VI SA/WA 832/05

VI SA/Wa 832/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Dorota Wdowiak /sprawozdawca/
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie : Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2005r. sprawy ze skargi P. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień abonentów do przeniesienia numeru przy zmianie operatora oddala skargę
Uzasadnienie
Spółka P. Sp. z o.o. (zwana dalej spółka lub skarżącą) pismem z dnia [...] września 2004r. wystąpiła z wnioskiem do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej Prezesa URTiP) o wydanie decyzji w sprawie zawieszenia wykonania obowiązku realizacji uprawnienia abonamentów, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 71, poz. 1800 ze zm.) i który stanowi, ze abonent będący stroną umowy z dostawcą usług zapewniającym przyłączenie do publicznej sieci telefonicznej operatora może żądać przeniesienia przydzielonego numeru do istniejącej sieci innego operatora na obszarze całego kraju w przypadku numerów niegeograficznych.
W uzasadnieniu do przedmiotowego wniosku Spółka wskazała przepisy prawne potwierdzające zasadność jej żądania, a mianowicie: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 73, art. 74 ust. 1 i art. 74 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne.
Spółka podniosła, iż rozstrzygnięcia wymagają następujące kwestie:
_ procedura przeniesienia numeru;
­ organizacja procesu wymiany informacji o przeniesionych numerach między operatorami;
­ zarządzanie zasobami numeracyjnymi MSISDN[1] i związanymi z tym opłatami;
­ zasady kierowania ruchu między operatorami w warunkach przenośności numerów;
­ ustalenie sposobu spójnego sposobu prefiksowania numerów w ruchu międzyoperatorskim;
­ zasady rozliczeń międzyoperatorskich w warunkach przenośności numerów;
­ możliwości sprawdzenia przez abonenta w jakiej sieci znajduje się wybierany numer;
­ technicznych rozwiązań zapewniających możliwość świadczenia usług telefonii trzeciej generacji.
Wedle twierdzeń Spółki stworzenie odpowiednich warunków technicznych do przenoszenia numeru między sieciami wiąże się z koniecznością zakupu, konfiguracją i integracją nowych wyspecjalizowanych urządzeń telekomunikacyjnych realizujących funkcje przenośności numerów dla wszystkich połączeń głosowych oraz wiadomości SMS[2], MMS[3] oraz implementacją nowych systemów informatycznych realizujących proces wymiany informacji o przenoszonych numerach.
W związku z powyższym Spółka stwierdziła, iż do czasu wypracowania przez Regulatora oraz operatorów warunków do realizacji przenośności numerów (wybór stosownego rozwiązania technicznego) oraz wejścia w życie rozporządzenia regulującego szczegółowe warunki korzystania z uprawnień przez abonentów publicznych sieci telefonicznych, nie istnieją techniczne i organizacyjne możliwości realizacji przez Spółkę obowiązku zapewnienia możliwości do realizacji uprawnienia abonenta polegającego na przeniesieniu przydzielonego numeru do istniejącej sieci innego operatora na obszarze całego kraju w przypadku numerów niegeograficznych.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Prezes URTiP zawiesił do [...] grudnia 2004r. realizację uprawnienia abonentów S. Sp. z o.o. przyłączonych do ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej, w zakresie przeniesienia przydzielonego numeru przy zmianie operatora do istniejącej sieci innego operatora na obszarze całego kraju w przypadku numerów niegeograficznych. Ponadto Prezes określił termin przystosowania sieci telekomunikacyjnej Spółki do realizacji powyższego uprawnienia do [...] grudnia 2004r.
W uzasadnieniu decyzji Prezes URTiP stwierdził, że kwestie wskazane we wniosku z dnia [...] września 2004r., tj. m.in.:
­ procedury przeniesienia numeru,
­ organizacji procesu wymiany informacji o przeniesionych numerach między operatorami;
­ zarządzania zasobami numeracyjnymi MSISDN i związanymi z tym opłatami;
­ zasad kierowania ruchu między operatorami w warunkach przenośności numerów;
­ ustalenia spójnego sposobu prefiksowania numerów w ruchu międzyoperatorskim;
­ zasad rozliczeń międzyoperatorskich w warunkach przenośności numerów
wymagają wdrożenia określonych rozwiązań technicznych w sieci Wnioskodawcy.
Wydając decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes URTiP dokonał analizy możliwości technicznych realizacji przenośności numerów w sieci ruchomej i stwierdził, iż z uwagi na ich brak, realizacja uprawnienia abonentów, o którym mowa wart. 71 ust. l pkt 2 ustawy tj.: uprawnienia abonenta będącego stroną umowy z dostawcą usług zapewniającym przyłączenie do publicznej sieci telefonicznej operatora do przeniesienia przydzielonego numeru przy zmianie operatora do istniejącej sieci innego operatora na obszarze całego kraju w przypadku numerów niegeograficznych jest obecnie technicznie niemożliwa.
