VI SA/Wa 775/04

VI SA/Wa 775/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Maria Jagielska /przewodniczący sprawozdawca/
Pamela Kuraś-Dębecka
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Sygn. powiązane
II GSK 133/05 - Wyrok NSA z 2005-10-13
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2005r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę
Uzasadnienie
Firma S. Sp. z o.o., zwana dalej skarżącym, działając przez swego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004r. o nr [...] , wnosząc o jego uchylenie i zarzucając iż zostało wydane z obrazą art. 2, art. 7, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 142 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zmianami ) poprzez błędną ich interpretację i stosowanie, a także art. 7 i art. 8, jak też art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.
Wnioskiem dnia [...] grudnia 2003r. skarżący zwrócił się do Ministra Środowiska o wydanie zaświadczenia stwierdzającego zachowanie ważności koncesji Nr [...] udzielonej skarżącej spółce decyzją Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1990r. na wydobycie siarki ze złoża siarki rodzimej B.. Jak stwierdził we wniosku skarżący, zaświadczenie żądanej treści jest mu niezbędne w celu zainicjowania przez Spółkę procesu inwestycyjnego, którego zakres obejmuje budowę zakładu wydobywczego siarki oraz zakładów przetwórczych produkujących substancje wiążące dla potrzeb budownictwa I zakładów produkcji nawozów multi-mineralnych. W aktach sprawy znajduje się towarzyszący wnioskowi projekt zaświadczenia i opinia do niego wydana przez prof. H. I. stwierdzająca, że projekt dokumentu, w aktualnej sytuacji faktycznej, spełnia pod względem formalno-prawnym przewidziany przepisami tryb potwierdzenia praw z koncesji na wydobywanie surowców mineralnych, a ponadto, że Minister Środowiska posiada wszelkie dane w świetle art. 218 § 1 Kpa. umożliwiające wydanie zaświadczenia.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. Minister Środowiska, na podstawie art. 219 Kpa. postanowił odmówić zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. W uzasadnieniu podniósł, iż koncesja Nr [...] udzielona skarżącej firmie decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1990r. wydana została na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988r. Nowela do prawa górniczego z dnia 9 marca 1991r. ( Dz. U. Nr 31, poz. 128 ) utrzymała w mocy koncesje udzielone przed dniem jej wejścia w życie, chyba że były sprzeczne z jej przepisami. Analiza koncesji prowadzi do wniosku, że jest ona sprzeczna ze wspomniana nowelą, co uzasadnia wniosek, że z dniem wejścia w życie noweli koncesja nr [...] utraciła moc. Żaden z przepisów tej ustawy nie upoważniał ani nie zobowiązywał organów koncesyjnych do wydawania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia takich koncesji. Jeżeli nawet istniałyby wątpliwości co do bytu prawnego koncesji po dniu wejścia w życie wspomnianej noweli prawa górniczego, to art. 142 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne I górnicze ( Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zmianami ) rozstrzygnął ostatecznie problem, bowiem utrzymał w mocy jedynie te koncesje, które zostały udzielone na podstawie prawa górniczego i prawa geologicznego. Z dniem wejścia w życie tej ustawy tj. z dniem 2 września 1994r. przedmiotowa koncesja przestała obwiązywać.