VI SA/Wa 708/04

VI SA/Wa 708/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Grzelak
Stanisław Gronowski /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2005r. sprawy ze skargi S. w S., Gmina [...] na z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] w przedmiocie zagospodarowania gruntów wspólnoty gruntowej oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) stwierdzono nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obręb S., uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 1, stanowiącym integralną część decyzji..
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że sporządzony spis inwentaryzacyjny mienia ogólnonarodowego (państwowego), obejmujący nieruchomości opisane w załączonej karcie inwentaryzacyjnej (tzn. działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 21,41 ha) był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Zarządu Gminy [...] przez okres od dnia [...] października do dnia [...] listopada 1990 r. O wyłożeniu spisu inwentaryzacyjnego do publicznego wglądu i możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do Komisji Inwentaryzacyjnej zainteresowane jednostki i osoby zostały powiadomione przez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...]. Do wyłożonego spisu nie zostały wniesione żadne zastrzeżenia, w związku z czym prawomocna decyzja o stwierdzeniu nabycia własności stanowiła podstawę do wpisu w księdze wieczystej.
Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 157 K.p.a. wniosła dnia 2 lutego 2001 r. S. w S., której zdaniem powołana decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ grunty położone w obrębie S., objęte Kw nr [...] nie są mieniem gminnym objętym zakresem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.), a to dlatego, że stanowią przedmiot współwłasności właścicieli gospodarstw rolnych uprawionych do udziału we wspólnocie gruntowej, na którą to wspólnotę składają się przedmiotowe nieruchomości. Wspólnota ta została powołana do życia decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] marca 1964 r. na podstawie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169). Decyzją tą nieruchomości oznaczone jako parcele gruntowe l.kat. [...] -[...] położone we wsi S., objęte Kw nr [...], o powierzchni 23,12 ha zostały uznane za wspólnotę gruntową podlegającą zagospodarowaniu w trybie powołanej ustawy. Zatwierdzono jednocześnie wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, powierzchnie gospodarstw przez nich posiadanych oraz wielkość przysługujących im udziałów. Odpis powołanej decyzji dołączono do wniosku, jednak bez załączników stanowiących integralna część decyzji (np. wykaz uprawnionych obejmował 74 pozycje). Przedmiotową wspólnotę należy odróżnić od mienia gromadzkiego, które stało się mieniem gminnym na mocy ustawy, na która powołuje się organ w kwestionowanej decyzji. Natomiast komunalizacja tych nieruchomości była naruszeniem prawa własności szczególnie chronionego przez nasz system prawny. Organ administracyjny w rażący sposób naruszył prawo traktując, wbrew przepisom ustawy, przedmiotowe nieruchomości jako mienie podlegające komunalizacji trybie art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.). W doktrynie nie ma sporu co do tego, ze wspólnoty gruntowe , jako szczególna współwłasność właścicieli danej wsi lub okolicy, nie podlegały komunalizacji ( na poparcie przywołano J. Ignatowicza "Prawo rzeczowe", Warszawa 1998, str. 66 in fine).
