VI SA/Wa 73/07

VI SA/Wa 73/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Wdowiak
Ewa Marcinkowska
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Skarżony organ
Rada Radców Prawnych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi P.S. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2006r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej określana jako KRRP) utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu P. S. na listę radców prawnych.
Do wydania tej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 19 lipca 2006r. P. S. złożył wniosek do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej zwanej Radą OIRP) o wpisanie go na listę radców prawnych. Do wniosku dołączył życiorys, kwestionariusz osobowy, wyciąg z Krajowego Rejestru Karnego, świadectwo odbycia aplikacji i zdania egzaminu sędziowskiego, odpis dyplomu ukończenia studiów oraz kopię dowodu osobistego.
Jak wynika z akt osobowych P. S. ukończył studia na Wydziale Prawa Uniwersytetu w [...] w roku 1993 z oceną "dobry". W latach 1994 - 1996 odbył aplikację sądową i w roku 1996 zdał egzamin sędziowski na ocenę "dobry". Następnie w latach 1996 - 1998 pełnił funkcję asesora sądowego, zaś po rezygnacji z wykonywania powyższej funkcji nie podjął stałej pracy zawodowej, doraźnie wykonując czynności nadzorcy sądowego w postępowaniach układowych.
Uchwałą z dnia [...] września 2006r. nr [...] Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] odmówiła wpisu P. S. na listę radców prawnych. Jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 25 ust. 1 w związku z art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych dalej zwanej u.r.p. (Dz. U. z 2002r. Nr 123, poz.1059 z późn. zm). W uzasadnieniu uchwały Rada OIRP podała, że P. S. nie spełnia przesłanki rękojmiowej z art. 24 ust. 1 pkt 5 tej ustawy podnosząc, iż dotychczasowy przebieg pracy Wnioskodawcy jak też brak wykonywania chociażby pośrednio szeroko pojętej obsługi prawnej oraz brak sprofilowanego wykształcenia zawodowego, uzasadniają twierdzenie, że nie istnieją dostatecznie silne podstawy, aby przyjąć, że Wnioskodawca sprosta obowiązkom, jakie będą na Nim ciążyły w związku z wykonywaniem zawodu radcy prawnego, w szczególności w ślad za ustaleniami zespołu kwalifikacyjnego Rada przyjęła, że P. S. nie posiada jakiegokolwiek doświadczenia w wykonywaniu obsługi prawnej.
W złożonym dnia [...] września 2006r. odwołaniu od w/w uchwały P. S. podniósł, że spełnia wszystkie przesłanki ustawowe do wpisu na listę radców prawnych, zaś przesłanka rękojmiowa z art. 24 ust 1 pkt 5 u.r.p. nie pozostaje w związku z oceną przebiegu Jego dotychczasowego zatrudnienia. Skarżący wskazał, że posiada wymaganą praktykę zawodową, co wynika z odbytej aplikacji sądowej, zatem wobec braku negatywnych ocen charakterologicznych i dotyczących dotychczasowego Jego postępowania brak jest przeszkód do wpisania Go na listę radców prawnych zgodnie ze złożonym wnioskiem. Podkreślił, iż w szczególności brak praktyki zawodowej nie tamuje wpisu na listę radców prawnych aplikantów radcowskich po pozytywnie złożonym egzaminie radcowskim, brak jest więc przeciwwskazań do wpisu na tę listę osoby, która odbyła aplikację sądową i zdała egzamin sędziowski.
Pismem z dnia [...] września 2006 roku Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] podtrzymała wcześniej zajęte stanowisko i wniosła o utrzymanie zaskarżonej uchwały w mocy.
Uchwałą z dnia [...] października 2006 r. Krajowa Rada Radców Prawnych po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę nie dopatrując się wadliwości tego aktu i nie podzielając argumentów zgłoszonych w odwołaniu.
Jak wynika z uzasadnienia w/w uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uznało, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wpisu z powodu niespełnienia przesłanki ustawowej art. 24 ust. 1 pkt 5 u.r.p.