Jednocześnie Prezes URTiP uznał, iż zawieszenie uprawnienia abonenta będącego stroną umowy z dostawcą usług zapewniającym przyłączenie do publicznej sieci telefonicznej operatora do przeniesienia przydzielonego numeru przy zmianie operatora do istniejącej sieci innego operatora na obszarze całego kraju w przypadku numerów niegeograficznych i określenie terminu przystosowania sieci telekomunikacyjnej Spółki do realizacji przedmiotowego uprawnienia do dnia [...] grudnia 2004r. jest zasadna i umożliwi wypracowanie przez regulatora oraz operatorów warunków do realizacji przenośności numerów.
Spółka pismem z dnia [...] grudnia 2004r. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2004r. We wniosku podtrzymała argumenty zawarte we wniosku z [...] września 2004r. Jednocześnie stwierdziła, że w jej ocenie łączne przygotowanie sieci P. Sp. z o.o. do realizacji przenośności numerów w sieciach ruchomych wymaga 22-28 miesięcy, w zależności od przyjętych rozwiązań dotyczących warunków technicznych przenośności numerów.
W dniu 14 grudnia Prezes URTiP na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.) sprostował błąd pisarski w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] poprzez zastąpienie na stronie 6 decyzji odesłania do art. 178 Ustawy, odesłaniem do art. 128 ustawy.
W dniu [...] lutego 2005r. Spółka doręczyła Prezesowi URTiP pismo zawierające stanowisko Spółki dotyczącego przenośności numerów oraz harmonogramu przystosowania sieci Spółki do realizacji przenośności numerów oraz harmonogramu przystosowania sieci Spółki do realizacji przenośności numerów, który to harmonogram został opracowany wspólnie z przedstawicielami P. S.A. i P. Sp. z o.o. oraz T. S.A. W przedstawionym stanowisku Spółka określiła wnioskowany termin na około 9 miesięcy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Prezes URTiP uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu zawieszenia realizacji uprawnień abonentów Spółki P. Sp. z o.o. i terminu przystosowania sieci telekomunikacyjnej Spółki do realizacji przedmiotowego uprawnienia oraz
­ określił termin zawieszenia realizacji uprawnienia Abonentów Spółki P. Sp. z o.o. , przyłączonych do ruchomej publicznej sieci telefonicznej, w zakresie przeniesienia przydzielonego numeru przy zmianie operatora do istniejącej sieci innego operatora na obszarze całego kraju w przypadku numerów niegeograficznych, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Ustawy do dnia 10 października 2005 r.
­ określił harmonogram przystosowania sieci telekomunikacyjnej Spółki P. Sp. z o.o. do realizacji uprawnienia, o którym mowa wart. 71 ust. 1 pkt 2 Ustawy do dnia [...] października 2005 r., stanowiący załącznik do niniejszej decyzji.
Uchylając decyzję w części dotyczącej terminu przystosowania sieci telekomunikacyjnej Spółki P. Sp. z o.o. do realizacji uprawnienia objętego wnioskiem, Prezes URTiP uwzględnił częściowo propozycje Spółki dotyczące określenia harmonogramu przystosowania sieci telekomunikacyjnej Spółki do realizacji uprawnienia objętego wnioskiem
Realizacja uprawnienia abonenta do zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora jest technicznie możliwa przy wykorzystaniu następujących metod:
­ ACQ - All Call Query - w tej metodzie centrala inicjująca przed każdym zestawieniem połączenia przesyła zapytanie do bazy danych (centralnie replikowanej), skąd otrzymuje informację o operatorze sieci lub też o centrali docelowej. Metoda ACQ wymaga istnienia centralnej bazy danych;
­ QoR - Query on Release - w tej metodzie połączenie jest początkowo kierowane do sieci dawcy. Jeżeli centrala dawcy stwierdzi, że numer został przeniesiony, to zwraca informację o braku możliwości zestawienia połączenia. Wówczas centrala inicjująca wysyła zapytanie do centralnej bazy danych numerów przeniesionych i na podstawie otrzymanej odpowiedzi zestawia połączenie do sieci biorcy.
­ DR D.nward Rou!ing - w tej metodzie sieć abonenta wywołującego w sposób klasyczny kieruje połączenie do sieci dawcy (na podstawie zaprogramowanych informacji i o przydzielonych zakresach numeracji). Sieć dawcy stwierdza, że wywoływany numer został przeniesiony, przeszukuje wewnętrzną bazę danych w celu ustalenia aktualnego operatora danego abonenta i następnie zestawia. połączenie do sieci biorcy. Przez cały czas trwania połączenia wykorzystywane są zasoby sieci dawcy jako fragment zestawionego połączenia telefonicznego.
W przypadku metody ACQ centrala inicjująca przed każdym zestawieniem połączenia przesyła zapytanie do bazy danych (centralnej lub lokalnie replikowanej), skąd otrzymuje informacje o numerze rutingowym RN (routing number) koniecznym do właściwego kierowania połączeń.
Metody ACQ oraz QoR wymagają istnienia w sieci telekomunikacyjnej scentralizowanej bazy danych numerów przeniesionych oraz połączenia z tą bazą wszystkich operatorów publicznych sieci telefonicznych. W przypadku operatorów komórkowych, sieci tych operatorów komunikowałyby się z kopią bazy (zarządzaną przez operatora lub wykreowanego przez operatora dostawcę usług - service providera) przez punkt sygnalizacyjny STP (signal transfer point).Należy podkreślić, iż baza danych uruchomiona dla realizacji przenośności numerów w sieciach ruchomych mogłaby również objąć przenośność numerów w sieci stacjonarnej.
