VI SA/Wa 840/19

VI SA/Wa 840/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Grażyna Śliwińska
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
II GSK 10/20 - Wyrok NSA z 2023-04-04
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 119 pkt 3;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 149 par 1 i 3; art. 28; art. 148 par 1 i 2; art. 145 par 1 pkt 4; art. 31; art. 15; art. 127 par 3; art. 144; art. 140; 124 par 2; art. 107 par 1 pkt 6 i par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1954
art. 96; art. 97; art. 98; art. 206 ust. 1;
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 2 sierpnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. SA z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE") utrzymał w mocy swoje własne rozstrzygnięcie, którym odmówił [...] SA z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca") wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezesa URE z [...] września 2017 r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa UKE z [...] maja 2011 r. (nr [...] (dalej "Decyzja USO") w sprawie przyznania [...] SA z siedzibą w [...] (dalej "[...]", obecnie [...] SA z siedzibą w [...], dalej "[...]") dopłaty za rok 2007 do kosztów świadczonych przez [...] usług wchodzących w skład usługi powszechnej, w części objętej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA") z 17 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1545/14, uchylającym decyzję Prezesa UKE z [...] września 2011 r. (nr [...]), w części utrzymującej w mocy pkt II Decyzji USO.
Jako podstawę prawną skarżonego postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art, 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a." w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1954, ze zm.), dalej "p.t.".
Do wydania skarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
I. Wyznaczenie operatora,
Dnia [...] maja 2006 r., po przeprowadzeniu konkursu, Prezes UKE, czyniąc to na podstawie art. 82 ust. 4 p.t. - w brzmieniu przepisów obowiązujących na dzień wydania tej decyzji, przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 16 listopada 2012 r. o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1445) wydał decyzję (nr [...]), mocą której wyznaczył [...] do świadczenia usługi powszechnej, o której mowa w art. 81 ust. 1 sPt, na obszarze całego kraju, tożsamym z obszarem obejmującym 49 stref numeracyjnych w rozumieniu uchylonego z dniem 11 kwietnia 2008 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 lipca 2005 r. w sprawie planu numeracji krajowej dla publicznych sieci telefonicznych (Dz.U. nr 145 poz. 1215).
Jednocześnie - dnia [...] maja 2006 r., Prezes UKE wydał, zgodnie z art. 85 ust. 1 sPt, decyzję (nr [...]) w której określił m.in. termin rozpoczęcia świadczenia ww. usługi powszechnej, tj. od 8 maja 2006 r. oraz okres jej świadczenia, tj. od 8 maja 2006 r. do 8 listopada 2006 r. Następnie Prezes UKE - po przeprowadzeniu postępowania konsultacyjnego, wydał, zgodnie z art. 85 ust. 1 sPt, decyzję z [...] listopada 2006 r. (nr [...]) zmienioną następnie w części decyzją z [...] stycznia 2007 r. (nr [...]), w której określił m.in. termin rozpoczęcia świadczenia usługi powszechnej - od 9 listopada 2006 r. oraz okres świadczenia owej usługi, tj. od 9 listopada 2006 r. do 8 maja 2011 r.
W konsekwencji - zgodnie z ww. decyzjami Prezesa UKE:
• [...] stała się przedsiębiorcą wyznaczonym w rozumieniu przepisów art. 81 ust. 2 sPt;
• okres w jakim [...] miała świadczyć ww. usługę to okresie od 8 maja 2006 r. do 8 maja 2011 r.;
• [...] posiadała prawo do uzyskania dopłaty do kosztów świadczenia ww. usługi w przypadku jej nierentowności.
II. Ustalenie wysokości dopłaty za 2007 r.,
W czerwcu 2008 r., następca prawny [...], tj. [...], złożyła wniosek o przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za rok 2007 w wysokości 219.189.611,75 złotych.
W toku tego postępowania, do udziału w nim, zostały dopuszczone na prawach strony - [...] (dalej "[...] ") oraz [...] (dalej "[...]").
