VI SA/Wa 739/21

VI SA/Wa 739/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Nowecki
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Symbol z opisem
6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 2154/21 - Wyrok NSA z 2021-11-30
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
art. 87 par. 1, 2, 3, 6, 6a; art. 8; art. 1 par. 2 i 3, art. 9; art. 9a par. 2; art. 37i
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 1 pkt 1; art. 104 par. 1; art. 107; art. 127 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zniesienia klauzuli tajności oświadczenia sędziego o stanie majątkowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2020 r. nr. [...] w pkt I. 4) dotyczącym skarżącego P. K.; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego P. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości (dalej: Minister, MS) w pkt I pisma z [...] października 2020r., nr [...] skierowanym do Prezesa Sądu Apelacyjnego w G., działając na podstawie art. 87 § 6 zdanie trzecie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 365 z późn. zm., dalej: "u.s.p."), zniósł ochronę przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" w odniesieniu do informacji zawartych w oświadczeniach o stanie majątkowym złożonych za rok 2019 przez sędziów w apelacji [...], w tym m.in. w pkt 4) przez sędziego Sądu Rejonowego w S. – P. K. (dalej: Skarżący, Strona).
Pismem z 12 listopada 2020 r., Skarżący, w oparciu o art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn zm., dalej: k.p.a.), przy uwzględnieniu art. 89 § 3 u.s.p., złożył do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc tym samym o nieznoszenie klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych w jego oświadczeniu o stanie majątkowym za rok 2019.
W uzasadnieniu wniosku przywołał wyłączne kompetencje Ministra Sprawiedliwości do zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" wynikające z art. 87 § 6 zd. trzecie u.s.p. Jednocześnie podniósł, że pismo MS z [...] października 2020 r., nie zawiera istotnych elementów koniecznych dla decyzji administracyjnej - nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.). Nie wskazuje bowiem przyczyny odmiennej oceny, niż ta dokonana przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. w odniesieniu do wniosku Skarżącego, że ujawnienie informacji zawartych w złożonym [...] maja 2020 r. oświadczeniu majątkowym za rok 2019 mogłoby powodować zagrożenie dla Strony oraz osób dla niej najbliższych. Zaznaczył też, że z racji daty objęcia przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. informacji zawartych w ww. oświadczeniu strony o stanie majątkowym klauzulą tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1167 ze zm.), to pismo dr A. D., [...] w Ministerstwie Sprawiedliwości z [...] października 2020 r. wpłynęło po załatwieniu sprawy przez podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia. Wynika to z art. 122a § 2 k.p.a., przy uwzględnieniu zbliżonej regulacji prawnej zawartej w art. 53b ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2018 r., poz. 624 z późn. zm.), wykładanej w drodze analogii przez pryzmat art. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Minister pismem z [...] grudnia 2020 r.,
nr [...] wskazał, że brak jest podstaw do reasumpcji stanowiska Ministra Sprawiedliwości w kwestii zniesienia ochrony przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" nadanej złożonemu przez Skarżącego oświadczeniu majątkowemu według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r. Organ zaznaczył także, że akt zniesienia wskazanej ochrony został podjęty w zastępstwie Ministra Sprawiedliwości przez [...] w Ministerstwie Sprawiedliwości i został zawarty w piśmie z dnia [...] października 2020 r. Umocowanie [...] do podjęcia tego aktu w zastępstwie Ministra Sprawiedliwości wynika jednoznacznie z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2019 r. poz. 1171 ze zm.) oraz z § 5 ust. 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 sierpnia 2020 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministra Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu (Dz. Urz. MS poz. 194 i 238). Minister podkreślił, że brak zgody na utajnienie danych zawartych w oświadczeniu sędziego sądu powszechnego stanowi prerogatywę Ministra Sprawiedliwości podejmowaną w zakresie prawa konstytucyjnego i ustrojowego, a nie w sferze administracji publicznej. Rozstrzygnięcie to jest ostateczne i wiąże zarówno sędziego, którego oświadczenie dotyczy, jak również prezesa sądu apelacyjnego, na którym ciąży obowiązek udostępnienia tego oświadczenia w Biuletynie Informacji Publicznej, nie stanowiąc tym samym decyzji administracyjnej. Za nietrafne Minister uznał również uznał pogląd o zastosowaniu art. 122a § 2 k.p.a., bowiem do procedury składania oświadczeń majątkowych przez sędziów sądów powszechnych przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania.