Według Prezesa URTiP wprowadzenie przenośności numerów z wykorzystaniem centralnej bazy danych pozwoliłoby na:
­ zachowanie odpowiedniej jakości usług w szczególności bez zauważalnego dla abonenta wydłużonego czasu zestawiania połączenia;
­ właściwą gospodarkę zasobami numeracji;
­ wniesienie dodatkowych wartości do sieci krajowej.
Prezes URTiP podzielił stanowisko Spółki, że metoda ACQ może stanowić docelową metodę realizacji przenośności numerów, podczas gdy metoda QoR może pełnić rolę metody przejściowej. Ponadto przyjęte rozwiązanie mogłoby umożliwić jednoczesne stosowanie metod ACQ oraz QoR oraz łatwość migracji między tymi wariantami niezależnie dla każdego operatora i pozwolić na osiągnięcie wyżej sformułowanych celów.
Prezes URTiP określił harmonogram przystosowania sieci Spółki do realizacji uprawnienia objętego wnioskiem, który stanowi załącznik do niniejszej decyzji, Uwzględniając zaproponowaną przez Spółkę metodę realizacji uprawnienia objętego wnioskiem i opierając się w znacznym stopniu na projekcie harmonogramu przedłożonego przez Spółkę przy piśmie z dnia [...] lutego 2005 r.
Określając harmonogram przystosowania sieci telekomunikacyjnej Spółki do realizacji uprawnienia objętego wnioskiem, Prezes URTiP uznał, iż w ramach tego harmonogramu należy określić obowiązki Spółki związane z wykonywaniem zadań w zakresie kolejnych etapów harmonogramu. W związku z tym w ramach harmonogramu nie zostały określone obowiązki pozostałych operatorów sieci ruchomych oraz operatorów sieci stacjonarnych, którzy nie są stroną przedmiotowego postępowania.
Jednocześnie analizując harmonogram przystosowania sieci telekomunikacyjnej Spółki do realizacji uprawnienia abonenta, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Ustawy przedłożony przy piśmie Spółki z dnia [...] lutego 2005 r., Prezes URTiP stwierdził, iż nie jest słuszne uzależnianie podjęcia kolejnych działań w ramach harmonogramu od faktu wejścia w życie aktów wykonawczych wydawanych przez ministra właściwego do spraw łączności na podstawie art. 73 ustawy oraz art. 138 ust. 3 ustawy.
Z uwagi na podtrzymanie twierdzeń Spółki dotyczących rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 73 ustawy, dotyczącego warunków korzystania przez abonentów z uprawnień, o których mowa wart. 69 - 72 ustawy Prezes URTiP stwierdził, iż zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy dostawca usług zapewniający przyłączenie do publicznej sieci telefonicznej i operator, do którego sieci został przyłączony abonent będący stroną umowy z dostawcą usług zapewniającym przyłączenie do publicznej sieci telefonicznej, są obowiązani zapewnić możliwości do realizacji uprawnień abonenta, o których mowa wart. 69 - 72 Ustawy, polegające na stworzeniu odpowiednich warunków technicznych lub zawarciu umowy, o której mowa wart. 31 albo 128 ustawy, a jeżeli możliwości takie istnieją zapewnić ich realizację. W związku z powyższym należy wskazać, iż Ustawodawca ustanowił dla danego rodzaju adresatów i w danych warunkach nakaz określonego zachowania.
Natomiast przepis art. 73 Ustawy ustanawia dla ministra właściwego do spraw łączności delegację do wydania rozporządzenia określającego warunki korzystania przez abonentów z uprawnień, o których mowa wart. 69 - 72 Ustawy, uwzględniając dostępność usług telefonicznych, możliwości techniczne publicznych sieci telefonicznych oraz istniejące zasoby numeracji.
Zgodnie z twierdzeniem Spółki przedmiotowe rozporządzenie nie zostało dotychczas wydane i nie został określony sposób korzystania przez abonentów z przedmiotowych uprawnień co uniemożliwia ich realizację. Należy podkreślić, iż zarówno obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 8 stycznia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków korzystania z uprawnień przez abonentów publicznych sieci telefonicznych (Dz. U. Nr 5, poz. 33 z późno zm.) jak i rozporządzenie projektowane na podstawie art. 73 ustawy nie określają warunków technicznych realizacji uprawnień abonentów publicznej sieci telefonicznej.
Jednocześnie należy wyjaśnić, iż sposób korzystania przez abonenta z uprawnień, na gruncie dotychczasowych regulacji w tym zakresie, należy rozumieć jako szczegółowy tryb postępowania abonenta obejmujący w szczególności:
­ wystąpienie przez abonenta do nowego dostawcy usług o potwierdzenie możliwości zawarcia umowy z przeniesionym przydzielonym numerem;
­ procedurę postępowania z wnioskiem abonenta;
­ wystąpienie przez abonenta do dotychczasowego dostawcy usług z wnioskiem o rozwiązanie umowy z przeniesieniem przydzielonego numeru.