Prezes UKE [...] maja 2011 r. wydał Decyzję USO, którą:
1. przyznał [...] dopłatę w wysokości kosztu netto świadczenia usługi, o której mowa w art. 81 ust. 3 pkt 5 p.t. - świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych, z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych za rok 2007, w kwocie 1.269.111 złotych;
2. w pozostałym zakresie odmówił przyznania dopłaty do kosztów świadczonych przez [...] usług wchodzących w skład usługi powszechnej za rok 2007.
Decyzja była adresowana na stronę postępowania - [...] oraz podmioty występujące w sprawie, tj. [...] i [...].
[...] oraz [...] złożyły wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem Decyzji USO, wynikiem czego, dnia [...] września 2017 r., Prezes UKE wydał decyzję (nr [...])którą uchylił w części Decyzję USO i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy (dalej "Decyzja USO 2017").
Decyzja z [...] września 2017 r. została zaskarżona przez [...] i [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. oddalił obie skargi (VI SA/Wa 2366/17). Obecnie sprawa znajduje się ze skarga kasacyjną w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
III. Ustalenie kręgu przedsiębiorców telekomunikacyjnych i wskaźnika,
Prezesa UKE decyzją z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) ustalił zarówno przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2007, do których zaliczył także Skarżącą oraz jednolity wskaźnika procentowego tego udziału. Decyzja ta została m.in. przez Skarżącą zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r. oddalił jej skargę (VI SA/Wa 343/17). Sprawa obecnie znajduje się ze skarga kasacyjną w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
IV. Ustalenie kwoty udziału Skarżącej,
Decyzją z [...] lutego 2018 r. (nr [...]) Prezes UKE ostatecznie ustalił dla Skarżącej kwotę jej udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2007 r. Decyzję tą Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 9 maja 2018 r. (VI SA/Wa 636/18) zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 343/17.
V. Wniosek o wznowienie,
W tym stanie rzeczy, w październiku 2018 r., Skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa UKE z [...] września 2017 r. (nr [...]) podnosząc, że "bez własnej winy - nie brała udziału" w tym postępowaniu i w związku z tym istnieje podstawa do jego wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 206 ust 1 p.t. Podała, że Prezes UKE, w następstwie ww. decyzji (ustalającej wysokość dopłaty za 2007 r.) ustalił krąg przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do jej pokrycia oraz jednolity wskaźnik procentowy udziału tych przedsiębiorców. Zatem ona, jako jeden z przedsiębiorców zobowiązanych do pokrycia ww. dopłaty, miała interes w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą wysokość owej dopłaty.
Podniosła, że skoro ostatecznie została – wspólnie z innymi podmiotami, zobowiązana do pokrycia dopłaty za 2007 r. (decyzja z [...] grudnia 2016 r. (nr [...],[...]), a wysokość jej nie może być kwestionowana w innym postępowaniu, jak tylko zakończonym decyzją Prezesa UKE z [...] września 2017 r. (nr [...]), to powinna była być uczestnikiem postępowania ustalającego wysokość tej dopłaty.
Uzasadniając swój interes prawny w żądaniu wznowienia, Skarżąca powołała się na art. 97 p.t. oraz przepisy art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 140 k.c.
Prezes UKE, odmawiając Skarżącej wznowienia wskazanego powyżej postępowania, wyjaśniwszy istotę instytucji wznowienia, stwierdził, że nie miała ona interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2017 r., ale interes faktyczny. W jego ocenie nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku [...] o dopłatę, Skarżąca może być zobowiązana do partycypowania w jej pokryciu, a to na podstawie art. 97 i art. 98 p.t. Jednakże powyższa okoliczność nie może świadczyć o jej interesie prawnym w postępowaniu zakończonym decyzją USO, określająca wysokość dopłaty, prowadzonym na podstawie art. 96 p.t. Prezes UKE stwierdził, że Skarżąca powołując się na art. 97 p.t. przedstawia jedynie swój interes faktyczny.
Na poparcie organ przywołał doktrynę, gdzie stwierdzono, że "Przedsiębiorcy telekomunikacyjni są stronami w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 98, nie wydaje się natomiast, aby taki status przysługiwał im w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 96." "Przedsiębiorcy potencjalnie zobowiązani do uczestnictwa w pokrywaniu dopłaty nie są traktowani jako strony w postępowaniu o przyznanie dopłaty; ale mogą zapewnić reprezentację swych interesów w postępowaniu poprzez udział organizacji społecznej w postępowaniu." (odpowiednio S. Piątek Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, komentarze do 97, Nb 6, s. 569 oraz S. Piątek Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, komentarze do 96, Nb 3, s. 610).
