VI SA/Wa 703/21

VI SA/Wa 703/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska
Dorota Pawłowska
Grażyna Śliwińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Lotnicze prawo
Sygn. powiązane
II GSK 498/22 - Wyrok NSA z 2025-01-09
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1580
art. 21 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w [...] (Irlandia) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
R.. (dawniej R.)z siedzibą w D. (I.), dalej zwany też "skarżącym", "przewoźnikiem", wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] grudnia 2020 r.nr [...], który utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2020 r. nr [...]nakładającą na przewoźnika karę pieniężną w wysokości 13.500 zł w związku z przekazaniem niepełnej informacji API dotyczącej lotu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]z M. do K.
Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 i 695), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1970).
Decyzja organu zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Komendant Placówki Straży Granicznej w K.(dalej także jako "uczestnik"), wnioskiem z 20 listopada 2017 r., uzupełnionym wnioskiem z tej samej daty, wystąpił do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej także w skrócie jako "Prezes Urzędu" lub "Prezes ULC") o wymierzenie kary pieniężnej przewoźnikowi w związku z przekazaniem niepełnej informacji API za lot nr [...] z M.w dniu [...] listopada 2017 r. dotyczącej danych dokumentów paszportowych pasażerów: B. K. , bowiem przekazany numer paszportu wpisano jako "[...]", a powinien być "[...]", A. K. - przekazany numer paszportu podano "[...]", a powinien być "[...]", L. K. - przekazany numer paszportu podano "[...]", a powinien być "[...]". Do wniosku o wymierzenie kary załączono kserokopię wniosku o przekazanie informacji API, wydruk części oryginalnej listy API, kserokopię potwierdzenia odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez przewoźnika, notatkę urzędową wraz z załącznikami dotyczącymi przekazania niepełnej informacji API oraz kopię dokumentów paszportowych ww. trojga pasażerów.
We wniosku Komendant Placówki Straży Granicznej K. wyjaśnił, że wystąpienie z wnioskiem o przekazywanie informacji API było konieczne w celu usprawnienia kontroli granicznej, tj. wszystkich działań podejmowanych na granicy w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia. W skład kontroli granicznej wchodzą m.in. działania dotyczące odprawy granicznej, tj. czynności kontrolnych przeprowadzanych na przejściach granicznych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). Straż Graniczna ma obowiązek sprawdzania w dostępnych bazach danych pasażerów zgłaszających się do odprawy granicznej. Wykorzystanie wyprzedzających informacji API, pod warunkiem, że są one poprawne tj. pełne i prawdziwe, przyczynia się do usprawnienia odprawy granicznej, poprzez wcześniejsze sprawdzenie danych pasażera w bazach poszukiwawczych, wobec których dokonano odpowiednich wpisów w celu zatrzymania, ustalenia miejsca pobytu lub z innych przyczyn. Dokonywanie tych sprawdzeń z wyprzedzeniem, na podstawie danych uzyskanych z informacji API przesłanej przez przewoźnika, pozwala przygotować się do odprawy pasażerów, a więc usprawnić kontrolę graniczną poprzez odpowiednią dyslokację posiadanych sił i środków, a co za tym idzie pozwala na lepsze ich wykorzystanie i przyśpieszenie całej procedury i postępowania. Bazy danych, z których korzysta Straż Graniczna podczas odprawy granicznej, opierają swoje sprawdzenia ściśle na danych przekazanych przez przewoźnika lotniczego. Dlatego też, jeśli zostały przekazane informacje nieprawdziwe lub niepełne - niewątpliwie - mają one wpływ na właściwą realizację wpisów w krajowych i europejskich bazach danych poszukiwawczych. Nierzetelne dane pozbawiają Straż Graniczną możliwości identyfikacji potencjalnych zagrożeń ze strony osób przekraczających granicę zewnętrzną oraz uniemożliwiają zapewnienie bezpieczeństwa nie tylko w Polsce, ale również w całej strefie Schengen. Przekazanie informacji nieprawdziwej w tym przypadku wiązało się również z koniecznością dokonania dodatkowych sprawdzeń związanych z brakiem możliwości identyfikacji dokumentu, co wpłynęło na wydłużenie czasu kontroli.