Nie jest więc słuszne uzależnianie podjęcia działań zmierzających do zapewnienia realizacji uprawnień abonenta, które z mocy ustawy - art. 74 ust. 1- stanowią obowiązek przedsiębiorców telekomunikacyjnych od wydania rozporządzenia określonego na gruncie art. 73 ustawy.
Podsumowując, fakt niewydania rozporządzenia przewidzianego na gruncie art. 73 ustawy nie ma wpływu na techniczne możliwości realizacji uprawnienia abonenta będącego stroną umowy z dostawcą usług zapewniającym przyłączenie do publicznej sieci telefonicznej operatora do przeniesienia przydzielonego numeru przy zmianie operatora do istniejącej sieci innego operatora na obszarze całego kraju w przypadku numerów niegeograficznych.
Podkreślenia wymaga również fakt, iż przepis art. 74 ust. 2 ustawy stwierdza wprost, iż jedyną przesłanką zawieszenia realizacji lub ograniczenia zakresu realizacji określonego uprawnienia jest brak technicznych możliwości sieci wnioskodawcy. W związku z tym Prezes URTiP analizując wniosek Spółki wziął pod uwagę przede wszystkim możliwości techniczne sieci pozwalające na realizację uprawnienia abonentów, o którym mowa wart. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy tj.: uprawnienia abonenta będącego stroną umowy z dostawcą usług zapewniającym przyłączenie do publicznej sieci telefonicznej operatora do przeniesienia przydzielonego numeru przy zmianie operatora do istniejącej sieci innego operatora na obszarze całego kraju w przypadku numerów niegeograficznych.
Według Prezesa URTiP realizacja uprawnień abonenta jest uzależniona od istnienia albo nieistnienia możliwości technicznych pozwalających na realizację uprawnienia w całości albo w części. Zdaniem Prezesa URTiP możliwa jest realizacja uprawnień abonenta bez określenia sposobu korzystania przez niego z uprawnień tj. bez wydania przez ministra właściwego do spraw łączności właściwego rozporządzenia. Natomiast wydanie odpowiedniego rozporządzenia nie powoduje automatycznie realizacji uprawnień abonenta.
Podsumowując, realizacja uprawnień abonenta jest możliwa bez określenia sposobu korzystania przez niego z tych uprawnień. W takim przypadku uprawnienia są realizowane według procedur określonych przez dostawcę usług. W momencie wejścia w życie odpowiedniego aktu wykonawczego, procedury te zastępowane są procedurami określonymi przez przepisy tego rozporządzenia.
Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty dokonał analizy możliwości technicznych realizacji przenośności numerów w sieci ruchomej i stwierdził, iż z uwagi na ich brak, realizacja uprawnienia abonentów, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Ustawy tj.: uprawnienia abonenta będącego stroną umowy z dostawcą usług zapewniającym przyłączenie do publicznej sieci telefonicznej operatora do przeniesienia przydzielonego numeru przy zmianie operatora do istniejącej sieci innego operatora na obszarze całego kraju. w przypadku numerów niegeograficznych, jest obecnie technicznie niemożliwa.
Jednocześnie Prezes URTiP uznał, iż zawieszenie uprawnienia abonenta będącego stroną umowy z dostawcą usług zapewniającym przyłączenie do publicznej sieci telefonicznej operatora do przeniesienia przydzielonego numeru przy zmianie operatora do istniejącej sieci innego operatora na obszarze całego kraju w przypadku numerów niegeograficznych l określenie harmonogramu zawierającego kolejne etapy przystosowania sieci telekomunikacyjnej Spółki do realizacji przedmiotowego uprawnienia do dnia 10 października 2005 r. jest zasadne i umożliwi Wnioskodawcy, zgodnie z określonym przez Prezesa URTiP harmonogramem, przystosowanie sieci telekomunikacyjnej do realizacji uprawnienia objętego wnioskiem.
Skargę na powyższą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła P. Sp. z o.o. zwana dalej skarżącą. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie:
1. przepisu art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171 poz. 1800) poprzez:
• - błędne przyjęcie, iż skarżąca jest w stanie spełnić wymagania techniczne niezbędne do realizacji uprawnienia abonentów wynikające z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego w okresie do dnia [...] października 2005 roku oraz
• – błędne przyjęcie, że niewydajnie przez Ministra właściwego do spraw łączności rozporządzenia na podstawie art. 73 Prawa telekomunikacyjnego telekomunikacyjnego ie ma znaczenia dla realizacji powyższego obowiązku,
2. przepisu art. 2 Konsytucji RP czyli zasady praworządności i wynikającej z niej zasady zaufania do organów państwa poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku wykonania art. 71 Prawa telekomunikacyjnego w terminie do [...] października 2005 roku, podczas gdy treść tego obowiązku ulegnie modyfikacji wraz z wydaniem rozporządzenia na podstawie art. 73 Prawa telekomunikacyjnego,
3. przepisu art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i pominięcia wyjaśnień Skarżącego co do możliwego terminu wdrożenia przenoszalności numerów.
4. Przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi podała między innymi, że we wnioskach i pismach kierowanych do Prezesa URTiP w przedmiotowej sprawie uzasadniała, jakie są warunki wdrożenia realizacji powyższego obowiązku i podała w szczególności, iż wymaga to stworzenia przez Skarżącą odpowiednich warunków technicznych, co z kolei wiąże się z koniecznością zakupu, konfiguracją i integracją nowych wyspecjalizowanych urządzeń telekomunikacyjnych oraz podjęcia współpracy pomiędzy wszystkimi operatorami telefonii komórkowej, w tym ustalenia standardów technicznych, kwestii związanych z procedurą przenoszenia numerów oraz organizacją procesu wymiany informacji o przeniesionych numerach między operatorami. Skarżąca dodatkowo podnosi, że warunkiem realizacji przenoszalności numerów jest ustalenie pomiędzy trzema operatorami telefonii komórkowej, jakie usługi będą w ramach realizacji tego obowiązku świadczone na rzecz abonentów i jakie powinny zostać przyjęte opłaty z tytułu wykonania takich usług. Realizacja przenoszalności numerów musi być wykonywana z uwzględnieniem przewidzianych przepisami prawa procedur bezpieczeństwa, służących ochronie tajemnicy telekomunikacyjnej oraz w sposób umożliwiający realizację przez operatorów ustawowych zadań na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa. Nie bez znaczenia są kwestie procesu obsługi klientów, proinformacji pomiędzy operatorami, realizującymi przenoszalność numerów oraz procedury wymiany dokonanie niezbędnych ustaleń w umowach o połączeniu sieci i zasadach rozliczeń pomiędzy trzema operatorami telefonii komórkowej. Niezbędny czas na przeprowadzenie koniecznych modyfikacji skarżący okres, określił na 22 miesiące, uwzględniając okres przejściowy, w którym muszą zostać uwzględnione odpowiednie testy. Wprawdzie w piśmie z dnia [...] lutego 2005 roku skarżący skierował do Prezesa URTiP pismo, w którym przedstawiona została wersja harmonogramu wskazująca na minimalny okres 9 miesięcy, ale w piśmie tym zastrzeżone zostało równocześnie, że dotrzymanie przewidzianych w nim niezwykle krótkich terminów będzie trudne. W dniu [...] lutego skarżący skierował do Prezesa kolejne pismo, w którym wskazał na brak możliwości realizacji programu w terminie 9 miesięcy.
Istotnie przedmiotowy przepis daje Prezesowi URTiP prawo do zawieszenia realizacji lub ograniczenia zakresu realizacji powyższego uprawnienia na czas określony przez Prezesa URTiP oraz prawo do określenia harmonogramu przystosowania tej sieci do realizacji Uprawnienia objętego wnioskiem, to brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż uprawnienie to polega na możliwości przyjęcia przez Prezesa URTiP dowolnych ustaleń i nałożenia na operatora obowiązków, których operator w terminie określonym przez Prezesa URTiP nie będzie w stanie zrealizować. Na uwagę w tym miejscu zasługuje wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 marca 2002 r., V SA 2036/01, zgodnie z treścią którego:
"Jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony"
Na dodatkową uwagę zasługuje fakt, iż w myśl art. 73 Prawa telekomunikacyjnego, minister właściwy do spraw łączności określi, w drodze rozporządzenia, warunki korzystania przez abonentów z uprawnień, o których mowa wart. 69-72, uwzględniając dostępność usług telefonicznych, możliwości techniczne publicznych sieci telefonicznych oraz istniejące zasoby numeracji.
Wobec powyższego należy przyjąć, iż uprawnieniom abonentów, opisanym wart. 71 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego powinny odpowiadać określone obowiązki operatorów. W przypadku, gdy ustawa określa jedynie uprawnienie abonentów do żądania przeniesienia przydzielonego numeru do istniejącej sieci innego operatora, nie określając jednak sposobu realizacji tego uprawnienia, w tym procedur postępowania pomiędzy operatorami, oraz terminów, których muszą przestrzegać operatorzy przy realizacji ww. uprawnień abonentów, wymóg określenia tej materii w akcie wykonawczym, o którym mowa w art. 73 Prawa telekomunikacyjnego jest jak najbardziej uzasadniony.
W ocenie skarżącego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa URTiP zajętym w zaskarżonej decyzji, iż operatorzy powinni rozpocząć realizację przenoszalności numerów bez względu na fakt, iż rozporządzenie opisane w art. 73 Prawa telekomunikacyjnego nie zostało jeszcze wydane. Skarżący w celu realizacji przenoszalności numerów jest obowiązany do wdrożenia określonej funkcjonalności, w tym do zakupu sprzętu telekomunikacyjnego i przeprowadzenia szeregu prac konfiguracyjnych, szczegółowo opisanych w pismach złożonych do Prezesa URTiP w przedmiotowej sprawie.