Prezes UKE przywołał także orzecznictwo sądów administracyjnych, tj. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwa postanowienia z 28 czerwca 2018 r sygn. akt VI SA/Wa 2364/17 oraz sygn. akt VI SA/Wa 2365/17, a także wyrok z 15 października 2010 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1503/10 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 704/18, z których wynika, że postępowanie w sprawie przyznania dopłaty jedynie pośrednio może oddziaływać na sferę prawną Skarżącej.
Skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, z zachowaniem trybu i terminu, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że Prezes UKE nie dostrzegł nowelizacji art. 149 § 3 i § 4 k.p.a., co nastąpiło art. 1 pkt 22 lit a oraz lit b (Dz.U. z 2011 r. nr 6 poz. 18), polegającej na tym, że od [...] kwietnia 2011 r. odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji, a nie postanowienia. To w jej ocenie powoduje, że odwołanie się przez Prezesa UKE, w uzasadnieniu odmowy, do doktryny i orzecznictwa sprzed nowelizacji jest "co najmniej ryzykowne, bądź pozbawione adekwatności".
Zdaniem Skarżącej organ powinien był wszcząć żądane przez nią postępowanie i dopiero w jego toku zbadać istnienie/brak po jej stronie interesu prawnego. Odmowa wznowienia postępowania, jak uczynił to Prezes UE, z uwagi na brak interesu prawnego, w jej ocenie, była niedopuszczalna. Na potwierdzenie przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 1004/11, w którym wskazano, że badanie interesu prawnego winno mieć miejsce w toku wszczętego postępowania nadzwyczajnego.
W jej ocenie pozbawiony podstaw prawnych jest pogląd, zgodnie z którym ona, jako podmiot zobowiązany (współdłużny Prezesowi UKE) do pokrycia dopłaty, nie może uczestniczyć w postępowaniu, w którym kwota tej dopłaty jest ustalana.
W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Prezes UKE stwierdził, że dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy) i na tą okoliczność przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 324/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1282/17.
Za nietrafny organ uznał także argument o nieaktualności poglądów sądownictwa administracyjnego wyrażonych przed wejściem z życie nowelizacji k.p.a., tj. ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), na mocy której zmieniła się forma orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania. Podniósł, że tezy formułowane zarówno przez sądy, jak i przedstawicieli doktryny na gruncie stanu prawnego sprzed nowelizacji pozostają szeroko wykorzystywane we współczesnym orzecznictwie i piśmiennictwie. Zwrócił przy tym uwagę, że tą samą nowelizacją dodano art. 61a k.p.a., który wprost dopuszcza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy. Nadto na podobieństwo między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 149 § 3 k.p.a. zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12 wskazując, że "niezależnie od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a k.p.a., czy też art. 149 § 3 k.p.a., przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych".
Prezes UKE wyjaśniwszy czym jest interes prawny (art. 28 k.p.a.), podkreślając jego realność, własność i bezpośredniość, wskazał, że w postępowanie zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu kwoty dopłaty (art. 96 p.t.) jest odrębną procedurą zarówno od określania podmiotów – przedsiębiorców telekomunikacyjnych, obowiązanych do pokrycia ustalonej kwoty dopłaty, jak i od następczego ustalenia konkretnej wysokości zobowiązania pieniężnego każdego z tych przedsiębiorców. W postępowaniu o ustalenie kwoty dopłaty status strony przysługuje wyłącznie wyznaczonemu operatorowi, na wniosek którego takie postępowanie jest wszczynane.