Prezes Urzędu, po rozpoznaniu wniosku Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. , stwierdził, że przewoźnik przekazał nieprawdziwą informację API w związku z przekazaniem przez przewoźnika niepełnej informacji API za lot z dnia [...] listopada 2017r., nr [...]z M. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 roku, nr [...] nałożył na przewoźnika karę w wysokości 13 500 złotych. Jako podstawę prawną wskazał art. 209u ust. 1 pkt 2 i ust. 2, w związku z art. 209w ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2020 roku, poz. 1970).
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewoźnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. Podniósł, iż zgodnie z art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.), do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z kolei, zgodnie z art. 165b § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązania się przez kontrolowanego z obowiązków, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli. Lot, którego dotyczyła zaskarżona decyzja miał miejsce [...] listopada 2017 r., wniosek o wymierzenie kary pieniężnej złożony został w dniu 20 listopada 2017 r., a przewoźnik został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 10 sierpnia 2020 r. W związku z tym, w ocenie przewoźnika, przedmiotowa sprawa nie może być merytorycznie rozstrzygnięta co do swej istoty, z uwagi na upływ 6-miesiecznego terminu do wszczęcia postępowania. Ponadto przewoźnik wskazał, że nie ma on możliwości sprawdzenia informacji dotyczących dokumentów paszportowych pasażerów przedmiotowego lotu, gdyż upłynął okres przechowywania danych pasażerów.
Prezes Urzędu zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swoją decyzję i uznał, że w świetle powołanego stanu prawnego i faktycznego, zachodziły przesłanki do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej za przekazanie nieprawdziwej informacji API. Wskazał na ustawowe obowiązki przewoźnika wynikające z art. 202a ust. 1 i 2 ustawy Prawo lotnicze oraz art. 202a ust. 4 ww. ustawy, a następnie na konsekwencje ich niedochowania określone ustawowym wymiarem wielkości kar pieniężnych przewidzianych w art. 209u ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo lotnicze.
Prezes Urzędu ocenił, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania w I instancji, tj. wniosek o przekazanie informacji API, wydruk części oryginalnej listy API, kserokopia potwierdzeniu odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez przewoźnika, notatka urzędowa wraz z załącznikami dotyczącymi przekazania nieprawdziwej informacji API oraz kopia dokumentu paszportowego pasażerów B. K. , A. K. i L. K. wskazuje, że w związku z lotem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] z M. do K. , przewoźnik przekazał niepełną informację dotyczącą numerów paszportów pasażerów: odnośnie przekazanego numeru paszportu B. K. "[...]’, powinien być wpisany nr "[...]", odnośnie przekazanego numer paszportu A. K. "[...]", powinien być "[...]", a także przekazano niepełny numer paszportu L. K. "[...]", gdy powinien być wpisany "[...]". Powyższe okoliczności uzasadniały nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej za przekazanie niepełnej informacji API, co wypełniło dyspozycję art. 209u ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze.
Odnosząc się do zarzutów przewoźnika, podnoszącego upływ terminu do wszczęcia postępowania określonego w art. 165b § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, Prezes Urzędu wskazał, że zgodnie z art. 209w ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, kary pieniężne Prezes Urzędu nakłada w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w zakresie przepisów procedury należy stosować przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Natomiast art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze, przed zmianą przez art. 1 pkt 158 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. (Dz.U.2019.235) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 kwietnia 2019 r. stanowił, że do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Oznaczało to jednak, że taka kara ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa, co potwierdza art. 209y ww. ustawy. Stanowi on bowiem, że należności z tytułu kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.
Do dnia 31 grudnia 2015 r. należało zatem, zdaniem organu, stosować przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej, zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu.
Po nowelizacji Ordynacji podatkowej, na mocy ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1649) od dnia 1 stycznia 2016 r., przepisy rozdziału III Ordynacji Podatkowej zastosowania mieć nie mogą ze względu na wykreślenie z art. 2 § 1 pkt 1 odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa. Zdaniem Prezesa Urzędu, wobec zmiany brzmienia art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przepis art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze stał się normą pustą - odsyła bowiem do normy, której nie można zastosować. Stosowanie Ordynacji podatkowej do nakładania przez niego kar, mogłoby się zatem odbywać odpowiednio, ale jedynie w sytuacji, gdyby art. 209w ust. 1 ustawy Prawo lotnicze nie określał formy rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej, która to wymaga stosowania przepisów procedury k.p.a. Uznał także, że zebrany materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości, nie ma więc potrzeby jego ewentualnego uzupełnienia o dokumentację przewoźnika, która została zniszczona w związku z upływem okresu jej przechowywania. W ocenie Prezesa Urzędu nie zachodzą w sprawie również określone w art. 189f k.p.a. przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, skarżący zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 165b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r), poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 8 września 2020 r., pomimo że decyzja ta wydana została na skutek wszczęcia i prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia wykonania przez skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, które to uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji z dnia [...] września 2020 r. oraz nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] grudnia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] września 2020 r.nr [...], ewentualnie ich uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego w całości, a także zasądzenie od organu kosztów procesu.