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie zaświadczenia żądanej treści, pełnomocnik skarżącego zarzucił uzasadnieniu dokonanego rozstrzygnięcia skrótowość, co ze względu na charakter sprawy, budzić musi wątpliwości natury formalnej jak też merytorycznej. Sprawa, w wyniku której złożony został wniosek o wydanie zaświadczenia, toczy się od ponad siedmiu lat, a w jej wyniku zgromadzono znaczący materiał prawny, w tym opinię Biura Legislacyjnego Senatu. Ustosunkowanie się do tego materiału należy uznać za konieczne. Gdy idzie o merytoryczną stronę zagadnienia, przedstawione w zebranym materiale argumenty prawne dowodzą braku podstaw do przyjęcia, że przepisy z 1991r. czy następne z 1994r. mogły ex lege pozbawić skarżącego, uzyskanej zgodnie z przepisami prawa, koncesji. Dowodzi tego zarówno treść tych przepisów, jak też treść przepisów najwyższej rangi, które powinny służyć jako podstawowa wytyczna interpretacyjna. Uprawnienia skarżącego do zachowania koncesji dają się wywieść z art. 1, art. 6 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 22 lipca 1952r. utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym ( Dz.U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.). Przepisy te mają swoje odpowiedniki w obecnie obowiązującej konstytucji RP, która wyraźnie nakazuje jej bezpośrednie stosowanie.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2004r. Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2004r. Przypominając, iż koncesja nr [...] została udzielona skarżącemu na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ustawy z dnia 23 grudnia 1988r. o działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zmianami ) oraz o tym że została udzielona na czas nieokreślony, stwierdził że na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 marca 1991r. o zmianie dekretu – Prawo górnicze ( Dz. U. Nr 31, poz. 128 ), koncesja ta jako sprzeczna z przepisami powołanej ustawy z 1991r. z dniem jej wejścia w życie straciła moc. Organ wyjaśnił na czym polegała owa sprzeczność i dodał, że w interesującym przypadku sprzeczność ta miała charakter rażący. Skutek w postaci utraty mocy koncesji nr [...] zaistniał z mocy samego prawa; żaden przepis nie zobowiązywał organu koncesyjnego do wydania decyzji stwierdzającej utratę mocy wiążącej koncesji, gdyby nawet wydano taką decyzję, miałaby ona charakter jedynie deklaratoryjny. Organ powołał się, na zaaprobowane przez praktykę, stanowisko wyrażone w tym przedmiocie przez znawcę przedmiotu dr hab.. Aleksandra Lipińskiego, opublikowane w artykule "Stare koncesje geologiczne i górnicze. Przegląd ustawodawstwa Gospodarczego 1992, nr 5-6, str. 98-103.
Organ wskazał również, że opinie prawne zgromadzone w sprawie są mu dobrze znane, a powoływana przez skarżącego opinia Biura Legislacyjnego Senatu z dnia [...] lutego 2002r. przedstawia z jednej strony analizę utratę mocy przedmiotowej koncesji, następnie stwierdza, że opierając się na zasadzie zaufania do państwa I na ochronie praw nabytych koncesja mogła zachować ważność, a wreszcie konkluduje, ze status koncesji nr [...] budzi uzasadnione wątpliwości, które może rozwiać jedynie organ koncesyjny lub sąd.
Dodaje, że poza sporem jest, że obszar górniczy B. utworzony dla wydobywania siarki, nie został objęty jakąkolwiek koncesją udzielona na podstawie noweli z 1991r., a w konsekwencji akt o jego utworzeniu utracił moc z dniem 2 września 1994r. ( art. 141 prawa geologicznego i górniczego ). Nie znajduje, zdaniem organu, żadnych podstaw normatywnych I rażąco koliduje z wymaganiami noweli z 1991r. jak i prawa geologicznego i górniczego, stanowisko pełnomocnika skarżącego prof.. H. I. wyrażone w opinii z dnia [...] lipca 1996r., że koncesje które nie zostały uchylone w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 2 ust. 2 noweli z 1991r. zachowują swą moc.