Organ podkreślił, iż tzw. przesłanka rękojmiowa stanowi często spotykany instrument prawny stosowany w przypadku zawodów, z wykonywaniem których łączy się szczególna odpowiedzialność i zaufanie. "Rękojmię" należytego wykonywania obowiązków daje ten, wobec kogo można sformułować uzasadnione przekonanie, że obowiązki te będzie wykonywał w sposób należyty. Pojęcie to ma charakter prognostyczny - chodzi o dokonanie oceny, czy na gruncie dostępnej wiedzy o dotychczasowym postępowaniu danej osoby istnieją dostatecznie silne podstawy aby sądzić, że sprosta on obowiązkom jakie będą na nim ciążyły w związku z wykonywaniem określonego zawodu.
Przesłanka "rękojmiowa" z art. 24 ust. 1 pkt. 5 u.r.p. jest więc klauzulą generalną, której treść w konkretnej sprawie wypełnia postępowanie prowadzone przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych danego okręgu i wobec braku dalszych wskazówek ustawowych, co do rozumienia "rękojmii prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego" kandydata do wpisu, jedynie ten organ władny jest ocenić postawę konkretnej osoby w kontekście wymogu "rękojmiowego".
Zdaniem organu z wyżej wskazanego względu odróżnienie wymogów dotyczących merytorycznych i charakterologicznych wymogów, stawianych radcy prawnemu, wydaje się wysoce dyskusyjne, a problem ten staje się kluczowy w przypadku kandydatów, którzy legitymują się potwierdzeniem posiadania kwalifikacji zawodowych zdobytym w innej dyscyplinie prawniczej, zaś ich postępowanie w okresie poprzedzającym starania o wpis na listę radców prawnych nie świadczy o posiadaniu przez nich cech dających rękojmię stałego utrzymywania własnych kwalifikacji na poziomie wystarczającym dla prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Dodał, że wyrażana przez kandydata intencja świadczenia pomocy prawnej w sytuacji wskazującej na to, że kandydat nie dysponuje aktualnie dostateczną wiedzą i kwalifikacjami, w szczególności gdy nie podjął on żadnych działań mogących świadczyć o świadomości i zrozumieniu potrzeby jej stałego uzupełniania i pogłębiania - stanowić może samo w sobie przedmiot ujemnej oceny etycznej jego predyspozycji do wykonywania zawodu radcy prawnego. W szczególności w odniesieniu do tego rodzaju kandydatów obydwie te sfery wydają się więc w istotnym stopniu zbiegać.
Organ podniósł, iż problem ten zyskuje na znaczeniu przy ocenie z punktu widzenia omawianej przesłanki wpisowej zwłaszcza w tych wypadkach, gdy wnioskodawca zdał egzamin zawodowy (sędziowski, prokuratorski, notarialny), w późniejszym zaś okresie pracował zawodowo w obrębie poszczególnych specjalizacji zagadnienie to nabiera ostrości w wypadku, gdy kandydat do wpisu w ogóle nie posiada praktyki zawodowej w obrębie świadczenia "obsługi prawnej", to jest nie wykonywał dotychczas pracy polegającej na świadczeniu usług odpowiadających ustawowemu pojęciu "pomocy prawnej". Osoba taka może być uznana za praktyka w ramach zawodowo wykonywanej specjalności prawniczej, względnie - w drugim wypadku za osobę o wysokim wykształceniu zawodowym w obrębie swojej specjalności zawodowej (sędzia, prokurator, notariusz), biorąc jednak pod uwagę bardzo szeroki zakres świadczenia pomocy prawnej przez radców prawnych wykonujących zawód po wpisie na listę radców prawnych - z reguły każdej z tych osób można wskazać wiele obszarów wiedzy i praktyki zawodowej, z którą w dotychczasowym zatrudnieniu nie miał do czynienia.
Organ konkludując swoje obszerne stanowisko nadto podkreślił, iż znacznie słabsze podstawy praktyczne do wydania pozytywnej oceny z punktu widzenia omawianego zagadnienia posiadają osoby, które legitymują się egzaminem zawodowym zdanym stosunkowo dawno – jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie i posiadają niewielki staż zawodowy, względnie zatrudnione były dotychczas w ramach konkretnych specjalności prawniczych lub w ogóle nie posiadają praktyki zawodowej.
Na powyższą uchwałę P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie.
Zdaniem skarżącego zaskarżone uchwały zapadły z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 24 ust. 2c zd. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5 oraz art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia lipca 1982 r. o radcach prawnych, art. 2, 32 i 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust.1 Międzynarodowego paktu praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych.