Zdaniem skarżącego, chybiona jest argumentacja organu, opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby z regulacji art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), wynikało jedynie to, że kary takie mają charakter niepodatkowych należności budżetu państwa, a co za tym idzie, do dnia 31 grudnia 2015 r. należało do nich stosować przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej, natomiast po jej nowelizacji, z uwagi na wykreślenie z art. 2 § 1 pkt 1 odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa, przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stał się normą pustą. Przede wszystkim, wykreślenie z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa, nie ma żadnego wpływu na możliwość stosowania przepisów omawianej ustawy do kar nakładanych na podstawie art. 209w Prawa lotniczego, gdyż przepis ten zawierał - do dnia 31 marca 2019 r. - samoistną podstawę stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do nakładania tych kar właśnie w omawianym ustępie 5. Brak jest zatem podstaw, by twierdzić, że przepis ten stał się normą pustą. Ponadto, w ocenie skarżącego, myli się organ, twierdząc, że omawiany przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.) stanowił wyłącznie podstawę dla stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca wprost nakazywał bowiem stosowanie przepisów całej Ordynacji podatkowej do nakładania kar pieniężnych, wobec czego zarówno w ocenie skarżącego, jak i w świetle stanowiska doktryny prawa lotniczego, odesłanie z tego przepisu bez wątpienia odnosi się również do działu IV Ordynacji podatkowej, tj. przepisów proceduralnych. Za zastosowaniem art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej na gruncie przedmiotowej sprawy przemawia także pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze pod red. Marka Żylicza (Warszawa 2016, s. 913), który stwierdził, że w kwestii kar pieniężnych odesłanie niewątpliwie odnosi się do działu IV o.p. "Postępowanie podatkowe", w tym do zasad ogólnych postępowania, a także do odpowiednich przepisów ogólnych działu I o.p. (w szczególności pewnych definicji z art. 3 oraz do art. 12)
Skarżący zarzucił, że wszczynanie przez Prezesa ULC przeciwko przewoźnikom lotniczym postępowań dotyczących uchybień popełnionych rzekomo kilka lat wcześniej, bez możliwości podjęcia przez nich merytorycznej obrony z uwagi na usunięcie danych i dokumentacji dotyczących operacji lotniczych wykonanych w tamtym czasie, powoduje powstanie stanu niepewności i destabilizacji sytuacji prawnej podmiotów działających na rynku przewozów lotniczych. Taka sytuacja jest zaś niemożliwa do zaakceptowania z puntu widzenia praworządności organów administracji publicznej.
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2019.2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Innymi słowy, Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Analizując pod tym kątem zarzuty procesowe skargi, w okolicznościach stanu faktycznego tej konkretnej sprawy, Sąd uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w sposób uzasadniający zarówno stwierdzenie nieważności, jak i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, czyli w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. W myśl art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie taki wniosek złożył organ, a skarżący, jak również uczestnik, w wyznaczonym terminie nie wnieśli o przeprowadzenie rozprawy. Nadmienić należy, że w tym przypadku, poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").
Powyższe oznacza, że kontrolując zaskarżoną decyzję, w działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podejmując to rozstrzygnięcie organ, zdaniem Sądu, dochował zadość regułom postępowania administracyjnego przewidzianym w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, a ponadto nie był sporny. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwiało zatem ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji Prezesa ULC, stanowiły art. 202a ust. 1 i 2 ustawy Prawo lotnicze oraz art. 202a ust. 4 ww. ustawy kształtujące ustawowe obowiązki przewoźnika oraz konsekwencje ich niedochowania w postaci kar pieniężnych określonych w art. 209u ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo lotnicze. Ustawowe obowiązki przewoźnika wynikają bowiem wprost z art. 202a ust. 1 i 2 ustawy Prawo lotnicze oraz art. 202a ust. 4 ww. ustawy, natomiast konsekwencje ich niedochowania określone są ustawowym wymiarem wielkości kar pieniężnych przewidzianych w art. 209u ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo lotnicze.