Ponieważ więc, stosownie do art. 217 i nast. Kpa. zaświadczenie wydaje się na podstawie danych wynikających z ewidencji ( rejestrów) prowadzonej przez organ administracji lub innych danych posiadanych przez organ, a koncesja [...] nie figuruje w wykazie koncesji na wydobywanie kopalin objętych kompetencjami Ministra Środowiska, a jednocześnie stan prawny uzasadnia ocenę, że koncesja nie zachowała mocy obowiązującej, wydanie zaświadczenia żądanej treści nie jest możliwe.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący domagał się uchylenia postanowienia z dnia [...] marca 2004 i poprzedzającego go postanowienia z [...] stycznia 2004r. zarzucając tym rozstrzygnięciom naruszenia prawa opisane wyżej. Podkreślił, ze koncesja nr [...] nigdy nie została mu cofnięta, nie doszło również do jednoznacznej utraty jej mocy obowiązującej. Z tych powodów skarżący domagał się w drodze postępowania administracyjnego albo decyzji cofającej koncesję, albo wydania zaświadczenia, że koncesja obowiązuje. Organ nie wydał decyzji cofającej koncesję i odmówił jednocześnie wydania żądanego zaświadczenia. Wydając zaskarżone postanowienie, uzupełnił wykazane przez skarżącego braki uzasadnienia, jednak z ocena stanu prawnego przedstawioną w rozstrzygnięciu oraz z rezultatem tej oceny skarżący nie może się zgodzić. W demokratycznym państwie prawnym nie może być mowy, zwłaszcza w przypadku uprawnień nabytych, o dorozumianym sensie norm prawnych, nie może również dochodzić do interpretacji prawa przez organy władzy publicznej do poszkodowania obywateli i podmiotów prawa poprzez ograniczanie wolności, w tym i wolności gospodarczych. Każde takie ograniczenie musi być jednoznacznie wyrażone w przepisach prawa. W skardze podkreślono, że organ sam nie jest pewny, w odniesieniu do przedmiotowej koncesji, skutków nowelizacji prawa górniczego z 1991r. skoro stwierdza w postanowieniu z [...] stycznia 2004r., że ewentualne wątpliwości co do bytu koncesji nr [...] po dniu wejścia w życie noweli z 1991r. rozwiać musiał art. 142 prawa geologicznego i górniczego. Tym samym organ nie będąc pewny jak ostatecznie kształtuje się sytuacja skarżącego na tle wprowadzenia noweli z 1991r. sam podejmuje próbę interpretacji przepisów zgodną, w jego mniemaniu, z intencjami ustawodawcy. Skarżący nie zgodził się z dokonaną przez organ interpretacja przepisów tak ustawy nowelizującej prawo górnicze, jak też z oceną art. 142 prawa geologicznego i górniczego. Nie zgodził się z wywodami organu dotyczącymi braku możliwości wydania zaświadczenia, bowiem przepis art. 218 Kpa. nie zawiera normy sprzecznej z art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. lecz jest normą nakazującą wydanie zaświadczenia, jeśli dane jego dotyczące wynikają z prowadzonych przez organ rejestrów, nie jest zaś normą zakazującą wydanie zaświadczeń, gdy danych takich w rejestrze nie ma.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził że jest ona nieuzasadniona. Podtrzymując swój wywód przedstawiony w uzasadnień zaskarżonego postanowienia, organ zaprzeczył jakoby skarżący alternatywnie w stosunku do żądania wydania zaświadczenia, domagał się wydania decyzji cofającej koncesję nr [...], bowiem pismem z dnia [...] grudnia 2003r. wnosił wyłącznie o wydanie zaświadczenia określonej treści. Dodał, że koncesja wydana skarżącemu na podstawie przepisów ustawy o działalności gospodarczej, nie tylko pozostaje w sprzeczności z cytowanymi już przepisami znowelizowanego prawa górniczego, ale nie odpowiada wszystkim wymaganiom ustawy z dnia 23 grudnia 1988r. o działalności gospodarczej, co uzasadnia ocenę, że z dniem wejścia w życie noweli koncesja straciła moc wiążącą. Organ nie zgodził się z zarzutami postawionymi w skardze, a dotyczącymi niekonstytucyjności art. 2 ustawy zmieniającej prawo górnicze, także z wywodami skarżącego dotyczącymi interpretacji art. 142 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Stwierdził również, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zabraniając wydawania zaświadczeń w przedmiocie okoliczności nie znajdujących swego potwierdzenia w rejestrach prowadzonych przez organ, nie nakazuje organowi wydawanie zaświadczeń o każdej żądanej treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Środowiska zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) w związku z art. 3 ust. 2 pkt 4) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) pod względem jego zgodności z prawem, należy stwierdzić że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 Kpa. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie za względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać z przepisem art. 218 § 1, który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W rozpatrywanej sprawie, organ stwierdził, że z prowadzonej przez siebie ewidencji udzielonych koncesji wynika, iż koncesja nr [...] nie figuruje wśród koncesji zewidencjonowanych, a taki stan faktyczny nie może zobowiązywać go do wydania zaświadczenia, o które wnosił skarżący. Należy jednak zauważyć, że brak danych w prowadzonych rejestrach/ewidencjach nie oznacza automatycznie niemożności wydania żądanego zaświadczenia, bowiem organ winien rozważyć, po przeprowadzeniu z uwzględnieniem zasad ogólnych Kpa. na podstawie art. 218 § 2 Kpa. stosownego postępowania wyjaśniającego, wniosek skarżącego na tle byłego stanu prawnego, ustalić jego konsekwencje dla żądania zawartego we wniosku i rozstrzygnąć sprawę.