Tymczasem określenie sposobu realizacji uprawnień abonentów, dokonane w powyższym akcie wykonawczym, w tym określenie terminów realizacji tych uprawnień oraz sposobów komunikacji pomiędzy zobowiązanymi operatorami może znacząco wpłynąć na wybór przez Skarżącego i innych zobowiązanych operatorów form współpracy oraz na wybór przez Skarżącego określonego rozwiązania technicznego. Jeżeli zatem Skarżący będzie zobowiązany do dokonania powyżej opisanych inwestycji bez uprzedniego zapoznania się z obowiązującym aktem prawnym, regulującym warunki korzystania przez abonentów z uprawnień w zakresie przenoszalności numerów, Skarżący może wdrożyć w swojej sieci telekomunikacyjnej takie rozwiązanie techniczne, które następnie może wymagać określonych modyfikacji.
Wobec powyższego nie jest zasadne stanowisko, zgodnie z którym operatorzy mają obowiązek realizacji uprawnień abonentów w zakresie przenoszalności numerów bez uprzedniego wydania przez ministra właściwego do spraw łączności aktu wykonawczego, opisanego w art. 73 Prawa telekomunikacyjnego. Nie można bowiem akceptować takiej sytuacji, w której Skarżący byłby zobowiązany do ponownego ponoszenia kosztów dostosowania swojej sieci telekomunikacyjnej w celu realizacji uprawnień abonentów w sposób zgodny z wydanym rozporządzeniem.
Dlatego Skarżąca podnosi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 74 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. bowiem Prezes URTiP przy ustalaniu terminu zawieszenia realizacji uprawnień abonentów w zakresie przenoszalności numerów oraz określaniu harmonogramu przystosowania sieci telekomunikacyjnej Skarżącego do realizacji ww. uprawnień abonentów miał obowiązek wziąć pod uwagę wyjaśnienia Skarżącego, co do możliwego terminu wdrożenia realizacji przedmiotowego obowiązku. Uwzględnieniu wyjaśnień Skarżącego i wydaniu decyzji zawieszającej obowiązek realizacji uprawnień abonentów w zakresie przenoszalności numerów nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, bowiem w przypadku, gdy Skarżący będzie zobowiązany do wdrożenia funkcjonalności realizującej przenoszalność numerów z pominięciem treści aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 73 Prawa telekomunikacyjnego, wdrożona funkcjonalność może nie realizować wymagań określonych w powyższym akcie prawnym.
Postawienie skarżącego w takiej sytuacji stanowić będzie naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów skargi. Stwierdził między innymi, że:
W związku z zarzutem naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego należy podnieść, iż zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w powołanym przepisie należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a niewyprowadzonych w drodze domniemań czy prawd przyznanych przez stronę. Należy podkreślić, iż w uzasadnieniu do wniosku z dnia [...] września 2004 r. jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2005 r. Spółka nie wskazała żadnych faktów na uprawdopodobnienie twierdzeń dotyczących długotrwałej niemożności realizacji uprawnienia abonenta do przeniesienia przydzielonego numeru przy zmianie operatora do istniejącej sieci innego operatora na obszarze całego kraju w przypadku numerów niegeograficznych, o którym mowa wart. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. W toku postępowania Spółka wskazywała różne terminy wdrożenia przenośności numerów: 18 miesięcy w piśmie z dnia [...] listopada 2004 roku, 22-28 miesięcy we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, 9 miesięcy w piśmie z dnia [...] lutego 2005 roku.
W związku z powyższym wydając zaskarżoną decyzję Prezes URTiP kierował się zarówno interesem abonentów S. Sp. z o.o., przyłączonych do ruchomej publicznej sieci telefoniczne, interesem Skarżącego jak i interesem społecznym. Prezes URTiP z jednej strony zawiesił realizację uprawnienia abonentów, z drugiej zaś ograniczył okres zawieszenia.
W ocenie Prezesa URTiP termin zawieszenia realizacji uprawnienia objętego wnioskiem uwzględniał ogólne założenia wdrożenia usługi przenośności numerów oraz zaproponowaną przez skarżącą metodę techniczną realizacji tego uprawnienia. Przygotowując harmonogram Prezes URTiP oparł się więc w znacznym stopniu na projekcie harmonogramu przedłożonym przez skarżącą przy piśmie z dnia [...] lutego 2005 roku. Nie mógł pominąć tego pisma, które jednoznacznie wskazywało na modyfikacje propozycji, zwłaszcza wobec odmiennych poprzednich harmonogramów.
Zdaniem Prezesa URTiP nie było słuszne uzależnianie wykonania przez operatora obowiązku stworzenia odpowiednich warunków technicznych dla realizacji uprawnień abonenta, które z mocy ustawy - art. 74 ust. l - stanowią obowiązek przedsiębiorców telekomunikacyjnych, od wydania rozporządzenia określonego, o którym mowa w art. 73 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych.
Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga, analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych, podlega oddaleniu, gdyż Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa.