Cytowane bowiem normy stanowią, że "Przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie do lub z Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej "informacją". Obowiązku przekazywania informacji dotyczącej pasażerów nie stosuje się jedynie do lotów pasażerskich między Rzecząpospolitą Polską a innym państwem członkowskim Unii Europejskiej oraz między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim traktowanym na równi z państwami Unii Europejskiej na podstawie umowy w sprawie włączenia tego państwa we wdrożenie, stosowanie i rozwój dorobku z Schengen. Przewoźnik lotniczy, w myśl art. 202a ust. 4 ww. ustawy, przekazuje informację na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego. Komendant placówki Straży Granicznej występuje z wnioskiem, w przypadku, gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej".
W konsekwencji powyższego obowiązku, stwierdzenie jego niedopełnienia obwarowane jest sankcjami przewidzianymi w art. 209u ust. 1 ustawy Prawo lotnicze. Przepis ten stanowi, że "Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a:
1) nie przekazał informacji - podlega karze pieniężnej w wysokości 22 500 zł,
2) przekazał informację nieprawdziwą - podlega karze pieniężnej w wysokości 18 000 zł,
3) przekazał informację niepełną - podlega karze pieniężnej w wysokości 13 500 zł - za każdy lot, w którym odpowiednio nie przekazał informacji, przekazał informację nieprawdziwą lub przekazał informację niepełną".
W niniejszej sprawie, do jej stanu faktycznego, zastosowanie miał art. art. 209u ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, ponieważ w przypadku, gdy przedsiębiorca wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a ustawy Prawo lotnicze przekazał informację niepełną - podlega karze pieniężnej w wysokości 13 500 zł - za każdy lot, w którym odpowiednio nie przekazał informacji, przekazał informację nieprawdziwą lub przekazał informację niepełną. Należy dodać, że zgodnie z art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego, informacja obejmuje następujące dane:
1) imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu;
2) datę urodzenia;
3) numer i rodzaj dokumentu podróży;
4) obywatelstwo;
5) nazwę przejścia granicznego, w którym nastąpi przekroczenie granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej;
6) numer lotu;
7) datę i czas startu i lądowania statku powietrznego;
8) liczbę pasażerów statku powietrznego;
9) lotnisko wejścia pasażera na pokład statku powietrznego w celu odbycia lotu.
Należy podkreślić, że art. 209u ust. 2 ww. ustawy przewiduje, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, Prezes Urzędu wymierza na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego. Przy czym, do wniosku Komendant dołączył wymagane akta sprawy wraz z niezbędnymi dowodami na okoliczność niedopełnienia ustawowego obowiązku. Komendant placówki Straży Granicznej występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej.
Skarżący w istocie nie kwestionował okoliczności faktycznych, potwierdzających, że w związku z lotem z [...] listopada 2017 r., nr [...]z M. do K. , przewoźnik przekazał niepełną informację dotyczącą numerów paszportów pasażerów: B. K. odnośnie przekazanego numeru paszportu "[...]’, gdy powinien być wpisany nr "[...]’, A. K. odnośnie przekazanego numer paszportu "[...]", gdy powinien być "[...]", a także L. K. odnośnie przekazanego numeru paszportu "[...]", gdy powinien być wpisany "[...]" - zatem wyczerpały one dyspozycję art. 209w ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa lotniczego i organ prawidłowo przy wymiarze kary zastosował ww. przepisy prawa materialnego.
Należy podkreślić, że przewidziany w Prawie lotniczym obowiązek przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, został ustanowiony na podstawie dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. Urz. UE L 261 z 6.08.2004, s. 24; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 7, s. 74). Zakres danych o których mowa w Prawie lotniczym, objętych obowiązkiem informacyjnym pokrywa się zatem z informacjami wskazanymi w dyrektywie 2004/82.