Na powyższe pismo Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2020 r., P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Wskazał przy tym, że pismo to traktuje jako "decyzję" wydaną w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. Postawił przy tym zarzuty:
a) braku w obu zaskarżonych aktach istotnych elementów koniecznych dla decyzji administracyjnej tj. nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego co do odmiennej oceny wniosku strony od tej, dokonanej przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w G., czyli naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.;
b) naruszenia art. 87 § 6 u.s.p., z którego wynika, że wyłącznie MS jest uprawniony do zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie informacji zawartych w oświadczeniach o stanie majątkowym składanych przez sędziów;
c) naruszenia art. 122a § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z [...] października 2020 r. i utrzymującej w mocy to rozstrzygnięcie decyzji z [...] grudnia 2020 r., po załatwieniu sprawy przez podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia, tj. prezesa Sądu Apelacyjnego w G.;
d) naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych poprzez zniesienie w całości klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym bez pisemnej zgody małżonki sędziego;
e) podjęcie obu zaskarżonych decyzji bez wysłuchania skarżącego co do okoliczności, w oparciu o które złożył wniosek o objęcie informacji w złożonym oświadczeniu ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych.
W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości wydanych aktów prawnych
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność skargi. Poniósł m.in., że wynikające z art. 87 § 6 u.s.p. uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do zniesienia ochrony przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", którą prezes sądu apelacyjnego może objąć oświadczenia majątkowe sędziego na wniosek sędziego, nie stanowi decyzji administracyjnej ani innej formy działania administracji publicznej, od których przysługiwałby środek odwoławczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.; dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI WSA z 25 lutego 2021r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 listopada 2020 r.,
sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 oraz 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są uzasadnione.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy przewidziane w art. 87 § 6 zd. trzecie u.s.p. uprawnienie MS do zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone", określonej w przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, w odniesieniu do oświadczenia o stanie majątkowym sędziego, składanego przez sędziego, należy interpretować w ten sposób, że Minister Sprawiedliwości może w omawianym zakresie wydać decyzję administracyjną i wówczas przysługuje droga sądowa (tj. dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej), czy też uprawnienie Ministra do zniesienia ww. klauzuli nie stanowi "decyzji administracyjnej" ani "innej formy władczego działania administracji publicznej", od których przysługiwałby środek odwoławczy i w konsekwencji droga sądowa, a dotyczy jedynie sprawy związanej z organizacją sądów powszechnych, podległością służbową oraz ustrojową pozycją sędziów i stanowi wyłączną prerogatywę Ministra w zakresie prawa konstytucyjnego i ustrojowego, a nie w sferze administracji publicznej, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej.
W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie władcze Ministra Sprawiedliwości przewidziane w art. 87 § 6 zd. 3 u.s.p. stanowi decyzję administracyjną, a tym samym podlega również kognicji sądów administracyjnych.
Należy zauważyć, że według art. 87 § 1 u.s.p. obowiązkiem sędziów jest składanie m.in. oświadczeń o ich stanie majątkowym, dotyczących majątku osobistego sędziego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie to sędziowie składają właściwemu terytorialnie prezesowi sądu apelacyjnego, na mocy art. 87 § 2 u.s.p.
Dane zawarte w ww. oświadczeniu, z mocy art. 87 § 3 u.s.p., podlegają w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku analizie przez właściwe terytorialnie kolegium sądu apelacyjnego, które przedstawia jej wyniki zgromadzeniu ogólnemu sędziów sądu apelacyjnego.