Podstawę materialnoprawną zawieszenia lub ograniczenia zakresu określonych uprawnień abonenta, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.tel (w brzmieniu przepisów tej ustawy na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji) stanowi przepis art. 74 ust. 2 p. tel. Zgodnie z tym przepisem Prezes URTiP, na wniosek operatora sieci telefonicznej, może w drodze decyzji, na czas określony, zawiesić realizację lub ograniczyć: realizacji określonego uprawnienia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 jeżeli techniczne możliwości sieci wnioskodawcy nie pozwalają na realizację uprawnień w całości lub części, określając harmonogram przystosowania tej sieci do realizacji uprawnienia objętego wnioskiem. Użycie w tym przepisie sformułowania "może w drodze decyzji /../ zawiesić realizację lub ograniczyć zakres realizacji określonego uprawnienia /.../" oznacza, że zawieszenie to lub ograniczenie na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu.
Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, jak każde inne, ale zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta wart. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.
Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.
W ocenie Sądu kwestionowane przez sieci rozstrzygniecie organu odpowiada powyższym kryteriom. Organ wyjaśnił jego motywy, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca i nie ma potrzeby jej powtarzania. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę w świetle zastosowanych przepisów ustawy.
Można jedynie dodać, że wykonanie przez operatora sieci telekomunikacyjnej obowiązku zapewnienia technicznych możliwości jest realizacją uprawnień abonenta, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa telekomunikacyjnego. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 zawiera uprawnienia abonenta przyłączonego do ruchomej publicznej sieci telefonicznej, do żądania przy zmianie operatora przeniesienie przydzielonego numeru całego kraju w przypadku numerów niegeograficznych.
Przedmiotem sporu między stronami stał się termin zawieszenia realizacji powyższego uprawnienia oraz harmonogram przystosowania sieci telekomunikacyjnej Skarżącego do realizacji ww. uprawnienia abonentów. Realizacja powyższego uprawnienia uwarunkowana jest stanem technicznym sieci.
Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa telekomunikacyjnego ustanawia podstawę żądań abonentów do przyznania im uprawnienia określonego w tym przepisie.
Art. 74 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego modyfikuje jednak dyspozycje wynikającego z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy poprzez dookreślenie obowiązków operatora związanych z wykonywaniem żądań abonentów opartych na tych przepisach. Przede wszystkim nakłada na operatora obowiązek zapewnienia w swojej sieci technicznych możliwości realizacji uprawnień abonenta związanych ze zmianą operatora świadczącego usługi (tj. zaspokojenia w tej sytuacji żądania zachowania przydzielonego numeru). Dysponowanie przez operatora technicznymi możliwościami sieci w rozumieniu art. 74 ust. 1 należy postrzegać jako warunek podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej na rynku usług telekomunikacyjnych. Operator, który takich technicznych możliwości nie zapewnia nie jest w stanie gwarantować realizacji ustawowych uprawnień abonentów przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa telekomunikacyjnego. Podważa to z kolei zdolność tego operatora do prowadzenia działalności gospodarczej w sferze usług telekomunikacyjnych. Jedynie zawieszenie lub ograniczenie zakresu realizacji tych uprawnień przez Prezesa URTiP, na wniosek zainteresowanego operatora, uchyla bezprawność odmowy ich realizacji z powodu braku możliwości technicznych sieci operatora. Zawieszenie realizacji (lub ograniczenie) uprawnień zwalnia bowiem operatora z obowiązku wykonywania zawieszonych uprawnień. Podejmując decyzję w tym zakresie Prezes URTiP obowiązany jest zbadać i ocenić techniczne możliwości sieci operatora i może odmówić zawieszenia uprawnień albo ustalić krótszy termin zawieszenia niż wnioskowany, jeżeli uzna, że operator może w krótszym terminie dostosować sieć do wymogów ustawy.
Przepis art. 74 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego dopuszcza bowiem szeroki zakres uznania organu, co do wyłączenia obowiązków operatora przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa telekomunikacyjnego przez ich zawieszenie lub ograniczenie. Jednak decyzja w tym względzie winna uwzględniać przede wszystkim, że to na operatorze spoczywa obowiązek zapewnienia technicznych możliwości swojej sieci dla realizacji w ww uprawnień abonentów, zaś pochodną tego obowiązku jest prawo abonentów korzystania z tych uprawnień - gwarantowanych przepisami ustawy. Uprawnienia te należy traktować jako zasadę, zaś ich wyłączenie w drodze zawieszenia lub ograniczenia, jako okoliczność wyjątkową. Zatem termin tego zawieszenia, aczkolwiek zależny od stanu technicznego sieci, nie może być zbyt długi. Inaczej prowadzić będzie do faktycznego unicestwienia tych uprawnień i nie da się pogodzić z zasadą bieżącej ich realizacji wynikającą z art. 74 1 p. tel. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W tym sensie okres zawieszenia, który musi być ograniczony terminem, winien być ustalony w sposób wyraźny, jednak jego zakończenie nie może być uzależnione od przyszłych działań operatora i ich efektów. W szczególności niedopuszczalne jest wydanie decyzji zawieszającej (lub ograniczającej) uprawnienia do momentu, w którym operator dostosuje swoją sieć do wymagań ustawy (por. S. 'Piątek - Prawo telekomunikacyjne Komentarz, C.H. Beck W-wa 2001, str. 365 i nast.) .