Powyższe oznacza, że co do zasady nieprzekazanie chociażby jednego z elementów informacji, przekazanie informacji nieprawdziwej lub niepełnej, skutkuje sankcjami finansowymi nakładanymi na przewoźników lotniczych. Wynika to także z motywu 1 Dyrektywy 2004/82/WE, w którym wskazano, że w celu skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji i polepszenia kontroli granicznej niezbędne jest wprowadzenie przez wszystkie Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników przywożących pasażerów na terytorium Państw Członkowskich drogą powietrzną. Ponadto, aby zapewnić niniejszemu celowi większą skuteczność, kary finansowe przewidywane obecnie przez Państwa Członkowskie dla przewoźników zaniedbujących wywiązywanie się ze swych zobowiązań, powinny być w możliwym zakresie zharmonizowane, biorąc pod uwagę różnice w systemach i praktykach prawnych między Państwami Członkowskimi. W myśl art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE, Państwa Członkowskie podejmują niezbędne kroki do ustanowienia zobowiązania dla przewoźników do przesyłania na wniosek organów odpowiedzialnych za przeprowadzanie kontroli osób na granicach zewnętrznych, przed końcem kontroli, informacji dotyczących pasażerów, których będą wprowadzać przez autoryzowane przejścia graniczne, przez które te osoby wchodzą na terytorium Państwa Członkowskiego. Z kolei art. 3 ust. 2 Dyrektywy stanowi, że informacje określone powyżej zawierają: – numer i rodzaj wykorzystanego dokumentu podróży, – obywatelstwo, – pełne imię i nazwisko, – datę urodzenia, – przejście graniczne wejścia na terytorium Państw Członkowskich, – kod transportu, – czas wylotu i przylotu tego transportu, – całkowitą liczbę pasażerów tego transportu, – punkt początkowy załadowania. Art. 4 ust. 1 Dyrektywy stanowi, że Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby nałożyć sankcje na przewoźników którzy, w wyniku błędu, nie przesłali danych lub przesłali dane niepełne lub fałszywe. Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zapewnić, że sankcje są odstraszające, skuteczne i proporcjonalne.
Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że zarówno wystąpienie do przewoźnika z wnioskiem o przekazanie informacji API, jak też nałożenie przez Prezesa ULC kary na przewoźnika, nie naruszało prawa, skoro to z art. 202a ust. 1 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE, wynikał po stronie przewoźnika obowiązek przekazania wymaganych informacji. Co więcej, treść art. 202a ust. 3 pkt 3 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 2 Dyrektywy 2004/82/WE, wskazują, że informacja ta obejmuje również numer i rodzaj dokumentu podróży. W aktach sprawy, znajduje się kopia przekazanej przez przewoźnika informacji. Wynika z niej, że skarżący odnośnie omawianego w stanie faktycznym lotu nr [...]z M. , który miał miejsce [...] listopada 2017r., w przypadku trojga wymienionych wyżej pasażerów przekazał ich niepełne numery paszportu. Z kolei prawidłowe numery dokumentów podróży wynikają ze znajdujących się w aktach sprawy kopii paszportów wymienionych pasażerów. Porównanie informacji z danymi ujętymi w dokumentach podróży bezsprzecznie wskazuje, że w trzech przypadkach podano dane niepełne numery paszportu.
Powyższe oznacza, że wymierzenie przewoźnikowi kary w wysokości 13 500 złotych nastąpiło na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 3 Prawa lotniczego, który to przepis przewiduje taką sankcję za podanie niepełnej informacji. Sankcje za podanie niepełnych danych, przewiduje również art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE, w którym podkreślono, że są one nakładane na przewoźnika także w wypadku, gdy nieprzesłania danych lub przesłania danych niepełnych w wyniku błędu.
W ocenie Sądu, podnoszona w skardze kwestia niemożności zweryfikowania przez skarżącą prawdziwości powyższych ustaleń organu, z uwagi na usunięcie przez nią dokumentacji dotyczących operacji lotniczych wykonywanych w tamtym okresie czasu, nie podważa prawidłowości powyższych ustaleń. Okoliczności stanowiące podstawę faktyczną nałożenia na przewoźnika kary, wynikają bowiem wprost z danych zawartych w dokumentach przekazanych przez placówkę Straży Granicznej.
Prezes Urzędu prawidłowo także ocenił, że brak jest w sprawie podstaw do zastosowania przepisów umożliwiających wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika na podstawie art. 189f § 1 Kpa oraz art. 189f § 2 i 3 Kpa, umożliwiającego odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Nie zachodziły bowiem okoliczności umożliwiające zastosowanie dyspozycji tych norm.
Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 165b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. 2020 roku, poz. 1325, dalej także w skrócie jako "o.p."), w związku z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 roku), należy wskazać, że Sąd nie podziela stanowiska organu zawartego w skarżonej decyzji, zgodnie z którym stosowanie Ordynacji podatkowej do nakładania kar przez Prezesa Urzędu mogłoby się odbywać odpowiednio jedynie w sytuacji, gdyby art. 209w ust. 1 ustawy Prawo lotnicze nie określał formy rozstrzygnięcia jako decyzji administracyjnej, która to wymaga stosowania przepisów procedury k.p.a.