W uzasadnieniu skargi zarzucił pominięcie jego pracy związanej z czynnościami prawniczymi. Ponownie podniósł, iż ustawodawca zwolnił z wymogu odbycia aplikacji i złożenia egzaminu radcowskiego, osoby, które zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, adwokacki lub notarialny bez określenia w jakim okresie i kiedy egzaminy te zdano.
Skarżący zakwestionował również dokonaną przez organy obydwu instancji - jego zdaniem - dowolną ocenę jego charakteru i rękojmi.
Podkreślił, iż Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z aprobatą przyjęło stanowisko Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uznając, iż odmowę wpisu uzasadnia rzekome niespełnienie przesłanki określonej w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Jego zdaniem rozważenia organu na temat "przesłanki rękojmiowej", przedstawiają mijające się z prawdą sugestie co do jego osoby, które nie zostały poparte żadnymi dowodami.
Podniósł, iż organy samorządu radcowskiego zamiast stosować normy prawne zajmują się ich dostosowywaniem. Dostosowywanie zaś, jako czynność kształtująca, w odniesieniu do norm prawnych stanowi działalność prawotwórczą. Ta nie leży jednakże w zakresie kompetencji organów samorządu radcowskiego w ramach postępowania związanego z wnioskiem o wpis na listę radców prawnych. Stosowanie prawa nie polega na dostosowywaniu abstrakcyjnych norm prawnych do stanu faktycznego. Różne stany faktyczne powodowałyby bowiem za każdym razem zmianę norm prawnych. To nie normy prawne mają się dostosowywać do stanu faktycznego, a jedynie organ stosujący prawo ma ocenić, które z obowiązujących norm znajdą zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym. W procesie tym normy nie podlegają zmianie. Żaden z przepisów ustawy o radcach prawnych nie zawiera wiec przesłanki umożliwiającej "realne dostosowanie abstrakcyjnych norm prawnych do stanu faktycznego sprawy wnioskowej".
Posłużenie się przez ustawodawcę konstrukcją klauzuli generalnej nie stanowi upoważnienia do kształtowania prawa. Również przy interpretacji zapisów ustawowych zawierających takie pojęcia obowiązują reguły wykładni prawa, a jedynie organ stosujący prawo otrzymuje w ramach zapisu ustawowego zawierającego klauzulę nieco większy luz decyzyjny. Nie jest on jednak nieograniczony i nie można go poszerzać poza granice wynikające z treści przepisu, w którym klauzula generalna została umieszczona, a zwłaszcza z pominięciem tej treści podejmować usiłowania podważenia mocy obowiązującej norm wynikających z innych przepisów.
Przesłanki wpisu powinny być oceniane precyzyjnie, co zresztą wynika z art. 24 ust. 2c zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Art. 24 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy zawiera jedynie jedną z przesłanek wpisu, która powinna być interpretowana na równi z pozostałymi. Nie ma żadnych podstaw do przyjmowania, iż zawiera on swego rodzaju "nadprzesłankę" umożliwiającą korygowanie pozostałych.
Skarżący podkreślił, iż zarówno w dniu złożenia wniosku o wpis na listę radców prawnych, jak też w dniach podejmowania uchwał przez organy obu instancji obowiązywały przepisy ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym im przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Organy samorządu radcowskiego całkowicie zlekceważyły obowiązujący stan prawny. Dezaprobata wprowadzonych przez ustawodawcę unormowań przejawia się próbą ich obejścia przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych poprzez wspomniane "dostosowywanie norm", które nie ma nic wspólnego z wykładnią prawa. Kluczowe znaczenie w procesie zmiany treści norm w pożądanym przez siebie kierunku ma wypaczenie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Zdaniem skarżącego organ słusznie stwierdził, iż:
Punktem wyjścia dla interpretacji zwrotu "swoim dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego" musi być oczywiście jego bezpośredni sens językowy ustalany na gruncie tekstu tego aktu prawnego, którego jego elementem".
Zdaniem skarżącego niezrozumiałym jest, więc dlaczego nie dokonano zgodnej z cytowanym stwierdzeniem interpretacji. Niespójne i nielogiczne rozważania organu rozmijają się zupełnie z treścią omawianego przepisu. Ograniczają się one tylko do części wspomnianego zwrotu. Tak, więc pominięcie kontekstu w jakim we wspomnianym zwrocie mowa jest o rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego służy oczywiście wypaczeniu treści normy wynikającej z art. 24 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Prezydium KRRP w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i uzasadniło to jak dotychczas tj. brakiem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego przez kandydata.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Badając we wskazany wyżej sposób zaskarżoną uchwałę, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona.