Prezes UKE przyznał, że w przypadku wypełnienia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego przesłanki z art. 97 p.t., ma on interes prawny w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 98 p.t. i w tym postępowaniu będzie mógł dochodzić swoich praw. Jednak istnienie interesu prawnego w tej sprawie nie przesądza o istnieniu interesu prawnego do kwestionowania decyzji w sprawie przyznania samej dopłaty. Skoro bowiem jedynym podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków nałożonych decyzją wydawaną na podstawie art. 96 p.t. jest przedsiębiorca wyznaczony, to właśnie on jest również jedynym podmiotem, który dąży do ustalenia granic i treści swojego uprawnienia, na którego sytuację prawną będzie bezpośrednio lub pośrednio oddziaływać rozstrzygniecie w przedmiotowym postępowaniu. Decyzja wydana w sprawie przyznania dopłaty nie będzie zatem bezpośrednio dotyczyć praw i obowiązków przedsiębiorców, którzy mogą, potencjalnie, w odrębnym postępowaniu, zostać zobowiązani do pokrycia dopłaty.
Zdaniem organu podnoszone przez Skarżącą okoliczności mogą świadczyć jedynie o istnieniu po jej stronie interesu ekonomicznego (tj. faktycznego) w rozstrzygnięciu sprawy, który jednak nie może być utożsamiony z interesem prawnym.
Podsumowując Prezes UKE stwierdził, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym Decyzją USO, w konsekwencji czego nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Brak tego interesu organ uznał za oczywisty, wynikający z treści samego wniosku o wznowienie, dlatego tez jego ustalenie nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a zatem dopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Skarżąca niezgadzając się z odmową, w terminie zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie obu postanowień Prezesa UKE zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (możliwy istotny wpływ tych uchybień na wynik sprawy wykazano w treści uzasadnienia skargi):
1. art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. polegającego na zaniechaniu ponownego rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania, przy precyzacji tego zarzutu skargi w zakresie zarzutów, że:
a. "(...) odmowa wznowienia postępowania nie wynika ze >względów formalnych<, lecz wynika ze >względów merytorycznych<, a to z kwestii > legitymacji jednostki żądającej wznowienia postępowania).< - co nie jest prawnie dopuszczalne w postanowieniu w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 §1-4 k.p.a.)";
b. absurdalne, czy niemożliwe do zaakceptowania jest to:
"(...) że w ocenie Prezesa UKE usprawiedliwiona prawnie pozostaje sytuacja, gdy podmioty obowiązane do pokrycia dopłaty 2007 nie mogą uczestniczyć w postępowaniu, w którym ustalana jest ta dopłata. Tak więc w/w podmioty mają płacić (pokryć dopłatę), aczkolwiek nie mogą one wiedzieć za co konkretnie i dlaczego konkretnie mają zapłacić (pokryć kwotę dopłaty) - nie mogąc nawet wiedzieć w jaki sposób kwota, którą mają zapłacić Prezesowi UKE została ustalona";
c. "(...) ani z art. 149 k.p.a., ani z innych przepisów k.p.a. nigdy nie wynikała i nie wynika (...) przesłanka >oczywistego braku legitymacji procesowej<";
d. Prezes UKE odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r. (sygn. 11 GSK 1004/11) pominął bardzo istotne elementy oceny prawnej dokonanej w uzasadnieniu tego wyroku, które dowodziły błędności stanowiska wyrażonego w postanowieniu Prezesa UKE z [...] stycznia 2019 r.;
2. art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. przez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia przedstawienia i odniesienia się do zarzutów Skarżącej, że:
a. "(...) odmowa wznowienia postępowania nie wynika ze >względów formalnych<, lecz wynika ze >względów merytorycznych<, a to z kwestii >legitymacji jednostki żądającej wznowienia postępowania). <2 - co nie jest prawnie dopuszczalne w postanowieniu w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 1-4 k.p.a.";
b. absurdalne czy niemożliwe do zaakceptowania jest to:
c. "(...) że w ocenie Prezesa UKE usprawiedliwiona prawnie pozostaje sytuacja, gdy podmioty obowiązane do pokrycia dopłaty 2007 nie mogą uczestniczyć w postępowaniu, w którym ustalana jest ta dopłata. Tak więc w/w podmioty mają płacić (pokryć dopłatę), aczkolwiek nie mogą one wiedzieć za co konkretnie i dlaczego konkretnie mają zapłacić (pokryć kwotę dopłaty) - nie mogąc nawet wiedzieć w jaki sposób kwota, którą mają zapłacić Prezesowi UKE została ustalona";