Należy zauważyć, że do 1 kwietnia 2019 roku, zgodnie z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, do nakładania kar pieniężnych stosowało się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Dopiero z tym dniem weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 roku, poz. 235), która w art. 1 pkt 158, dalej też jako "ustawa nowelizująca") nadawała art. 209w Prawa lotniczego nowe brzmienie, nie zawierające już odesłania do stosowania przepisów o.p. w zakresie nakładania kar pieniężnych.
Powyższe oznacza, że do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej, do nakładania kar pieniężnych przez Prezesa Urzędu, stosowało się niewątpliwie przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej. Nie ma tu znaczenia podnoszona przez organ forma rozstrzygnięcia, czyli konieczność wydania decyzji, bowiem zgodnie z art. 207 § 1 o.p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. W samym uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej zaznaczono, że: "w systemie prawnym przepisy dotyczące nakładania kar administracyjnych oraz przepisy w zakresie m.in. rozkładania na raty płatności, umorzenia kary pieniężnej zostały uregulowane w przepisach działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Usunięcie regulacji, zgodnie z którą do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, ma zatem na celu zastosowanie do kar nakładanych przez Prezesa Urzędu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem dyrektyw nakładania niepodatkowych należności budżetu państwa, oraz wyeliminowanie w tym zakresie szczególnej regulacji w ustawie - Prawo lotnicze".
Powyższe oznacza, że dopiero z dniem wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej usunięto regulację, zgodnie z którą, do nakładania kar pieniężnych przez Prezesa Urzędu stosuje się przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa a do tego czasu nie ulegało wątpliwości, że przepisy Działu IV o.p., co do zasady, winny znaleźć zastosowanie w tego typu postępowaniach. Powyższe zauważył w swym Komentarzu do ustawy - Prawo lotnicze, Marek Żylicz (opublikowano: WK 2016): "Przepis art. 209w ust. 5 pr. lot. stanowi, że do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ordynacji podatkowej. Ponieważ odesłanie to dotyczy wyłącznie nakładania kar, głębszego wyjaśnienia wymagają zakres tego odesłania i jego konsekwencje. Niewątpliwie odesłanie odnosi się do działu IV o.p. "Postępowanie podatkowe", w tym do zasad ogólnych tego postępowania, a także do odpowiednich przepisów ogólnych działu I o.p. (w szczególności pewnych definicji z art. 3 oraz do art. 12). Przy czym niektóre ze wskazanych przepisów ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie jedynie mutatis mutandis (np. art. 154b czy 221), a niektóre z nich będą w ogóle bezprzedmiotowe (np. art. 131-132, 147a, 156-158, 165a, 166a, 170, 204a czy 248)".
Jednakże, zdaniem Sądu, niezależnie od powyższych wywodów, w realiach przedmiotowej sprawy nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 165b § 1 o.p., pomimo, że znajduje się on w Rozdziale 8 Działu IV o.p.
Zgodnie bowiem z cyt. przepisem, w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli. Jednakże pamiętać należy, że Prezes Urzędu wszczął w niniejszej sprawie postępowanie w związku z wnioskiem Komendanta Placówki Straży Granicznej. Tymczasem w myśl art. 165b § 3 pkt 2) o.p., postępowanie podatkowe może być wszczęte także po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli podatkowej, jeżeli organ podatkowy otrzyma informacje od organów podatkowych lub od innych organów, uzasadniające wszczęcie postępowania podatkowego.
Oznacza to, że niezależnie od argumentacji organu przedstawionej w zaskarżonej decyzji, nie mogło w niniejszej sprawie dojść do naruszenia art. 165b § 1 o.p., ponieważ nie znajdował on w niej zastosowania. Natomiast podnoszona w zaskarżonej decyzji argumentacja dotycząca kwestii niemożności stosowania przepisów Działu III o.p., od 1 stycznia 2016 roku (wobec usunięcia z art. 2 § 2 o.p. odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa), jest dla tej konkretnej sprawy irrelewantna.
W takim stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd, jak wskazano na wstępie, nie stwierdził zarówno podstaw do stwierdzenia nieważności, jak i takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ i istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jak w sentencji wyroku, orzekając na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 i 120 p.p.s.a.