisja konkursowa miała prawo objąć weryfikacją jedynie pytania zakwalifikowane do tego przez zespół; objęcie weryfikacją przez komisję kwalifikacyjną odpowiedzi na pytania nie zaliczone do niewłaściwych przez zespół było złamaniem zasad weryfikacji. Rację miał zatem Minister stwierdzając, że tylko Zespół do przygotowania pytań - był podmiotem właściwym do stwierdzenia, które odpowiedzi na określone pytania powinny ulec weryfikacji; przyjęcie odmiennego rozwiązania, zakładającego kompetencję w tym zakresie komisji konkursowych poszczególnych okręgowych izb radców prawnych, zniweczyłoby w istocie dążenie do scentralizowania najszerzej pojętego ustalania pytań w jednym ręku, umożliwiające m.in. zobiektywizowane porównanie wyników egzaminu konkursowego w różnych okręgowych izbach radców prawnych. Uznanie, że okręgowe izby radców prawnych zachowały uprawnienia do swobodnej weryfikacji wyników egzaminacyjnych oznaczało w istocie utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego, a tym samym - zniweczenie wyników reformy zasad naboru na aplikację radcowską dokonanej przez ustawodawcę, której celem było m.in. uporządkowanie procesu egzaminacyjnego, mającego prowadzić do porównywalności jego wyników w poszczególnych izbach okręgowych. Chodziło o stworzenie jednakowych szans i warunków dla wszystkich zainteresowanych (zdających) oraz obiektywnego i bezstronnego sprawdzenia wiedzy kandydatów według jednolitych zasad i kryteriów, w oparciu o zasadę równego dostępu do zawodu, ograniczonego jedynie poziomem wiedzy prawniczej. Realizację tych zasad w ocenie Sądu mogło zapewnić rozdzielenie między różne podmioty zadań przygotowania testów egzaminacyjnych oraz przeprowadzenia samego egzaminu.
Dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 7 Konstytucji RP oraz zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i 9 k. p. a uznając, iż organ działał w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Nie zasługuje też na uwagę zarzut niezawiadomienia o wszczętym postępowaniu, gdyż skarżący
w uchwale o wpisie został poinformowany o treści art. 311 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 31- ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie trzydziestu dni od dnia uchwały o wpisie na listę aplikantów radcowskich wraz z aktami osobowymi. Jak wynika z akt administracyjnych wskazana uchwała wraz aktami osobowymi wpłynęły do Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu [...] lutego 2006 r.,
a zatem 30 dniowy termin na złożenie sprzeciwu upływał z dniem [...] marca 2006 r. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] marca 2006 r. a więc z zachowaniem ustawowego terminu na złożenie sprzeciwu. Również w kwestii tzw. apelu - komunikatu Ministra Sprawiedliwości zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r., skierowanym do przewodniczących komisji konkursowych, na który powołuje się skarżący, Sąd uważa za prawidłowe stanowisko zawarte w tej sprawie przez organ orzekający. W powołanym komunikacie nie było bowiem zapisu uprawniającego komisje konkursowe do dokonywania wskazanych czynności odmiennie, aniżeli wynikało to z treści powołanej uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych.
Niezależnie od powyższego Sąd chciałby zauważyć, iż w sytuacji gdy podczas weryfikacji w dniu [...] stycznia 2005r. Komisja Konkursowa powołana przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uznała, że poza 10 pytaniami wskazanymi w komunikacie Zespołu do przygotowania pytań z dnia [...] grudnia 2005 r. - jeszcze kolejnych 10 pytań mogło spowodować u zdających stan dezinformacji, powinna zwrócić się do Krajowej Rady Radców Prawnych
o podjęcie stosownych działań mających na celu ostateczne wyjaśnienie wątpliwości związanych z przeprowadzonym w 2005 r. konkursem. Zwłaszcza, że skoro mimo braku precyzyjnego określenia możliwości i sposobu weryfikacji wyników egzaminu, Krajowa Rada Radców Prawnych wdrożyła "wyjątkowe" procedury umożliwiające weryfikację wyników przeprowadzonego egzaminu
w 2005r. to na skutek złożenia przez Komisję Konkursową konkretnych zastrzeżeń zobowiązana była wszystkie wątpliwości wyjaśnić w sposób ostateczny.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.