Zasadą, na mocy art. 87 § 6 zd. pierwsze u.s.p., jest, że informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym sędziego, o którym mowa w § 1, są jawne, także co do imienia i nazwiska, z wyjątkiem danych adresowych, informacji o miejscu położenia nieruchomości, a także informacji umożliwiających identyfikację ruchomości. Jawne informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym, na podstawie art. 87 § 6a u.s.p., prezes sądu apelacyjnego udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), nie później niż do dnia 30 czerwca każdego roku.
W opisany sposób wygląda procedura upubliczniania oświadczeń majątkowych sędziów sądów powszechnych, a taki status ma Skarżący.
Jednakże, zgodnie z art. 87 § 6 zd. drugie u.s.p. na wniosek sędziego, który złożył oświadczenie, prezes sądu apelacyjnego może zdecydować o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, jeżeli ujawnienie tych informacji mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych.
W przypadku Skarżącego na jego wniosek, Prezes Sądu Apelacyjnego w G. zadecydował o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym strony za rok 2019 ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" (bezsporne).
Z kolei Minister Sprawiedliwości, na mocy art. 87 § 6 zd. trzecie u.s.p. jest uprawniony do zniesienia ww klauzuli w odniesieniu do oświadczeń, o których mowa w § 1, złożonych przez sędziów.
Minister, korzystając ze swojej kompetencji przydzielonej mu przez cytowany art. 87 § 6 zd. trzecie u.s.p., pismem z [...] października 2020 r. w pkt I. 4) zniósł ochronę przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" w odniesieniu do oświadczenia majątkowego strony za rok 2019. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z [...] grudnia 2020 r. wydanym wskutek wniosku skarżącego z 12 listopada 2020 r.
Należy podnieść, że z treści art. 87 § 6, 6a u.s.p. w zw. z § 2 tego samego art. wynikają dla dwóch różnych organów odmienne kompetencje:
- dla prezesa sądu apelacyjnego przyjęcia i upublicznienia oświadczenia majątkowego sędziego, chyba że na wniosek sędziego zdecyduje o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", uznając, że ujawnienie tych informacji mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych;
- dla Ministra Sprawiedliwości – zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" w odniesieniu do oświadczeń złożonych przez sędziów, a więc klauzuli już nadanej w trybie uregulowanym przez art. 87 § 6 zd. drugie u.s.p. i to bez jakiegokolwiek udziału prezesa sądu apelacyjnego (por. też postanowienie NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1378/19, opubl orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający podziela stanowisko NSA przedstawione w sprawie II GSK 1378/19, że w art. 87 § 6 zd. drugie i trzecie u.s.p. uregulowane zostały dwie różne sprawy.
Jak już wspomniano sporny w sprawie jest charakter kompetencji MS, zawartej w art. 87 § 6 zd. trzecie u.s.p. czy realizuje się ona w formie decyzji bądź innego aktu lub czynności, czy też czynności związanych z ustrojową pozycją i statusem sędziego- jego niezawisłością (jako jednostronny akt władczy, właściwy procedurom obowiązującym wewnątrz władzy publicznej), jak to widzi Minister.
Jak już zaznaczono, zdaniem składu orzekającego, Minister wykonuje omawianą kompetencję w formie decyzji.
Definicję działalności administracyjnej sądów zawiera art. 8 u.s.p., w myśl którego działalność ta polega na:
1) zapewnieniu odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu i wykonywania przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3;
2) zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3.
Zadania określone w art. 1 § 2 i 3 u.s.p. to sprawowanie przez sądy powszechne wymiaru sprawiedliwości w zakresie nienależącym do sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego (§ 2) i wykonywanie innych zadań z zakresu ochrony prawnej, powierzonych w drodze ustaw lub przez wiążące Rzeczpospolitą Polską prawo międzynarodowe lub prawo stanowione przez organizację międzynarodową, jeżeli z wiążącej Rzeczpospolitą Polską umowy ją konstytuującej wynika, że jest ono stosowane bezpośrednio (§ 3).