W związku z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. Zarząd Gminy w [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2001 r. adresowanym do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził m.in., że od stwierdzenia prawomocności powołanej decyzji do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło 10 lat, przy czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] uległa podziałowi, a następnie uchwałami Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1995 r., Nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r. oraz Nr [...] z dnia [...] lutego 1998 r., w sprawie sprzedaży nieruchomości położonych w S. wyrażono zgodę na sprzedaż kilkudziesięciu działek wydzielonych z tej działki na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na cele przemysłowe (budowa drukarni), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. Akty notarialne sprzedaży w/w działek zostały zawarte w okresie 1995 - 1999 r., a drukarnia została już zbudowana. W związku z powyższym, zdaniem Zarządu Gminy w [...], nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji we wskazanym trybie. Ponadto Zarząd stwierdził, że podstawa wydania zaskarżonej decyzji był spis inwentaryzacyjny, tj. karta informacyjna nieruchomości oraz zaświadczenie z ksiąg wieczystych z dnia [...] listopada 1990 r. przez Państwowe Biuro Notarialne w [...]. Z dokumentów tych wynikało, że działka nr [...], objęta Kw nr [...], położona w S., jest wpisana na rzecz Gminy S.. Działy III i IV bez obciążeń, a zatem nie istniały żadne przeszkody do nabycia tej nieruchomości przez Gminę [...] z mocy prawa. Skoro skarżący twierdzą, że sołectwie S. istniała Wspólnota Gruntowa i reprezentująca ją S., to Zarząd Spółki zarówno ujawnienia się w Kw nr [...], jak i zgłoszenia swoich zastrzeżeń w toczącym się w sposób jawny postępowaniu komunalizacyjnym. W dacie komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie była zresztą wykorzystywana na cele pastwiskowe. W zakończeniu Zarząd Gminy w [...] podkreślił, że mimo usilnych poszukiwań nie udało mu się dotrzeć do dokumentów potwierdzających powołanie spółki pastwiskowej dla zarządzania gruntami wspólnoty oraz powołania zarządu tej spółki. W związku z tym Zarząd Gminy w [...] stwierdził, że taki organ nie został nigdy zarejestrowany, a osoby, które jako zarząd wspólnoty udzieliły pełnomocnictw w tej sprawie nie miały do tego legitymacji. W konsekwencji – wniosek stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie zasługuje na uznanie
Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. w S. o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji przypomniano najpierw stan sprawy, a następnie wskazano, że występująca z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] S. w S. zarzuciła tej decyzji rażące naruszenie prawa ponieważ grunty położone w S. nie są mieniem gminnym objętym zakresem art. 7 ust l powołanej ustawy Przepisy wprowadzające (...) a to dlatego, że stanowią przedmiot współwłasności właścicieli gospodarstw rolnych uprawnionych do udziału we wspólnocie, na którą to wspólnotę składają się przedmiotowe nieruchomości. Wspólnota ta została powołana do życia decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] marca 1964 r. na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Przedmiotową wspólnotę gruntową należy, zdaniem wnioskodawców, odróżnić od mienia gromadzkiego, które stało się mieniem gminnym z mocy ustawy. Organ administracji w rażący sposób naruszył prawo traktując przedmiotowe nieruchomości jako mienie podlegające komunalizacji w trybie art. 7 ustawy komunalizacyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] października 2001 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie stwierdzono że przedstawione wyżej zarzuty Wspólnoty nie znalazły oparcia w dokumentach. Jak wynika z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości oraz z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] listopada 1990 r., przedmiotowa nieruchomość ujawniona była w księdze wieczystej Kw nr [...] i stanowiła mienie gminne. Brak było informacji o uznaniu tej nieruchomości za wspólnotę gruntową na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169, z późn. zm.), a zatem w sprawie występowało dawne mienie gminne, które z dniem wejścia w życie wspomnianej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stało się własnością gminy według miejsca jego położenia. Wpisy w księdze wieczystej nie były kwestionowane przez Wspólnotę i nie toczy się przed sądem powszechnym sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Roszczenia wspólnoty są roszczeniami o własność, a więc mają charakter cywilnoprawny. Zgodnie z art. 19 wspomnianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Sąd cywilny jest właściwy do ustalenia czy przedmiot sporu stanowił własność Gminy, czy też własność wspólnoty gruntowej mimo wpisu w księdze wieczystej Gminy jako właściciela. Gminy jako jednostki terytorialne kraju, mające osobowość prawną, posiadały własny majątek zorganizowany w dwóch formach: majątku gminy i dobra gminy. Każda z tych mas majątkowych miała swoje odrębne przeznaczenie. W związku z powyższym tylko sąd jest władny do ustalenia, czy dobro gminy jako gromadzkie uległo przekształceniu na przedmiot własności gminy. Dlatego konieczne jest przebadanie treści ksiąg wieczystych i podstaw wpisu. Ogólny kierunek ustawy komunalizacyjnej opiera się na przekształceniu własności państwowej na własność gminną. Odstępstwo od tej zasady stanowi art. 7 ustawy, gdyż na podstawie tego przepisu dokonuje się komunalizacji szczególnej masy majątkowej, stanowiącej mienie inne niż państwowe. Należy także przytoczyć pogląd, że nawet w wyniku zachowania prawnej skuteczności decyzji komunalizacyjnej, uprawnienia osób trzecich do korzystania i czerpania pożytków przez dotychczas uprawnione osoby zostały zachowane i obowiązki a zarazem obciążenia w tym zakresie przeszły na nowego właściciela (gminę), o czym stanowi art. 9 ustawy komunalizacyjnej. Oznacza to, że uprawnienia wspólnoty do korzystania i czerpania pożytków z przedmiotu sporu nie wygasły. Biorąc pod uwagę powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej uznając, że spór powinien być rozstrzygnięty na drodze sądowej.