d. "(...) ani z art. 149 k.p.a., ani z innych przepisów k.p.a. nigdy nie wynikała i nie wynika (...) przesłanka >oczywistego braku legitymacji procesowej<";
e. Prezes UKE odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2012 r. (sygn. 11 GSK 1004/11) pominął bardzo istotne elementy oceny prawnej dokonanej w uzasadnieniu tego wyroku, które dowodziły błędności stanowiska wyrażonego w postanowieniu Prezesa UKE z [...] stycznia 2019 r.;
3. art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. przez odmowę wznowienia postępowania administracyjnego:
a. na skutek przyjęcia, że ,,(...) kwestia oceny interesu prawnego zawsze ma także charakter formalny", a zatem stwierdzanie/wykluczanie tego, że dany podmiot ma status strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) jest dokonywane w ramach "ocen formalnych";
b. na skutek przyjęcia, że podstawę takiej odmowy stanowi przypadek "(...) oczywistego braku legitymacji procesowej" - aczkolwiek brak jest przepisu, z którego dałoby się wywieść taką podstawę/przyczynę odmowy wznowienia postępowania administracyjnego;
c. pomimo tego, że wydanie decyzji z [...] września 2017 r. znak: [...] spowodowało bezpośrednio to, że Skarżąca stała się w powyższej dacie "współdłużnikiem" Prezesa UKE co do kwoty 47.266.159,32 złotych, a zatem zwiększyły się jej pasywa majątkowe;
d. pomimo stwierdzenia w zaskarżanym postanowieniu, że "(...) w niniejszym przypadku faktycznie to wydanie Decyzji USO 2017 doprowadziło do jednoznacznego określenia zobowiązań przedsiębiorców telekomunikacyjnych (...)" a zatem i zobowiązania Skarżącej.
W uzasadnieniu skargi, a następnie w piśmie z 29 maja 2019 r., będącym repliką, Skarżąca raz jeszcze podniosła, że ona, jako podmiot zobowiązany (współdłużny Prezesowi UKE) do pokrycia dopłaty za 2007 r. miała interes prawny w postępowaniu o ustalenie kwoty tej dopłaty, co powoduje, że ma tym samym interes prawny w żądaniu wznowienia tego postępowania, które zostało przeprowadzone bez jej udziału.
W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.
Przedmiotem oceny Sądu jest odmowa wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] września 2017 r. ([...]), rozstrzygającą w sprawie wniosku wyznaczonego operatora – [...], o przyznanie, ustalenie dopłaty za 2007 r.
Spór w sprawie sprowadza się przede wszystkim ustalenia, czy po stronie Skarżącej istnieje interes prawny do żądania wznowienia wskazanego postępowania oraz oceny, czy badanie tego interesu mogło mieć miejsce na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, tj. bez wznowienia postępowania.
Przystępując do rozpoznania sprawy podkreślić należy, że instytucja wznowienia postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w kpa (R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018).
Wznowione może zostać wyłącznie postępowanie zakończone decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie wznowienia można podzielić na dwa etapy. Pierwszy polega na badaniu formalnych podstaw wszczęcia postępowania i może zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Odmowa wznowienia postępowania powinna nastąpić, gdy podanie o wznowienie postępowania: pochodzi od podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.; zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.; nie zawiera żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 122/98).
Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że Prezes UKE prawidłowo ustalił, że objęte wnioskiem Skarżącej postępowanie zakończone zostało decyzją ostateczną, a samo żądanie wznowienia zgłoszono w terminie. Spornym jest czy Skarżąca ma interes prawny w żądaniu wznowienia.
Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni akceptuje i przyjmuje za swój pogląd wyrażony m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 704/18, w myśl którego: "(...) przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji realny (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09)".
Tak rozumiane pojęcie "interesu prawnego" dowodzi, że organ właściwie przyjął, że nie ma przepisu prawa materialnego, na podstawie którego Skarżąca mogłaby w tym konkretnym, zaistniałym w przedmiotowym postępowaniu stanie faktycznym i prawnym, skutecznie domagać się od Prezesa UKE wznowienia postępowania w sprawie ustalenia kwoty dopłaty.
