VI SA/Wa 737/10

VI SA/Wa 737/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-07-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2010-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska
Ewa Frąckiewicz /przewodniczący/
Urszula Wilk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne
Gry losowe
Sygn. powiązane
II GSK 1309/10 - Postanowienie NSA z 2012-10-09
II GSK 1744/12 - Wyrok NSA z 2013-02-20
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
art. 8, art. 118, art. 129 ust. 2
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
art. 208, art. 233 par. 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją dnia [...] listopada 2009 roku Minister Finansów działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 4, poz. 27 z późn. zm.) po przeprowadzeniu przetargu na prowadzenie salonu gier na automatach w S., postanowił:
I. Odmówić Z. S.A z siedzibą w W. przy ulicy S. [...] udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w S.,
II. Odmówić F. Sp. z o. o. z siedzibą w W.e przy ulicy S. [...] udzielenia zezwolenia na prowadzenie salony gier na automatach w S.,
III. Odmówić C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. przy Alei J. [...] udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w S.,
IV. Odmówić F. Sp. z o. o. z siedzibą w O. przy ulicy W. [...] udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w S.
F. Spółka z o. o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Minister Finansów działając na postawie art. 233 § 1 ust. 2a w związku z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) w związku z art. 118 i art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540). Tym samym utraciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.).
Jak stanowi art. 118 przedmiotowej ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych określa warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach (art. 1), w tym definicje poszczególnych gier hazardowych.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy gra na automatach może być prowadzona jedynie w kasynie gry.
A zatem, ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości urządzania gier na automatach w salonach gier na automatach.
Stosownie do art. 129 ust. 2 ustawy postępowanie w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie m.in. gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.
W związku z powyższym postępowanie dotyczące udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach urządzanych w salonie gier na automatach w S. stało się bezprzedmiotowe. Tym samym należało uchylić w całości decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiającą Z. S.A., K. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o. oraz F. Sp. z o.o. udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w S.
W myśl art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowań określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej.
Stosownie do art. 233 § 1 ust. 2a przedmiotowej ustawy organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, (...), organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Skargę na decyzję Ministra Finansów z [...] stycznia 2010 r. wywiodła C. Spółka z o. o. w W. (skarżąca).
Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. przepisów art. 8, art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oparcie rozstrzygnięcia Ministra Finansów na przepisach ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540 z 2009 r.) (dalej "Ustawa o grach hazardowych"), pomimo tego, iż przepisy te naruszają art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2. przepisów art. 8 i art. 9 Dyrektywy nr 98/34/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (dalej "Dyrektywa") zmienionej dyrektywą nr 98/48/We Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540 z 209 r.) (dalej "Ustawa o grach hazardowych"), której projekt, wbrew obowiązkom przewidzianym w art. 8 i art. 9 Dyrektywy nie został notyfikowany Komisji Europejskiej.
Skarżąca wniosła o:
1. zwrócenie się na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102 poz. 643 ze zmianami), z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego czy przepisy art. 14 ust. 1, art. 15, art. 118, art. 129 ust. 2 i art. 145 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201 poz. 1540 z 2009 r.) (dalej "Ustawa o grach hazardowych"), które są nierozerwalnie związane z całością Ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?
2. skierowanie na podstawie art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. UE C 2006, nr 321E, str. 37) (dalej "TWE"), w trybie prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zapytania:
a) czy art. 2 Ustawy o grach hazardowych zawierający definicje gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach, które to przepisy mają charakter regulacji o charakterze technicznym, na podstawie których dokonuje się podziału na poszczególne rodzaje gier, a także w powiązaniu z pozostałymi przepisami ustawy o grach hazardowych decydują o dopuszczalności i warunkach prowadzenia poszczególnych rodzajów gier oraz art. 3 Ustawy o grach hazardowych stanowiący, iż urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie w związku z pozostałymi przepisami Ustawy o grach hazardowych wyklucza prowadzenie działalności w tym zakresie poprzez internet oraz ogranicza działalność w wielu zakresach, m.in. w postaci salonów gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych powinien być, na podstawie art. 8 i art. 9 Dyrektywy, notyfikowany Komisji Europejskiej w trybie określonym w Dyrektywie?
b) czy w przypadku uchybienia obowiązkowi notyfikacji przepisów na podstawie Dyrektywy, jednostki mogą się powoływać na art. 8 i 9 Dyrektywy przed sądem krajowym, na którym ciąży obowiązek odmowy zastosowania krajowego przepisu technicznego, który nie został notyfikowany zgodnie z Dyrektywą?