Wydając rozstrzygnięcie Sąd zważył, że stan faktyczny sprawy jest niesporny między stronami. Sporne są jedynie wnioski jakie wysnuł organ z poczynionych ustaleń. W ocenie Sądu wnioski wyciągnięte przez organ z ustalonych okoliczności sprawy są właściwe co do tego, że skarżący, w ich świetle, nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego.
Organy samorządu radcowskiego odmówiły skarżącemu wpisania go na listę radców prawnych z powodu niespełnienia przez niego przesłanki wpisu określonej w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U.
z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zmianami). Jak stanowi przepis art. 24 ust. 1 ustawy o r.p. na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto poza tym że spełnia wymogi określone w tym artykule w pkt 1 – 4 i pkt 6, jest zgodnie z pkt 5, nieskazitelnego charakteru i dotychczasowym zachowaniem nie budzi zastrzeżeń co do możliwości prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Z przepisu wynika, że podjęta w formie uchwały decyzja organu samorządu radcowskiego, na podstawie tego przepisu ma charakter uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne stanowi uprawnienie administracji do kształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach swobody administracyjnej ograniczonej jednak przez przepisy prawa materialnego i obowiązujące reguły proceduralne. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny pod kątem spełniania warunków określonych przepisem przy jednoczesnym wyważeniu słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego.
Sądowa kontrola decyzji uznaniowych ma ograniczony zakres, bowiem sprowadza się do ustalenia, czy decyzja (uchwała) podjęta została przez uprawniony do tego organ w przepisany sposób, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji i czy badane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.
Po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163 z 2005r. poz. 1361) zgodnie z art. 24 ust.1 w związku z art. 25 ust. 1 u.r.p. na listę radców prawnych mogą zostać wpisane osoby, które nie odbyły aplikacji radcowskiej i nie złożyły egzaminu radcowskiego, jeżeli spełniają pozostałe wymogi przewidziane art.24 ust.1 p.1, p.3, p.4 i p.5 u.r.p. tj.: 1/ ukończyły wyższe studia prawnicze i uzyskały tytuł magistra, 3/ korzystają w pełni z praw publicznych, 4/ mają pełną zdolność do czynności prawnych oraz 5/ są nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Przesłanki z p.1,3 i 4 oraz fakt zdania egzaminu sędziowskiego wynikają z oświadczeń i dokumentów, a ocena ich istnienia nie nastręcza wątpliwości. Ponieważ chodzi o przyjęcie do korporacji osoby, która nie odbyła specjalistycznego szkolenia jakim jest aplikacja radcowska, nie poddała się egzaminowi radcowskiemu i jest w związku z tym w zasadzie nieznana członkom korporacji, szczególnej wagi nabiera badanie wymogu posiadania nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu.
W ocenie Sądu Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] oraz Krajowa Rada Radców Prawnych rozważając kandydaturę skarżącego pod kątem dawania przez niego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego zasadnie oceniły dotychczasową działalność zawodową wnioskodawcy.
Sąd nie podzielił przekonania skarżącego, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie uwzględnił całego materiału dowodowego. Złożenie przez skarżącego w 1998 roku egzaminu sędziowskiego przy jednoczesnym braku wykazania doświadczenia zawodowego tj. posiadania jakiejkolwiek praktyki w świadczeniu "obsługi prawnej" oraz braku wykazania uzupełniania, pogłębiania wiedzy w tym zakresie na poziomie wymaganym przy należytym wykonywaniu zawodu radcy prawnego skutkuje negatywną oceną z punktu widzenia przesłanki określonej w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, tj. możliwości prawidłowego wykonywania zawodu.
W świetle takich faktów, zasadny jest wniosek, że prognozy co do dawania przez kandydata rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego nie są wystarczające do wpisu kandydata na listę radców prawnych. Przyszły radca prawny winien świadczyć pomoc prawną na poziome gwarantującym należytą ochroną interesów podmiotów, na rzecz których je wykonuje.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 powyższej ustawy orzeczono, jak w sentencji.