Jak na wstępie uzasadnienie niniejszej sprawy przedstawiono, postępowanie w sprawie dopłaty za 2007 r. było i jest, z woli ustawodawcy, postępowaniem wieloetapowym, w toku którego krąg podmiotów nim "zainteresowanych" poszerza się.
Gwoli przypomnienia,
• w maju 2006 r. Prezes UKE wyznaczył [...] (obecnie [...]) do świadczenia usługi powszechnej w okresie od 9 listopada 2006 r. do 8 maja 2011 r.;
• w czerwcu 2008 r. [...], jako przedsiębiorca wyznaczony (art. 81 ust. 2 p.t.), wystąpiła do Prezesa UKE, czyniąc to zgodnie z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 p.t., o przyznanie jej dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej za rok 2007. W toku tego postępowania, do udziału w nim, dopuszczone zostały na prawach strony [...] oraz [...]. Postępowanie to ostatecznie zakończył się decyzją z [...] września 2017 r. (nr [...]), którą uchylono wysokość dopłaty za 2007 r. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że decyzja ta nie jest prawomocna, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 grudnia 2018 r. (VI SA/Wa 2366/17), oddalił skargi na tą decyzję i sprawa obecnie znajduje się ze skargą kasacyjną w Naczelnym Sądzie Administracyjnym;
• wobec ostateczności decyzji z [...] września 2017 r., Prezes UKE, w oparciu o art. 98 p.t., decyzją z [...] grudnia 2016 r. (nr [...]) ustalił krąg przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty 2007, do których zaliczył także Skarżącą. Decyzja ta została m.in. przez Skarżącą zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r. (VI SA/Wa 343/17), oddalił skargę, a sprawa obecnie znajduje się ze skargą kasacyjną w Naczelnym Sądzie Administracyjnym;
• ostatni etapem jest decyzja z [...] lutego 2018 r. (nr [...]), na podstawie której Prezes UKE ustalił dla Skarżącej kwotę jej udziału w pokryciu dopłaty za 2007 r. Decyzję tą Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 9 maja 2018 r. (VI SA/Wa 636/18) zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 343/17, tj. sprawy ze skargi na decyzją z 9 grudnia 2016 r. ustalającą m.in. Skarżącą, jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego zobowiązanego do udziału w pokryciu dopłaty za 2007 r.
W myśl art. 95 ust. 1 p.t. przedsiębiorcy wyznaczonemu przysługuje dopłata do kosztów świadczonych przez niego usług, do których świadczenia został wyznaczony w przypadku ich nierentowności. [...], jako następca prawny [...], została wyznaczona przez Prezesa UKE na przedsiębiorcę świadczącego usługę powszechną na terenie całego kraju, w okresie od 2006 r. do 2011 r.
Zgodnie z art. 96 p.t. przedsiębiorca wyznaczony może złożyć wniosek o dopłatę w terminie 6 miesięcy od zakończenia roku kalendarzowego, w którym, zdaniem tego przedsiębiorcy, wystąpił koszt netto. Prezes UKE weryfikuje ów koszt netto i w zależności od wyników tej weryfikacji przyznaje, w drodze decyzji, ustaloną kwotę dopłaty, bądź odmawia jej przyznania. Prezes UKE odmawia przyznania dopłaty, jeżeli stwierdzi, że zweryfikowany koszt netto nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego.
Zgodnie zaś z art. 97 p.t. przedsiębiorcy telekomunikacyjni, których przychód z działalności telekomunikacyjnej w roku kalendarzowym, za który przysługuje dopłata do usługi powszechnej, przekroczył 4 miliony złotych, są obowiązani do udziału w pokryciu dopłaty.
W myśl art. 98 p.t. Prezes UKE, niezwłocznie po ustaleniu należnej dopłaty, rozpoczyna postępowanie w sprawie ustalenia (w drodze decyzji) przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wysokości ich udziału w dopłacie oraz jednolitego wskaźnika procentowego udziału wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty Prezes UKE ustala nadto, w drodze decyzji, kwotę udziału w pokryciu dopłaty dla poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych.