W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła zarzuty skargi podnosząc m.in. tryb ustawodawczy Ustawy o grach hazardowych od dnia złożenia projektu w Sejmie do dnia podpisania ustawy przez Prezydenta, trwał jedynie 14 dni. Ustawa o grach hazardowych w rewolucyjny sposób zmieniła poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące gier losowych. W odniesieniu do niniejszej sprawy, przede wszystkim Ustawa o grach hazardowych zabroniła urządzania gier na automatach w salonach gier a jedynie w kasynach, których możliwość powstawania ograniczyła poprzez ustanowienie limitu w postaci możliwości powstania nie więcej niż 1 kasyna na 650 tysięcy mieszkańców województwa.
Odnosząc się do wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego skarżąca podnosiła, że Przepisy Ustawy o grach hazardowych naruszają przepisy art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Konstytucja nie definiuje pojęcia "demokratyczne państwo prawne", jednakże orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz nauka prawa pozwala na określenie na podstawie tego pojęcia kilku podstawowych zasad.
Zasadą taką jest zasada zaufania obywateli do państwa, która opiera się na pewności prawa.
Powołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżąca wskazywała, że bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty.
Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę, byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach.
Skarżąca wskazywała, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach, że w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być "pułapką" dla obywatela i że obywatel powinien mieć możliwość układania swych spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań, niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań.
Na tej podstawie skarżąca wywodziła, iż uchwalenie tak rygorystycznej regulacji, która delegalizuje znaczną część dotychczas dopuszczalnej działalności w tak krótki termin, w sytuacji gdy od wielu miesięcy czy lat prowadzone są konsultacje dotyczące udoskonalania poprzednio obowiązujących regulacji w tej dziedzinie zaskakuje wszystkich uczestników rynku hazardowego. Zaskoczenie jest tym większe, iż uchwalenie Ustawy o grach hazardowych jest reakcją na tzw. "aferę hazardową", gdzie ewentualne nieprawidłowości nie dotyczyły wykonywania dotychczasowych uregulowań prawnych a dotyczyły procesu stanowienia prawa. Uchwalenie tak rygorystycznej ustawy miało jedynie na celu uniknięcie politycznych kosztów związanych z tzw. "aferą hazardową".
Skarżąca podnosiła też, że z zasadą zaufania obywateli do państwa wiąże się również zasada przyzwoitej legislacji, w tym przede wszystkim odpowiedniego vacatio legis. Przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity - Dz. U. Nr 68 poz. 449 z 2007 r. ze zmianami) co prawda przewidują co do zasady 14 dniowy termin vacatio legis, jednakże jest to termin minimalny a długość vacatio legis zależy od materii będącej przedmiotem ustawy, głębokości zmian w stosunku do dotychczasowej regulacji i przewidywany czas niezbędny obywatelom do przygotowania się do nowej regulacji. W sytuacji Ustawy o grach hazardowych, która zdelegalizowała pewne rodzaje działalności, w tym działalność w zakresie automatów o niskich wygranych i w zakresie prowadzenia salonów gier, miesięczny termin vacatio legis jest terminem zdecydowanie zbyt krótkim, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę, iż przygotowanie do wzięcia udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach wymaga znacznej ilości czasu i zaangażowania pokaźnych środków finansowych. Zdaniem skarżącej należy mieć także na uwadze, iż od dnia złożenia w Sejmie projektu ustawy (12.11.2009) do dnia jej wejścia w życie, a więc od pojawienia się koncepcji zdelegalizowania pewnych rodzajów działalności do jej faktycznego zdelegalizowania upłynęło jedynie 50 dni. Powszechnie wiadomo, iż planowanie działalności gospodarczej odbywa się w okresie znacznie dłuższym.
Skarżąca podnosiła też, że z pojęcia demokratycznego państwa prawnego można także wyprowadzić zasadę ochrony praw nabytych i interesów w toku.
Podnosiła, że ochrona ekspektatyw ma w państwie prawnym takie samo uzasadnienie, jak ochrona praw słusznie nabytych.