Reasumując tę część rozważań, Sąd wskazuje na brak podstaw, żeby z treści art. 74 ust. 1 wywodzić, że obowiązek realizacji omawianych uprawnień abonentów zachodzi tylko wtedy, gdy występują techniczne możliwości pozwalające na realizację uprawnień. Jeżeli nie ma możliwości technicznych, to operator świadczący usługi telefoniczne jest obowiązany do zapewnienia takich technicznych możliwości, a jeżeli już są - to jest obowiązany zapewnić abonentom korzystnie z tych uprawnień. Możliwość zawieszenia lub ograniczenia realizacji uprawnień abonentów na wniosek operatora i tyko na czas określony, z jednoczesnym określeniem harmonogramu przystosowania sieci do realizacji przewidziana w art. 7 ust. 2 prawa telekomunikacyjnego, jest potwierdzeniem nałożenia tego obowiązku na operatora, który nie może zwolnić się od niego, powołując się na uwarunkowania prowadzonej działalności, w tym na brak porozumienia z innymi operatorami. W świetle powyższego nie ma uzasadnionych powodów, aby kwestionować zaskarżone rozstrzygnięcie, co do terminu zawieszenia omawianych uprawnień do [...] października 2005r. (to jest na okres ok. 9 miesięcy licząc od daty decyzji). Organ poparł je analizą przesłanek, którymi się kierował, w tym podał przy użyciu jakich metod jest technicznie możliwa realizacja uprawnień abonentów do zachowania numeru przy zmianie operatora. Wskazał też na warunki wdrożenia tych metod w życie. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła argumentacji i dowodów podważających stanowisko organu przykładowo specjalistycznych ekspertyz czy opinii na temat technicznych możliwości sieci. Zatem organ miał prawo uznać, że postulowany przez stronę termin zawieszenia realizacji uprawnień wynika wyłącznie z własnych szacunków, przez co pozbawionych walorów obiektywizmu. Brak w aktach materiałów, które pozwalałyby na weryfikację stanowiska strony skarżącej, co do potrzeby innego, niż przyjął organ, terminu zawieszenia uprawnień.
Także brak na datę wydania decyzji rozporządzenia wykonawczego z art. 73 prawa telekomunikacyjnego, które miało określić warunki korzystania przez abonentów z uprawnień, o których mowa między innymi w art. 71 ust. 1 pkt 2, uwzględniając dostępność usług telefonicznych, możliwości techniczne publicznych sieci telefonicznych oraz istniejące zasoby numeracji, nie miało w ocenie sądu wpływu na treść zaskarżonej decyzji, gdyż w ocenie sądu z treści art. 74 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego nie wynika zależność, czy też powiązanie obowiązku operatora zapewnienia technicznych możliwości sieci do realizacji uprawnienia z art. 71 ust. 1 pkt 2 z przepisami rozporządzenia.
W ocenie sądu art. 74 ust. 1 prawa telekomunikacyjnego stanowi sam w sobie normę prawną nadającą się do stosowania, a to czy przez stosowne regulacje zostanie kiedykolwiek powiązany z rozporządzeniem, o którym mowa w art. 73 prawa telekomunikacyjnego, tworząc z nim normę prawną nie ma wpływa na obecne jego znaczenie. Zatem brak rozporządzenia wykonawczego nie może prowadzić do zawieszania lub ograniczania uprawnień abonentów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo telekomunikacyjne.
Jak słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważył Prezes URTiP realizacja uprawnień abonenta jest uzależniona od istnienia albo nieistnienia możliwości technicznych pozwalających na realizację uprawnienia w całości albo w części. Zdaniem Prezesa URTiP możliwa jest realizacja uprawnień abonenta bez określenia sposobu korzystania przez niego z uprawnień, tj. bez wydania przez ministra właściwego do spraw łączności właściwego rozporządzenia. Natomiast wydanie odpowiedniego rozporządzenia nie powoduje automatycznie realizacji uprawnień abonenta.
Ustalając harmonogram dostosowania sieci telekomunikacyjnej Spółki do realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa telekomunikacyjnego Prezes URTiP dokonał analizy możliwości technicznych dotyczących realizacji przenośności numerów sieci telekomunikacyjnej spółki skarżącej i uznał, że powyższe uprawnienie jest możliwe do zrealizowania do dnia [...] października 2005r.
Suma powyższych twierdzeń dowodzi, iż w żaden sposób nie został naruszony także art. 2 Konstytucji RP.
Co do pozostałych zrzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jak już wzmiankowano, Sąd nie dopatrzył się w sprawie okoliczności, które potwierdzałyby te zarzuty. W szczególności organ dysponował wyczerpującym materiałem dowodowym i dokonał jego należytej oceny w kontekście zastosowanych przepisów prawa, obowiązujących w dacie podjętego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.
-----------------------
[1] MS1SDN - Mobile Station ISDN - bezprzewodowy terminal ruchomy w sieci cyfrowej z integracją usług.
[2] SMS - Short Message Service - usługa polegająca na przekazywaniu krótkich komunikatów tekstowych przez sieci komórkowe GSM.
[3] MMS - Multimedia Messaging Service - usługa umożliwiająca bezprzewodową transmisję kolorowych fotografii oraz obrazów video.