Minister zaś sprawuje nadzór administracyjny nad działalnością sądów w zakresie:
a) w myśl art. 9 u.s.p. - nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 1, na zasadach określonych w dziale I rozdziale 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.);
b) na mocy art. 9a § 2 u.s.p.- zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 2 (zapewnienie właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, bezpośrednio związanego z wykonywaniem przez sąd zadań, o których mowa w art. 1 § 2 i 3, przez służbę nadzoru, którą stanowią sędziowie delegowani do Ministerstwa Sprawiedliwości w trybie art. 77).
Szczegółowo kwestie nadzoru administracyjnego reguluje rozdział 5 Działu I u.s.p.: Wewnętrzny i zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu związanego bezpośrednio ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości oraz wykonywaniem innych zadań z zakresu ochrony prawnej oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37i u.s.p rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 69 z późn. zm.).
Zdaniem sądu powołane uregulowania nie dają podstaw do przyjęcia, że stanowisko Ministra o zniesieniu klauzuli tajności "zastrzeżone" stanowi element jego nadzoru administracyjnego nad sądami. Nie dotyczy bowiem ani organizacyjnej, ani administracyjnej sfery rozstrzygania przez sędziego danej sprawy (por. art. 8 i 9 u.s.p.), a odnosi się do indywidualnej sytuacji prawnej sędziego – realizacji jego prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) oraz bezpieczeństwa osobistego sędziego i jego najbliższych (art. 5 Konstytucji RP).
Jest to więc środek ingerujący w sferę praw podmiotowych i dlatego stopień tej ingerencji, jego uciążliwość powinny być oceniane w świetle przesłanek wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.).
Dopuszczalność upubliczniania oświadczeń majątkowych sędziów można wywodzić m.in. z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP (na podstawie ustawy sędziowie zostali obowiązani do ujawniania informacji dotyczących ich osoby.) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.).
W sytuacji ograniczania prawa do prywatności, jak to ma miejsce w przypadku upubliczniania oświadczeń majątkowych sędziów, ingerencję w to prawo należy oceniać nie tylko z pułapu powołanego art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ale również art. 51 ust. 2 Konstytucji RP (Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.), jak i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.), oczywiście z uwzględnieniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, umożliwiającym jednostkom realizację przysługującego im prawa do sądu (por. K. Kozłowski, Obowiązek publikowania sędziowskich oświadczeń majątkowych – wybrana problematyka konstytucyjnoprawna, opubl. Przegląd Sądowy 2019, z.1, s. 19).
W świetle powyższego nie można działań Ministra, polegających na możliwości zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone" w odniesieniu do oświadczeń majątkowych, złożonych przez sędziów traktować jako wykonywanych w ramach nadzoru administracyjnego nad sądami. Są to działania związane z ingerencją w wolności i prawa. Dlatego powinny następować w formie decyzji. Choć administracyjne prawo materialne, konstytuując normy stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie, czy rozstrzygnięcie to ma mieć formę decyzji administracyjnej, mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 676/19, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, należy uznać że, jest to akt indywidualny dotyczący konkretnej osoby (imiennie wskazanego konkretnego sędziego); decyzja Ministra z [...] października 2020 r. w pkt I 4) znosi klauzulę tajności "zastrzeżone" jaką zostały objęte informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym Skarżącego za rok 2019.
Ponadto co do zasady, negatywne rozstrzygniecie sprawy administracyjnej powinno być wydane przez właściwy organ w formie decyzji, który w tym zakresie powinien się posłużyć koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej. Zatem wszelkie wątpliwości co do formy załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy strony, w sytuacji gdy przepisy ustawy stanowiącej materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia odsyłają w kwestiach nieuregulowanych do stosowania k.p.a., należy rozstrzygać na korzyść decyzyjnej formy załatwienia sprawy. Za takim wyborem przemawia zasada domniemania załatwiania spraw przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej oraz prokonstytucyjna wykładnia przepisów prawa (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r. sygn. II GPS 1/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, w odniesieniu do Skarżącego, Minister "negatywnie" załatwił jego sprawę, gdyż odebrał uprawnienie nałożone wcześniej przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w G. i orzekł na jego niekorzyść, działając przy tym z urzędu. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że rozstrzygniecie to można kwalifikować jako rozstrzygnięcie negatywne wobec Skarżącego, powodujące utratę prawa do objęcia oświadczenia majątkowego ochroną (a na to wyraził zgodę właściwy prezes sądu apelacyjnego).