Zdaniem skarżącej Ustawa o grach hazardowych zasadę tę łamie, ponieważ przede wszystkim nakazuje umarzać postępowanie w sytuacji gdy postępowanie zostało wszczęte na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych o wydanie zezwolenia na urządzanie gier w salonach gier na automatach i postępowanie to nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie Ustawy o grach hazardowych. Ustawodawca nie wziął pod uwagę, iż przedsiębiorca, który na podstawie obowiązujących przepisów prawa podejmuje znaczny wysiłek organizacyjny oraz finansowy i bierze udział w postępowaniu mającym umocowanie w obowiązującym stanie prawnym, nie może być pozbawiany prawa do merytorycznego zakończenia tego postępowania. Ustawodawca w niniejszym przypadku nie wziął pod uwagę, iż aby wziąć udział w takim postępowaniu, należy podjąć wielomiesięczne działania i nie dokonuje się przygotowania wniosku z dnia na dzień. W sytuacji wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na salon gier na automatach wraz ze złożeniem takiego wniosku nastąpiło faktyczne rozpoczęcie określonego przedsięwzięcia gospodarczego. Ustawa o grach przewidywała także w art. 36 ust. 3 prawo podmiotu, któremu wygasa zezwolenie do wystąpienia o przedłużenie zezwolenia na kolejne 6 lat. Zdaniem skarżącej przedsiębiorca nabywa więc ekspektatywę, iż w sytuacji gdy prawidłowo będzie korzystał z zezwolenia, to po upływie okresu zezwolenia organ zezwolenie to przedłuży. Dlatego też brzmienie art. 129 ust. 2 Ustawy o grach hazardowych w ocenie skarżącej narusza zasadę ochrony interesów w toku.
Powołując art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej skarżąca podnosiła, że w przypadku uchwalenia Ustawy o grach hazardowych trudno w ogóle ocenić jakie cele postawił sobie ustawodawca, ponieważ uchwalenie tej ustawy było odpowiedzią na zaistniałą tzw. "aferą hazardową" związaną z ewentualnymi nieprawidłowościami przy stanowieniu prawa a nie w związku z wykonywaniem poprzednio obowiązującej Ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Ponadto środki polegające na zdelegalizowaniu możliwości urządzania gier na automatach w salonach gier oraz zdelegalizowaniu możliwości prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych oraz ograniczeniu możliwości prowadzeniu działalności w zakresie kasyn nie można uznać za niezbędne dla ochrony interesu społecznego. Efekty tych środków w ocenie skarżącej nie są współmierne do ograniczenia wolności gospodarczej oraz wolności obywatela polegającego na prawie wyboru miejsc, w których będzie spędzał czas. Dodatkowo nie zostały przeprowadzone żadne kompleksowe badania związane z hazardem i wpływem dostępności lub ograniczeń hazardu na społeczeństwo. Biorąc pod uwagę także szybkość uchwalenia ustawy o grach hazardowych zdaniem skarżącej trudno uznać, iż były i mogły być przeprowadzone jakiekolwiek kompleksowe badania dotyczące efektów wprowadzenia nowych rozwiązań w dziedzinie hazardu. Skarżąca podnosiła, że przepisy Ustawy o grach hazardowych naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności.
W odniesieniu do wniosku o skierowanie w trybie prejudycjalnym pytania do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości skarżąca wywodziła, że Ustawa o grach hazardowych w art. 2 zawiera definicje gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach, które to przepisy mają charakter także regulacji o charakterze technicznym, na podstawie których dokonuje się podziału na poszczególne rodzaje gier, a także w powiązaniu z pozostałymi przepisami Ustawy o grach hazardowych decydują o dopuszczalności i warunkach prowadzenia poszczególnych rodzajów gier. Z uwagi na fakt, iż regulacje też mają charakter techniczny, to na podstawie art. 8 i art. 9 Dyrektywy projekt ten powinien być notyfikowany Komisji Europejskiej w odpowiednim trybie.