Działając na podstawie art. 127 § 3 Kpa S. w S. reprezentowana przez adwokata M. G. na podstawie pełnomocnictwa podpisanego przez osoby, których pozycja formalna we władzach spółki nie została określona, zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi, iż rozpoznając sprawę nie rozważył wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności wynikających z przedstawionych przez wnioskodawcę dowodów. W szczególności nie rozważył, że mienie objęte decyzjami nie stanowi mienia gminnego objętego zakresem art. 7 ust. l ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, póz. 191 z późn. zm.) a to dlatego, że stanowi przedmiot współwłasności właścicieli gospodarstw rolnych uprawnionych do udziału we wspólnocie, na którą to wspólnotę składają się przedmiotowe nieruchomości. Wspólnota ta została powołana do życia decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] marca 1964 r. na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzją tą nieruchomości oznaczone jako parcele gruntowe l kat. [...] -[...] położone we wsi S. objęte Kw nr [...] o powierzchni 23,13 ha uznane zostały za wspólnotę gruntową podlegającą zagospodarowaniu w trybie powołanej wyżej ustawy. Organ administracji w rażący sposób naruszył prawo traktując przedmiotowe nieruchomości jako mienie podlegające komunalizacji w trybie art. 7 ustawy komunalizacyjnej. Zdaniem strony zachodzą przesłanki z art. 156 § l Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji komualizacyjnej
Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2002 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2002 r., Nr [...], , odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr ew. [...] o powierzchni 21,41 ha , utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przypomniano, że decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. Nr [...].
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła S. w S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że, po pierwsze wpis do księgi wieczystej na rzecz gminy S. został dokonany na podstawie dochodzeń w myśl ustawy z dnia 20 marca 1874 r. Po drugiej wojnie światowej stosownie do ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej mienie Gminy S. zostało przejęte przez Skarb Państwa. Następnie – co uszło uwadze Ministra – decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1964 r. stosownie do przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych – nieruchomości objęte KW [...] zostały uznane za wspólnotę gruntową. Decyzją tą zatwierdzono także wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie. W tym stanie rzeczy twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, iż brak informacji w karcie inwentaryzacyjnej, że nieruchomość została uznana za wspólnotę gruntową na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych skutkować musi uznaniem decyzji komunaliacyjnej za prawidłową – nie jest trafny.