Przytoczone wyżej przepisy jasno wskazują, że postępowanie w przedmiocie przyznania dopłaty za 2007 r. toczyło się z wniosku przedsiębiorcy wyznaczonego ([...]) i wynik tego postępowania (przyznanie dopłaty) warunkował następcze wszczęcie odrębnych postępowań, pierwszego w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych do pokrycia dopłaty i wskaźnika procentowego tego udziału oraz kolejnych w sprawach ustalenia kwot udziału w dopłacie już konkretnych, poszczególnych przedsiębiorców.
Jak słusznie wskazuje Prezes UKE, mamy zatem do czynienia z ciągiem działań administracyjnych, gdzie organ, w każdej ze spraw, wydaje oddzielne decyzje administracyjne w różnych przedmiotach.
Niewątpliwym jest, że w przypadku wypełnienia przez Skarżącą przesłanki z art. 97 p.t. ma ona interes prawny w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 98 p.t. i w tym postępowaniu będzie mogła dochodzić swoich praw, co z urzędu Sąd wie, że czyni. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest przy tym pogląd, że istnienie interesu prawnego w ww. sprawie, toczącej się w oparciu o art. 98 p.t., w żadnym razie nie implikuje interesu prawnego w sprawie przyznania samej dopłaty. Powyższe dotyczy również wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu dopłaty.
Sąd zauważa, że procedury uregulowane w zacytowanych powyżej przepisach art. 95-98 p.t. są bez wątpienia od siebie ściśle zależne. Nie mniej przepisy art. 95 i art. 96 p.t. nie przewidują, by przyznanie dopłaty zależało od innych kwestii, jak tylko ustaleń organu regulacyjnego. Wolą ustawodawcy, to wyłącznie organ regulacyjny ma obowiązek czuwać, zbadać, czy wnioskowana przez operatora wyznaczonego dopłata jest należna i w jakiej kwocie. Oczywiście w takim postępowaniu, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku, mogą zostać dopuszczone inne podmioty na prawach strony, ale muszą ku temu zostać spełnione warunki wskazane w art. 31 k.p.a. Trudno sobie wyobrazić, aby w tym postępowaniu mogli brać udział przedsiębiorcy telekomunikacyjny, którzy na chwilę procedowania w sprawie dopłaty nie są, bo nie mogą być znani. Ustalenie kręgu tych przedsiębiorców jest wszak następstwem przyznania dopłaty. Brak przyznania dopłaty powoduje, że postępowanie z art. 98 p.t. nie będzie mieć miejsca.
Sąd uznał zatem, że Prezes UKE właściwie postąpił odmawiając Skarżącej wznowienia postępowania w sprawie dopłaty za 2007 r., w której nie ma ona interesu prawnego. Decyzja w sprawie dopłaty nie dotyczy wszak bezpośrednio praw i obowiązków Skarżącej. W czasie kiedy ta sprawa była przez Prezesa UKE procedowana Skarżąca nie miała statusu przedsiębiorcy telekomunikacyjne w myśl art. 98 p.t., z którego teraz wywodzi swój interes w kwestionowaniu dopłaty.
Skarżąca wskazuje, i trudno z tym się nie zgodzić, że bez decyzji Prezesa UKE w sprawie dopłaty za 2007 r., zarówno ona, jak i inni przedsiębiorcy telekomunikacyjni obowiązani do jej pokrycia, nie staliby się współdłużnikami Prezesa UKE. Jednakże okoliczności ta, jak zauważył słusznie organ, świadczy jedynie o istnieniu interesu ekonomicznego (tj. faktycznego) w uprzednio rozstrzygniętej sprawie samej dopłaty, który z pewnością nie może być utożsamiony z interesem prawnym. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji pozytywnego rozpatrzenia wniosku [...] o dopłatę, Skarżąca, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny jest/będzie zobowiązana partycypować w pokryciu przedmiotowej dopłaty, przy czym na obecną chwilę sprawa samej kwoty dopłaty, jaki bycia przez Skarżąca współdłużnikiem Prezesa UKE nie są prawomocne. Pierwsza z nich – ustalenia kwoty, jest zawieszona do czasu prawomocnego zakończenia sprawy ustalenia kręgu przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązanych uczestniczyć w pokryciu dopłaty za 2007 r.