Ponadto decyzja wydana została przez organ administracji publicznej (Ministra Sprawiedliwości), w ramach jego uprawnień. Kompetencja ta wynika wyraźnie z brzmienia art. 87 § 6 zd. trzecie u.s.p.: "(...) Minister Sprawiedliwości jest uprawniony (...)"; jest kompetencją władczą i dotyczy sprawy podlegającej załatwieniu w tej właśnie formie. Decyzja administracyjna bowiem jest aktem administracyjnym o charakterze zewnętrznym, co oznacza, że jest skierowana do adresata niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie (w tym przypadku Ministrowi Sprawiedliwości); decyzja ta nie stanowi więc formy działania organu w stosunkach "wewnętrznych" administracji wyrażających się w układach nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami oraz podległości służbowej pracowników organów administracji publicznej; nie jest to więc wewnętrzna sfera stosunków w administracji publicznej (res interna), która została wyraźnie wyłączona spod działania k.p.a. (por. art. 3 § 3 k.p.a.).
Nadto decyzja ta wydana na "niekorzyść" skarżącego i znosząc, przyznaną wcześniej przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w G., klauzulę tajności oświadczenia majątkowego, została de facto wydana w sposób uznaniowy i do tego bez żadnego uzasadnienia wymaganego dla decyzji administracyjnej. Tymczasem uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia; powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno, co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Skoro decyzja Ministra Sprawiedliwości jest specyficzną "decyzją uznaniową", co wynika z brzmienia art. 87 § 6 zd. trzecie u.s.p. i użytego sformułowania "jest uprawniony", to taka decyzja, wydana w związku z przysługującym organowi swobodnym uznaniem, nie oznacza decyzji dowolnej. Co prawda Sąd nie ma podstaw do kwestionowania takiej decyzji, o ile mieści się ona w granicach swobodnego uznania, ale stwierdzenie tego faktu możliwe jest tylko i wyłącznie po zapoznaniu się z prawidłowo i adekwatnie do okoliczności sprawy przedstawionym stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu decyzji. Decyzja uznaniowa może być kwestionowana tylko w takim zakresie, w jakim organ nie uzasadnił należycie podstaw podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1436/14 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie – MS w żaden sposób nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia w sprawie.
Konsekwencją proceduralną powyższego jest to, że skoro w niniejszej sprawie decyzję wydał "Minister", to zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Zatem zasadnie Skarżący w niniejszej sprawie złożył "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" (pismo z 12 listopada 2020 r. – w aktach sprawy). W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak jak w postępowaniu odwoławczym) organ administracji zobowiązany jest do ponownego, wyczerpującego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a w szczególności do ustosunkowania się do zarzutów i argumentów zawartych w ww. środku zaskarżenia; niedopełnienie przez organ tych obowiązków stanowi naruszenie art. 127 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1352/19 www.orzeczenia.nsa.gov.pl); w niniejszej sprawie decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2020 r. w sposób jedynie zdawkowy przyjmuje, że: "brak jest podstaw do reasumpcji stanowiska zajętego przez Ministra Sprawiedliwości w kwestii zniesienia ochrony przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" nadanej złożonemu przez Pana oświadczeniu majątkowemu według stanu na dzień 31 grudnia 2019 r." oraz że: "Brak zgody na utajnienie danych zawartych w oświadczeniu sędziego sądu powszechnego stanowi prerogatywę Ministra Sprawiedliwości podejmowaną w zakresie prawa konstytucyjnego i ustrojowego, a nie w sferze administracji publicznej".