.W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że podniesione w niej zarzuty w istocie sprowadzają się do powtórzenia zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie w/w decyzji Wojewody [...]. Ponadto Minister zauważył, że zarzuty Wspólnoty nie znajdują oparcia w dokumentach. Jak wynika z karty inwentaryzacyjnej nieruchomości oraz z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia [...] listopada 1990 r. przedmiotowa nieruchomość ujawniona była w księdze wieczystej Kw nr [...] i stanowiła mienie gminne. Brak było informacji jakoby nieruchomość ta została uznana za wspólnotę gruntową na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169, z późn. zm.), a art. 11 tej ustawy stanowi, że dla nieruchomości stanowiących wspólnotę nie prowadzi się ksiąg wieczystych, a dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu. Spółka pastwiskowa nie wyjaśniła powodu, dla którego księga wieczysta nie została zamknięta, a zatem w rozpatrywanej sprawie przyjęto, że występuje tu dawne mienie gminne, które z dniem wejścia w życie wspomnianej ustawy stało się własnością gminy według miejsca jego położenia. Wpisy w księdze wieczystej nie były kwestionowane przez wspólnotę i nie toczy się przed sądem powszechnym sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Roszczenia wspólnoty, co wielokrotnie już podkreślano, są w istocie roszczeniami o własność, a więc mają charakter cywilnoprawny. Zgodnie z art. 19 wspomnianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym . Sąd cywilny jest właściwy do ustalenia, czy przedmiot sporu stanowił własność gminy, czy też własność wspólnoty gruntowej , mimo wpisu w księdze wieczystej gminy jako właściciela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2002 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2002 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr ew. [...] o powierzchni 21,41 ha. Sprawa ma zatem w istocie charakter proceduralny, chociaż na podstawie art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a. skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ grunty nią objęte stanowią wspólnotę gruntową i nie mogą być objęte zakresem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) jako mienie gminne. W tej sytuacji określenie charakteru przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności określenie, czy stanowi ona wspólnotę gruntową, ma dla rozstrzygnięcia sprawy węzłowe znaczenie. Takiego znaczenia nie mają natomiast argumenty Zarządu Gminy w [...], odnoszące się do upływu czasu i nieodwracalności skutków prawnych wywołanych zaskarżoną decyzją – zwłaszcza wobec podanej podstawy stwierdzenia nieważności, związanej z naruszeniem art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a.
Należy zgodzić się, ze skarżącą, że wspólnota gruntowa jest – co do zasady – rodzajem współwłasności. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, "Instytucja wspólnot gruntowych, będąca reliktem uwłaszczenia włościan, przetrwała do dziś w postaci szczególnego rodzaju współwłasności rządzącej się własnymi prawami, uregulowanymi w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169, z późn. zm.). Ustawa ta ma charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Przepisy te stosuje się do wspólnot gruntowych tylko odpowiednio, tzn. jeśli ustawa nie stanowi inaczej i jeżeli nie byłoby to niezgodne z naturą prawną wspólnoty gruntowej."("Prawo obrotu nieruchomościami" pod. red. St. Rudnickiego, 4 wyd., C. H. Beck, Warszawa 2001, str. 275 i n.).
Wspomniana ustawa z 1963 r., która zastąpiła ustawę z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 33, poz. 290), ma w istocie charakter porządkujący i organizacyjny. Jest oczywiste, że nie można obecnie na jej podstawie powołać nowej wspólnoty gruntowej, natomiast możliwe jest reaktywowanie wspólnot kiedyś istniejących – o ile nie ma nieodwracalnych przeszkód prawnych – i uporządkowanie organizacji i funkcjonowania wspólnot, których istnienie nie nasuwa wątpliwości.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 1963 r. wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są wymienione w ustawie (7 kategorii) nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne (...) a wśród nich m.in.:
"6) zapisane w księgach wieczystych (gruntowych) jako własność gminy (gromady), jeżeli w księgach tych istnieje wpis o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości,
7) stanowiące dobro gromadzkie (gminne) będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województw rzeszowskiego, krakowskiego oraz powiatu cieszyńskiego województwa katowickiego."
W toku postępowania skarżąca S. nie wykazała, by wymienione przesłanki miały miejsce. W szczególności, bo chodzi tu o grunty objęte księgą wieczystą, nie wykazała, by w tej księdze ujawnione zostały uprawnienia określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości. Ma to dla rozpatrywanej sprawy istotne, ale nie rozstrzygające znaczenie, gdyż dotyczy historycznych przesłanek powołania wspólnoty, które z urzędu powinny być przedmiotem badania odpowiedniego organu administracji publicznej (obecnie starosty) przy ustaleniu statusu określonej nieruchomości jako wspólnoty gruntowej.