Sąd oceniając działanie organu w świetle przywołanych przepisów postępowania administracyjnego nie stwierdził naruszenia prawa. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji.
W przedmiotowej sprawie, decydujący dla zgłoszonego przez skarżącego wniosku był stan prawny dotyczący koncesji nr [...] i jego wpływ na byt tej decyzji. Stanowiska organu i skarżącego w tej mierze są krańcowo różne. W ocenie organu na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1991r. o zmianie Prawa górniczego ( Dz. U. nr 31, poz. 128 ) udzielona skarżącemu koncesja, z dniem wejścia w życie ustawy tj. 26 kwietnia 1991r., jako sprzeczna w swej treści z przepisami tej ustawy, straciła swą moc wiążącą i ust. 2 tego artykułu nie miał do takiej koncesji zastosowania. Stanowisko skarżącego sprowadzało się do tego, że ponieważ organ administracji nie uchylił, nie zmienił ani nie orzekł o wygaśnięciu wydanej koncesji, nie można mówić o utracie przez nią mocy wiążącej, a tym samym należy zadośćuczynić żądaniu wniosku o wydanie zaświadczenia, iż koncesja obowiązuje.
Jeżeli, jak już to wyżej zaznaczono, zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że skoro problematyka której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe ( J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika, 1988r., Nr 2, str. 14 ) Rozwiązanie takie przyjął również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 27 listopada 1998r. w sprawie III SA 1282/97 wobec niemożności czynienia ustaleń w sprawie o wydanie zaświadczenia, oddalił skargę. Podobnie, wobec istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie, nie można było zdaniem NSA w drodze zaświadczenia przesądzić o wątpliwej kwestii – wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002r. ( I SA 269/02 ).
Odmienne rozumienie przez strony postępowania sądowoadministracyjnego skutków prawnych jakie wywołała wprowadzona w 1991r, nowela Prawa górniczego powoduje w konkretnej sprawie stan nieoczywisty, wątpliwy, co musi zdaniem Sądu prowadzić do odmowy wydania zaświadczenia treści, która rozstrzygnęłaby o stanie prawnym koncesji nr [...]. Dla poparcia takiego rozumowania dodatkowo przywołać można monografię Zbigniewa R. Kmiecika "Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Wyd. Uniwersytetu Marii Curie-Skłaodowskiej, Lublin 2002r., w której autor – specjalista tematyki zaświadczeń, stwierdza że tylko jeżeli fakt spełnienia przesłanek, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne, jest oczywisty i bezsporny, to dopiero wówczas zachodzi możliwość wydania zaświadczenia. Jeżeli zaś sytuacja prawna ( uprawnienie lub obowiązek ) powstaje z mocy samego prawa, jednakże nie ma pewności co do ostatecznej, wiążącej mocy tej sytuacji, należy ją ustalić w drodze decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując prawidłowość wydanych przez Ministra Środowiska postanowień odmawiających wydania zaświadczenia określonej treści, stwierdził iż zaskarżone postanowienia wydane zostały zgodne z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.