Należy też wyjaśnić, że skoro Minister Sprawiedliwości działa jako organ wydający decyzję administracyjną, to daje asumpt do realizacji konstytucyjnego prawa do sądu (w myśl art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw). Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki muszą wynikać z przepisów ustawy zasadniczej są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie wartości konstytucyjnej kolidującej z prawem do sądu nie jest możliwe w inny sposób (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97; 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98; 8 listopada 2001 r., sygn. akt P 6/01). Konstytucja przyznaje każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezależny, niezawisły, bezstronny i właściwy sąd. Skuteczne wszczęcie postępowania sądowego obliguje zawsze sąd administracyjny do rozpoznania sprawy jednostki. W demokratycznym państwie prawnym nie jest bowiem dopuszczalne, aby Sąd nie udzielił ochrony prawnej jednostce, w sytuacji gdy Sąd jest właściwy do rozpoznania jej sprawy. Obowiązkiem natomiast Sądu jest takie dokonanie wykładni przepisów ustawy procesowej, aby było możliwe efektywne wymierzenie sprawiedliwości w zawisłej sprawie, zgodnie z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Zatem w myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. omawiane rozstrzygnięcie Ministra podlega kognicji sądów administracyjnych (Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne). Jednocześnie nie wystąpiły przesłanki z art. 5 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyłączające właściwość sądu administracyjnego (sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnym (pkt 2)).
Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że jeśli pismo, wydane
w sprawie administracyjnej, zawiera choćby tylko niezbędne elementy właściwe dla decyzji administracyjnej, to powinno być traktowane jak decyzja administracyjna (w rozumieniu art. 104 k.p.a.). W szczególności ważna jest w tym wypadku, nie tyle jego forma, a treść (por. wyrok NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1860/10 www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i powodowany skutek. Za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu administracji publicznej, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnoprawnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie tego stosunku – por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 654/11 www.orzeczenia.nsa.gov.pl; szerzej zob. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2002, s. 326). Pismo nie nazwane formalnie decyzją jest w istocie decyzją administracyjną, jeżeli oznaczono w nim organ administracyjny, wskazano adresata aktu, zawarto rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej. Koncepcję tę można i należy odnieść również do takich aktów administracyjnych, jak postanowienia, gdyż gwarantuje ona prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, a następnie prawo do sądu, a także pozwala eliminować negatywne skutki zjawiska tzw. ucieczki organów administracji publicznej od formy aktu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1288/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. W prawie materialnym ustawodawca posługuje się także innymi określeniami dla oznaczenia tego aktu, różnicując decyzje z uwagi na charakter, przedmiot lub czasem także skutki zawartego w nich rozstrzygnięcia (np. nakaz, pozwolenie, koncesja, promesa, zezwolenie itp.).
Reasumując, w ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżone decyzje naruszył art. 87 § 6 u.s.p. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a.
Nie można natomiast się zgodzić ze Skarżącym, że w niniejszej sprawie naruszono art. 122a § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z [...] października 2020 r., podpisanej przez A. D. (ówczesną [...] w Ministerstwie Sprawiedliwości) oraz utrzymującej w mocy tę decyzję - decyzji z [...] grudnia 2020 r. podpisanej przez P. W., Zastępcę [...], po załatwieniu sprawy przez podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia.