Od dnia wejścia w życie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (dzień ogłoszenia: 5 lipca 1963 r.) nieomal wszystkie sprawy związane ze statusem wspólnot gruntowych objęte zostały reżimem prawa administracyjnego, z wyłączeniem w większości tych spraw właściwości sądów powszechnych.. I tak, zgodnie z art. 8 ustawy do wyłącznej kompetencji starosty należy ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 1 i 3 ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie (art. 8 ust. 1). Również starosta ustala, w drodze decyzji, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 ust. 2). Zgodnie z art. 8 ust. 5 ustawy ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, oraz ustalenie wykazów uprawionych do udziału we wspólnocie, wykazów obszarów ich gospodarstw oraz wielkości przysługujących im udziałów, powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy.
Zgodnie z art. 14 ustawy osoby uprawnione do udziału we wspólnocie powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy. W myśl art. 25 ust. 1 ustawy, jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych (art. 8) nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu zarządowi gminy statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu, uchwalanego na podstawie wzoru statutu ustalonego przez właściwego Ministra ( art. 15). Statut spółki, jak również jego zmiany, zatwierdza właściwy zarząd gminy; spółka nabywa osobowość prawną dopiero z chwilą zatwierdzenia statutu. Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki (art. 18 ustawy).
W kontekście przedstawionej konstrukcji prawnej spółki do zagospodarowania gruntów wspólnoty, będącej w istocie spółką prawa administracyjnego (podobnie jak spółka wodna; J. Szachułowicz, "Nowe prawo wodne z komentarzem", Wyd. Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2003, str. 300), ujawnia się dopiero w pełni sens art. 11 ustawy z 1963 r., stanowiącego, że dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntowa nie prowadzi się ksiąg wieczystych, a dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu. Jest to naturalne następstwo zmiany charakteru gruntów wspólnoty, a ściślej – zmiany charakteru normujących gospodarowanie gruntami uznanymi za wspólnotę przepisów prawa na nieomal wyłącznie przepisy prawa administracyjnego. W tej sytuacji dokumentacja stanu gruntów wspólnoty przechodzi z ksiąg wieczystych do ewidencji gruntów, w której – jako w jedynej dokumentacji – powinny być z urzędu ujawnione takie dane, jak nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Jak widać, w ewidencji gruntów powinny być ujawnione informacje wynikające zarówno z decyzji wydanych na podstawie art. 8 ustawy z 1963 r., jak i dane związane z utworzeniem spółki i powołaniem jej władz. Zarząd spółki powinien również zgłaszać do ewidencji gruntów wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiany statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu. W konsekwencji, na gruncie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych odpowiedni wypis z rejestru gruntów, obejmujących określone wyżej dane, jest podstawowym dokumentem poświadczającym, obok decyzji wydanych na podstawie art. 8 ustawy, istnienie wspólnoty i podstawowe dane, które ją charakteryzują. Same decyzje nie są wystarczające, gdyż: 1) co do zasady odzwierciedlają stan już dzisiaj historyczny (najpóźniej na 1964 r.), 2) nie tylko nie zawierają danych zaktualizowanych w powyżej określonym zakresie (co oczywiste), ale w ogóle nie zawierają informacji dotyczących utworzenia (reaktywacji) spółki i powołania jej władz. Dopiero te wszystkie wyżej wymienione dokumenty, obejmujące określone w nich dane, świadczą o istnieniu spółki.
S. w S. nie przedstawiła w toku postępowania żadnego z wymienionych wyżej dokumentów, w jednym tylko miejscu powołując się na załączoną decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1964 r. o uznaniu nieruchomości objętych Kw nr [...] za wspólnotę gruntową oraz o ustaleniu wykazu osób uprawnionych we wspólnocie. Przywołanie powołanej decyzji bez wypisu z ewidencji gruntów zawierającego dane, o których wyżej mowa, jest w istocie bezskuteczne.