Dodatkowo skarżąca podnosiła, iż art. 3 Ustawy o grach hazardowych stanowiący, iż urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie w związku z pozostałymi przepisami Ustawy o grach hazardowych wyklucza prowadzenie działalności w tym zakresie poprzez internet oraz ogranicza działalność w wielu zakresach co powoduje, iż także biorąc pod uwagę definicję usługi określoną w art. 1 ust. 2 Dyrektywy, z tego tytułu projekt przepisów Ustawy o grach hazardowych podlegał notyfikacji Komisji Europejskiej. Mianowicie zgodnie z art. 1 ust. 2 Dyrektywy za usługę uznaje się każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. W przypadku przepisów dotyczących usług mają zastosowanie te same zasady co w przypadku przepisów technicznych, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 5 i ust. 11 Dyrektywy za przepisy techniczne uznaje się także przepisy dotyczące usług oraz regulacje wprowadzające zakaz produkcji, przywozu lub wprowadzania produktu do obrotu, świadczenia usług lub prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług. Zdaniem skarżącej Ustawa o grach hazardowych takie regulacje zakazujące działalności w poszczególnych dziedzinach zawiera.
Skarżąca powoływała wyrok ETS z dnia 26 października 2006 r. w sprawie Komisji Europejskiej przeciwko Republice Greckiej (C-65/05), w którym ETS stwierdził, iż środki, takie jak przewidziane w greckiej ustawie nr 3037/2002 w zakresie w jakim zabraniają korzystania z wszelkich gier elektrycznych, elektromechanicznych i elektronicznych, w tym wszelkich gier komputerowych, we wszelkich miejscach publicznych i prywatnych, z wyjątkiem kasyn, jak również korzystania z gier na komputerach znajdujących się w przedsiębiorstwach świadczących usługi internetowe oraz poddają prowadzenie tych przedsiębiorstw obowiązkowi uzyskania specjalnego pozwolenia, należy uznać za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy. W związku z tym Trybunał uznał, iż Republika Grecka uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 8 Dyrektywy.
Ostatecznie skarżąca wywodziła, iż biorąc pod uwagę prymat prawa wspólnotowego na prawem krajowym należy dojść do wniosku, iż Ustawa o grach hazardowych nie może być stosowana, ponieważ została uchwalona z naruszeniem prawa wspólnotowego. Z uwagi na fakt, iż przepisy zawarte w Ustawie o grach hazardowych, które powinny być notyfikowane stanowią istotę Ustawy o grach hazardowych i bez tych przepisów Ustawa o grach hazardowych nie może istnieć, to należy dojść do wniosku, iż organy administracji publicznej nie powinny stosować Ustawy o grach hazardowych.
W tym zakresie skarżąca również powoływała orzecznictwo ETS.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu odniósł się do zarzutów skargi.
W szczególności Minister Finansów wskazał, iż wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. działał zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa tj. z ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych i w oparciu o zawarte w niej regulacje tj. art. 118 i art. 129 ust. 2 zobowiązany był do uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzenia postępowania w sprawie.
Podkreślił, że Minister Finansów nie jest uprawniony do oceny zgodności przepisów z Konstytucją. Minister Finansów jest organem władzy wykonawczej i jako taki zobowiązany jest do wykonywania, realizacji, obowiązujących przepisów prawa.
Minister Finansów uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Ustawę o grach hazardowych norm Konstytucji RP. Co do wniosku o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do ETS również uznał go za niezasadny wskazując, iż w ocenie organu Ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych i z tego powodu projekt tej ustawy nie podlegał notyfikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.
Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.
Podkreślenia wymaga, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.
W przedmiotowej sprawie Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., działając w oparciu o przepisy ustawy o grach hazardowych i zakładach wzajemnych odmówił m.in. C. Spółce z o.o. udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier w S. Po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy, Minister finansów decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., uchylił w całości decyzje z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie.
W dzienniku ustaw z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz.U.09.201.1540) została opublikowana Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Zgodnie z jej art. 145 Ustawa wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem:
1) art. 95, w zakresie art. 21 ust. 1 pkt 6,
2) art. 102, art. 106 pkt 1 i pkt 4 lit. a, art. 111 oraz art. 116 pkt 4
- które wchodzą w życie po upływie 6 lat od pierwszego dnia miesiąca następującego po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia.
Ustawa ta weszła zatem w życie 1 stycznia 2010 r.
Zgodnie z art. 118 ustawy o grach hazardowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 129 ust. 2 tejże ustawy postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.
Zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 233 § 1 ust. 2a ordynacji podatkowej organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję - umarza postępowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 208 ordynacji podatkowej gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe [...] organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości urządzania gier na automatach w salonach gier na automatach. Zatem w oparciu o powołane wyżej przepisy organ prawidłowo uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie.
Skarga na decyzję Ministra Finansów opiera się na zarzutach dotyczących naruszenia przez Ustawę o grach hazardowych przepisów Konstytucji RP i przepisów Dyrektywy 98/34/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE L z dnia 21 lipca 1998 r.).
Powołując się na te zarzuty skarżąca wniosła o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego i pytaniem prejudycjalnym do ETS.
Odnośnie wniosku o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wskazać należy, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy Sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnie sprawy toczącej się przed sądem. Możliwość zadania pytania prawnego jest zatem uprawnieniem Sądu, z którego powinien on skorzystać w sytuacji, gdy poweźmie wątpliwość, co do istnienia wskazanej wyżej zgodności, a rozwianie tej wątpliwości jest niezbędne dla rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej Sąd nie uznał za uzasadnione przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu.
Sąd nie podziela zarzutu skargi naruszenia w sprawie przepisów art. 2, 8, 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności ustawy o grach hazardowych z Konstytucją.
Konstytucja RP w art. 2 stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 20 Konstytucji RP Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 22 stanowi, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W ocenie sądu zarzut naruszenia przez Ustawę o grach hazardowych Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności związanej z grami hazardowymi zostały wprowadzone ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ze względu na ważny interes publiczny. W uzasadnieniu projektu Ustawy o grach hazardowych wskazano, iż został on opracowany w związku z koniecznością kompleksowej zmiany przepisów regulujących obszar gier i zakładów wzajemnych (Sejm RP VI Kadencji Nr druku: 2481 http://www/sejm.gov.pl i http://www.senat.gov.pl).
Przyjęta regulacja rynku gier hazardowych oznacza, iż prowadzenie działalności gospodarczej w tym zakresie może odbywać się tylko w ściśle określonych warunkach, zaś - ze względu na interesy prawnie chronione: interes publiczny i społeczny - nie mają tu zastosowania zasady gospodarki wolnorynkowej.
Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby ustawa o grach hazardowych naruszała wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o grach hazardowych w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09).
Podobnie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Ustawę o grach hazardowych art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wprowadzone Ustawą o grach hazardowych zmiany prowadzące do ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na rynku hazardowym, a tym samym, jak twierdzi strona skarżąca, do ograniczenia wolności obywateli zostały ustanowione w ustawie ze względu na konieczność ochrony porządku publicznego oraz moralności publicznej.
Skarżąca wskazywała też na krótki termin wejścia w życie ustawy odnosząc go do konstytucyjnej zasady pewności prawa. Sama skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazywała, iż od wielu miesięcy czy lat prowadzone były konsultacje dotyczące udoskonalenia poprzednio obowiązującej ustawy. Zatem zmiany w tym zakresie były możliwe do przewidzenia. Kwestia natomiast ich zakresu, tego czy zostaną wprowadzone nowelizacją ustawy już obowiązującej czy też nową regulacją ustawową jest już domeną władzy ustawodawczej. Wskazać też należy, że na stronie internetowej Ministerstwa Finansów, www.mf.gov.pl/Biuletyn Informacji Publicznej/Projekty aktów prawnych/Cło (Gry hazardowe), w dniu 28 października 2009 r. opublikowane zostały założenia do projektu ustawy o grach liczbowych i hazardowych, a w dniach 6 oraz 11 listopada 2009 r. - projekt ustawy o grach hazardowych wraz z uzasadnieniem, co umożliwiało podmiotom zainteresowanym zapoznanie się z projektowanymi zmianami.
Ostatecznie wskazać należy, że tryb wprowadzenia Ustawy o grach hazardowych nie narusza też dyspozycji Ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Reasumując Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Ustawę o grach hazardowych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady zaufania obywateli do państwa, zasady pewności prawa czy przyzwoitej legislacji.
W ocenie Sądu ustawa ta nie narusza też zasady ochrony praw nabytych bowiem zgodnie z jej art. 117 udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy zezwolenia na urządzenie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia. Zatwierdzone przed dniem wejścia w życie ustawy regulaminy gier i zakładów wzajemnych zachowują ważność do czasu ich wygaśnięcia.