Należy zgodzić się z Ministrem, że w kwestii możliwości zastępstwa w wykonywaniu jego kompetencji wypowiedział się wielokrotnie Sąd Najwyższy (por. uchwała siedmiu sędziów SN z 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I KZP 23/08, uchwała SN z 28 października 2009 r. sygn. akt I KZP 19/09, postanowienie SN z 19 maja 2009 r. sygn. akt II KK 169/08, postanowieniu SN z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt SNO 47/11). W uzasadnieniu uchwały z dnia 14 listopada 2007 r. Sąd Najwyższy, odniósł się do stosowania art. 37 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2012 r. poz. 392 z późn. zm.) w zakresie realizacji kompetencji Ministra Sprawiedliwości przez sekretarza bądź podsekretarza stanu. Zgodnie z przywołanym przepisem Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów. Ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany. Zgodnie zaś z wydanym na podstawie upoważnienia zwartego w tym przepisie, zarządzeniem nr [...] Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie ustalenia zakresu czynności członków kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Dyrektora Generalnego Urzędu, [...] A. D. sprawowała stałe zastępstwo Ministra Sprawiedliwości między innymi w sprawach podejmowania decyzji i czynności kadrowych określonych w u.s.p. a w szczególności podejmowania decyzji w sprawach kadr sędziowskich, kadr referendarskich, asesorów sądowych z wyjątkiem enumeratywnie wymienionych decyzji zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji Ministra Sprawiedliwości. Podejmowanie czynności o jakich mowa w art. 87 § 6 u.s.p. nie zostało zaliczone do tych, które należą do wyłącznej kompetencji Ministra Sprawiedliwości.
Również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, poprzez zniesienie w całości klauzuli tajności "zastrzeżone" odnośnie do informacji zawartych w oświadczeniu Skarżącego o jego stanie majątkowym bez pisemnej zgody jego małżonki, że wyraża ona zgodę na zniesienie klauzuli tajności informacji zawartych w złożonym [...] maja 2020 r. oświadczeniu majątkowym za rok 2019 – jest niezasadny. Zdaniem Skarżącego, w świetle art. 87 § 6 zd. 3 i 4 u.s.p. i z uwagi na to, że uprawnienie Ministra Sprawiedliwości ma charakter wyjątkowy względem decyzji prezesa sądu apelacyjnego i wyraźnie zawiera ograniczenie podmiotowe tylko do "sędziów", to uwzględniając art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 47 Konstytucji RP nie jest możliwe zniesienie klauzuli tajności "zastrzeżone" w odniesieniu do oświadczeń złożonych przez sędziów w zakresie, w którym wskazują one majątek objęty małżeńską wspólnością majątkową, bez pisemnej zgody małżonka sędziego. Ochrona życia prywatnego (gwarantowana w art. 47 Konstytucji RP) obejmuje także autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji), oznaczającą prawo do samodzielnego decydowania o ujawnieniu innym podmiotom informacji dotyczących swojej osoby, a także prawo do sprawowania kontroli nad takimi informacjami, jeśli znajdują się w posiadaniu innych podmiotów. Prawo do dysponowania swoimi danymi osobowymi stanowi jeden z jego elementów prawa do życia prywatnego. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 87 § 6 zd. 4 u.s.p. "W stosunku do tego uprawnienia przepisu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych nie stosuje się". Zgodnie zaś ze wskazanym przepisem ustawy o ochronie informacji niejawnych "zniesienie lub zmiana klauzuli tajności są możliwe wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, o której mowa w ust. 1, albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5, z zastrzeżeniem ust. 5.".
Zatem z zestawienia wskazanych przepisów wynika, że w przypadku zniesienia klauzuli tajności oświadczenia majątkowego sędziego przez Ministra Sprawiedliwości (w trybie art. 87 § 6 zd. trzecie u.s.p.) nie jest wymagana pisemna zgody takiej osoby, przy czym osobą nadającą klauzulę tajności jest tu prezes sądu a nie małżonka sędziego. W ocenie Sądu, wskazany zarzut stanowi wyłącznie polemikę skarżącego w odniesieniu do interpretacji wskazanych przepisów w kontekście odpowiednich postanowień Konstytucji.
Minister Sprawiedliwości ponownie rozpatrując sprawę uwzględni wytyczne wskazane w uzasadnieniu niniejszego wyroku w szczególności wskazujące na to, że rozstrzygniecie wydane w trybie art. 87 § 6 zd. trzecie u.s.p. ma charakter decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.), a decyzja taka powinna zawierać wszystkie elementy wskazane w art. 107 k.p.a. w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o trybie i sposobie zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a., obejmujących zwrot wpisu sądowego.