Reasumując, w świetle zebranej w sprawie dokumentacji nie ulega wątpliwości, że na podstawie ar. 8 ustawy z 1963 r. została wydana decyzja statuująca wspólnotę gruntową – określająca na rok 1964, jakie grunty ją stanowią i zawierająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie. Decyzja ta nie została jednak wykonana zarówno w sferze organizacyjnej (powołanie spółki do zarządzania gruntami wspólnoty, wybór organów spółki, ich akceptacja przez władze gminy, itp.), jak i formalno-właścicielskiej, polegającej na ujawnieniu w ewidencji gruntów wspólnoty jako właściciela nieruchomości określonych we wspomnianej wyżej decyzji wraz z podaniem listy udziałowców wraz z wielkością ich udziałów – połączone z zamknięciem księgi wieczystej Kw nr [...]. W rezultacie w dacie wydania zaskarżonej decyzji z 1990 r. wspólnota gruntowa nie istniała w aspekcie formalno-własnościowym, jak i organizacyjnym, a za Gminą [...] przemawiała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.
W przedstawionej sytuacji można się doszukiwać pewnego zaniechania ze strony organów administracji publicznej. Trzeba jednak przypomnieć, że własność nieruchomości, a tym bardziej współwłasność mająca formę wspólnoty gruntowej, jest nie tylko prawem, ale i społecznym obowiązkiem.
W rozpatrywanej sprawie nie można również wykluczyć, iż miała miejsce próba rekonstrukcji na podstawie ustawy z 1963 r. spółki pastwiskowej położonej na gruntach wsi S. Podstawę dla takiej próby, jeżeli nie występują (jak w rozpatrywanym przypadku) nieodwracalne skutki prawne, powinien jednak w każdym przypadku stanowić wypis z ewidencji gruntów wspólnoty oparty m.in. na wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie i określeniu wielkości ich udziałów, zawartych w decyzji z 1964 r., wydanej na podstawie art. 8 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wobec upływu czasu, jeżeli obszar gruntów wspólnoty nie uległ zmianie, jedną z pierwszych spraw powinno być uaktualnienie listy udziałowców wspólnoty. Wobec zmian przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących dziedziczenia gospodarstw rolnych, następstw ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250, z późn. zm., postanowień wspomnianej wyżej ustawy komunalizacyjnej, czy choćby ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592), ustalenie aktualnej listy osób uprawnionych stanowić musi podstawę wszelkich następnych działań zmierzających do rekonstrukcji wspólnoty i z mocy ustawy podlegać powinno wnikliwej kontroli organów geodezyjnych. Tylko bowiem na podstawie aktualnej listy osób uprawnionych do udziału we wspólnocie można stwierdzić, czy właściwe osoby brały udział w wyborze władz wspólnoty (a zwłaszcza jej zarządu), i czy wobec tego właściwe osoby udzieliły pełnomocnictwa do reprezentowania wspólnoty w rozpatrywanej sprawie.
W rozpatrywanej sprawie S. w S. nie przedstawiła odpowiednich dokumentów . Należy przy tym przypomnieć, że nadal obowiązuje wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z 1963 r. zarządzenie Ministrów Rolnictwa oraz Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 29 kwietnia 1964 r. w sprawie ustalenia wzoru statutu spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej ( M.P. Nr 33, poz. 145),od którego statut spółki w S. odbiega w istotnym stopniu. Brak też potwierdzenia we właściwej formie składu zarządu spółki, mogącego udzielić pełnomocnictwa do reprezentowania spółki w rozpatrywanej sprawie. Wobec tego Sąd nie jest nawet w stanie ustalić, czy S. w S. w ogóle istnieje, w oparciu o jakie grunty działa, jakich ma udziałowców i zarząd i – w końcu – czy jest w rozpatrywanej sprawie właściwie reprezentowana.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.