Powyższe okoliczność pozostają bez wpływu na brak interesu prawnego Skarżącej w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją ustalającą dopłatę za 2007 r. Nie sposób przyjąć, że Skarżąca, jako przedsiębiorca telekomunikacyjny, którym stała się "następczo" może uzyskać interes prawny w postępowaniu w sprawie dopłaty, w wyniku zakończenia postępowania prowadzonego w oparciu o art. 98 p.t., skoro to ostatnie, ze swej istoty, ma charakter względny i następczy w stosunku do postępowania prowadzonego w sprawie dopłaty, na podstawie art. 96 p.t. Sąd ponownie podkreśla, że kwestia dotycząca ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym Skarżącej, obowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty za 2007 r., stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, do którego wszczęcia Prezes UKE jest zobowiązany niezwłocznie po ustaleniu należnej dopłaty (art. 97 i art. 98 p.t.).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji w sprawie dopłaty za 2007 r. brak jest przepisu prawa materialnego, na podstawie którego Skarżąca mogłaby, w tymże postępowaniu, skutecznie domagać się ustalenia przez Prezesa UKE swoich praw i obowiązków. Z przywoływanych przez Skarżącą przepisów nie wynika wprost jej interes prawny, gdyż przepisy te dotyczą realizacji praw i obowiązków nakładanych na operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, którym jest [...], a nie Skarżąca.
Odnosząc się do kwestii dopuszczalności odmowy wznowienia postępowania z powodu braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy Sąd, uwzględniając poglądy doktryny oraz aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, jednoznacznie wskazuje się, że polska procedura administracyjna przyjmuje obiektywną koncepcję strony. Bez znaczenia dla dopuszczalności odmowy wznowienia postępowania jest fakt powoływania się lub nie wnioskodawcy na jego interes prawny. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego i jeśli na podstawie twierdzeń zawartych we wniosku i analizy przepisów prawa można wyprowadzić oczywisty i jednoznaczny wniosek o braku legitymacji procesowej, to dopuszczalne i właściwe jest wyciągnięcie konsekwencji z tego faktu, a więc wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Co do zasady powszechnie przyjmuje się, że gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, i jego wykazanie nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to nie ma przeszkód, aby fakt ten uwzględnić już na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego (zob. T. Libera, Weryfikacja przesłanki podmiotowej wznowienia postępowania administracyjnego, w: CASUS 2016/4 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r., II GSK 1418/13, z 9 października 2014 r., II GSK 1338/13 i z 5 marca 2015 r., II GSK 2449/13).
Uwzględniając powyższe, za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący rzekomego naruszenia art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t., poprzez odmowę wznowienia postępowania na skutek przyjęcia, że kwestia oceny interesu prawnego zawsze ma także charakter formalny, a także rzekome naruszenie art. 149 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. przez odmowę wznowienia postępowania administracyjnego na skutek przyjęcia, że podstawę takiej odmowy stanowi przypadek oczywistego braku legitymacji procesowej.
Za chybione Sąd uznał również zarzuty skargi dotyczące rzekomego naruszenia art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 p.t., polegającego na zaniechaniu ponownego rozpatrzenia sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego, o które wnioskowała Skarżąca, a także rzekome naruszenie art. 144, art. 140, art. 124 § 2 oraz art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. przez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia przedstawienia i odniesienia się do zarzutów Skarżącej. Zdaniem Sądu, wskazane zarzuty zmierzają do wykazania wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w związku z nieprzytoczeniem przez Prezesa UKE części zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Skarżącej, w kontrolowanych postanowieniach, organ w sposób wyczerpujący przedstawił i uzasadnił swoje stanowisko, zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego sprawy oraz w sposób szczegółowy odniósł się do poszczególnych twierdzeń wniosków. Nie zasługują ponadto na uwzględnienie zarzuty strony dotyczące modyfikacji argumentacji Skarżącej.
Wobec powyższego, nie znajdując powodów dla uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.