Podnieść jednak należy, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca nie nabyła jeszcze uprawnień, które podlegałyby ochronie.
Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 i 9 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. zmienionej dyrektywą nr 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. poprzez brak notyfikacji Ustawy o grach hazardowych, Sąd stanął na stanowisku, iż Ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych i z tego powodu projekt tej ustawy nie podlegał notyfikacji.
Zgodnie z art. 1 DYREKTYWY 98/34/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE L z dnia 21 lipca 1998 r.) Do celów tejże dyrektywy stosuje się poniższe terminy:
2) "usługa", każda usługa społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każda usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Do celów niniejszej definicji:
- "na odległość" oznacza usługę świadczoną bez równoczesnej obecności stron,
- "drogą elektroniczną" oznacza, iż usługa jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana w miejscu przeznaczenia za pomocą sprzętu elektronicznego do przetwarzania (włącznie z kompresją cyfrową) oraz przechowywania danych, i która jest całkowicie przesyłana, kierowana i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych,
- "na indywidualne żądanie odbiorcy usług" oznacza, że usługa świadczona jest poprzez przesyłanie danych na indywidualne żądanie.
Orientacyjny wykaz usług nieobjętych niniejszą definicją został określony w załączniku V.
3) "specyfikacja techniczna" oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności.
Termin "specyfikacja techniczna" obejmuje także metody produkcji oraz przetwórstwa stosowanego w stosunku do produktów rolniczych, zgodnie z art. 38 ust. 1 Traktatu, produktów przeznaczonych do spożycia przez człowieka oraz zwierzęta, oraz produktów leczniczych określonych w art. 1 dyrektywy 65/65/EWG jak również metody produkcji oraz przetwarzania odnoszące się do innych produktów, gdzie mają one wpływ na ich charakterystykę;
4) "inne wymagania" oznaczają wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie, gdzie takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót;
11) "przepisy techniczne", specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.
Przepisy techniczne obejmują de facto:
- przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne Państwa Członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne,
- dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych,
- specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem.
Obejmuje to przepisy techniczne nałożone przez organy wyznaczone przez Państwa Członkowskie oraz znajdujące się w wykazie sporządzonym przez Komisję przed 5 sierpnia 1999 r. w ramach Komitetu określonego w art. 5.
ZAŁĄCZNIK V Dyrektywy wskazuje: Przybliżony wykaz usług nieobjętych przepisami art. 1 pkt 2 akapit drugi. W ustępie 1 d tegoż załącznika wskazano: Usługi, które nie są świadczone "na odległość".
Usługi świadczone w fizycznej obecności dostawcy i odbiorcy, nawet jeżeli korzystają oni z urządzeń elektronicznych:
udostępnienie gier elektronicznych w salonie przy fizycznej obecności użytkownika.
Kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych nie zawierają specyfikacji technicznych wymagań (w rozumieniu art. 1 pkt 3 oraz 4 dyrektywy 98/34), przez co nie mieszczą się w zakresie regulacji przywołanej dyrektywy w części odnoszącej się do norm technicznych.
Działalność usługowa polegająca na prowadzeniu gier na automatach na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry nie stanowi też usługi w rozumieniu art. 1 pkt 2 wymienionej dyrektywy.
Należy zauważyć, iż zgodnie z tytułem dyrektywy 98/34 odnosi się ona do usług
społeczeństwa informacyjnego, lecz zarazem na potrzeby jej stosowania pojęcie "usługa" jest zdefiniowane w przytoczonym art. 1 pkt 2 tejże dyrektywy.
Gra na automatach w kasynie gry nie jest świadczona na odległość, nie spełnia zatem definicji usługi na potrzeby stosowania Dyrektywy 98/34/WE.
Przytoczony Załącznik V tejże Dyrektywy wprost wskazuje jako usługę, która nie jest objęta przepisami art. 1 pkt 2
"- udostępnienie gier elektronicznych w salonie przy fizycznej obecności użytkownika".
Z tych względów Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do ETS.
Odnosząc się do przywołanych przez stronę orzeczeń ETS należy stwierdzić, że ich przedmiot nie jest tożsamy z przedmiotem niniejszej sprawy, zaś wnioski z nich wynikające w ocenie Sądu nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.
Biorąc powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałaby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.