VI SA/Wa 702/08

VI SA/Wa 702/08 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-09-29
Data wpływu
2008-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Zawieszono postępowanie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Protokolant sędzia WSA Piotr Borowiecki sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego postanawia I. zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo; II przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytania prawne: 1) czy art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.), w zakresie, w jakim przepis ten upoważnia Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, działającą w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, do ustalenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłaty za udzielenie koncesji, o której mowa w art. 40 ust. 1 wymienionej ustawy, jest zgodny z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz 2) czy rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 12, poz. 153 ze zm.), jest zgodne z art. 217 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; III. zawiesić postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
Uzasadnienie
Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej KRRiT) decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi T. S.A. w W., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 roku, w sprawie zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 roku, w której dodano pkt. XIV określający podstawy wymiaru oraz wysokość opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego o charakterze uniwersalnym pod nazwą "P.".
KRRiT działała w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.).
Zgodnie z przepisem art. 40. ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji za udzielenie koncesji pobiera się opłatę, niezależnie od opłat za używanie urządzeń radiokomunikacyjnych oraz używanie częstotliwości, przewidzianych w ustawie o łączności. Powołany przepis w ust. 2. stanowi, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, uwzględniając charakter poszczególnych nadawców i ich programów, ustala, w drodze rozporządzenia, wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, oraz może określić podmioty zwolnione od opłaty.
KRRiT wskazała, że sposób obliczenia opłaty koncesyjnej nie pozostawia wątpliwości co do jego poprawności oraz wysokości kwoty i stwierdziła, iż w sprawie zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy skarżonej decyzji.
Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1) art. 92 ust. 1 i art. 217 w związku z art. 2 Konstytucji;
2) art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji;
3) rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153. ze zm.).
Wskazała, że wszelkie opłaty koncesyjne stanowią daninę publiczną w rozumieniu Konstytucji RP. Podniosła, że większość opłat koncesyjnych uregulowana jest ustawą z 9 września 2000 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 86, poz. 960, ze zm.) a opłata za udzielenie koncesji na nadawanie programów radiowych i telewizyjnych określona jest w art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji. Zdaniem skarżącej, zakres spraw przekazanych do uregulowania w wymienionym rozporządzeniu obejmuje wyłącznie dwie kwestie:
1) wysokość opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 1 ww. ustawy,
oraz
2) określenie podmiotów zwolnionych od opłaty, co ma charakter fakultatywny skutkiem użycia przez ustawodawcę wyrażenia "może określić".
W związku z tym skarżąca uznała, że nie może znaleźć akceptacji ustalenie przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w powyższym akcie wykonawczym zasad obliczania wysokości opłaty za udzielenie koncesji dokonane w § 2 i w § 3 przedmiotowego rozporządzenia. Wskazała, że treść przepisów w nim zawartych wykracza poza zakres spraw przekazanych przez ustawodawcę do uregulowania w rozporządzeniu. Zdaniem skarżącej, gdyby ustawodawca chciał, aby organ regulacyjny ustalał w rozporządzeniu zasady obliczania wysokości opłaty za udzielenie koncesji, to niewątpliwie zawarłby w omawianym upoważnieniu do wydania rozporządzenia odpowiednią treść normatywną, zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Zdaniem skarżącej przepis delegacyjny zawarty w art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji zawiera niewystarczające wytyczne do wydania przedmiotowego rozporządzenia o ustalonej treści.
Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego stwierdzono, że "im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. W tych kwestiach, jeżeli ustawodawca korzysta z owych odesłań, to musi znacznie szerzej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń, m.in. przez szczegółowsze - niż w innych materiach - ujęcie «wytycznych co do treści aktu»".
Zdaniem skarżącej treść § 2 i § 3 omawianego rozporządzenia nie powinna zostać określona w akcie wykonawczym, a więc przepisach rangi podustawowej. Jej zdaniem sprzeciwiają się temu podstawowe zasady wywodzone przez Trybunał Konstytucyjny z treści art. 217 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Jest to przede wszystkim zasada wyłączności ustawy w sprawach wolności i praw oraz prawa daninowego.
W odpowiedzi na skargę KRRiT uznała ją za bezzasadną. Wskazano, iż zgodnie z treścią art. 40 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji za udzielenie koncesji pobiera się opłatę, niezależnie od opłat za używanie urządzeń radiokomunikacyjnych oraz używanie częstotliwości, przewidzianych w ustawie o łączności. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, uwzględniając charakter poszczególnych nadawców i ich programów, ustala, w drodze rozporządzenia, wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, oraz może określić podmioty zwolnione od opłaty. Oba akty prawne są obowiązujące i nie zostały uznane za niekonstytucyjne.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ze skargi T. S.A. w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...], powziął wątpliwość czy art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.), w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, działającą w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, do ustalenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłaty za udzielenie koncesji, o której mowa w art. 40 ust. 1 wymienionej ustawy, jest zgodny z art. 92 ust. 1, art. 217 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz czy rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 12, poz. 153 ze zm.), jest zgodne z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przepis art. 84 Konstytucji RP wskazuje, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2002 roku w/s K33/01 przepis art. 84 Konstytucji RP formułuje zasadę władztwa podatkowego, zgodnie z którą państwo ma prawo obciążania podmiotów znajdujących się w polu jego władzy w celu sfinansowania własnych zadań. A contrario na podstawie art. 84 Konstytucji RP można stwierdzić, że nikt nie jest obowiązany do ponoszenia danin czy podatków, które by w drodze ustawy nie były nałożone. O ile zatem z art. 84 Konstytucji RP dla prawodawcy obowiązek nakładania danin i podatków w drodze ustawy wynika tylko pośrednio, to art. 217 Konstytucji RP, określając, iż nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy, formułuje zasadę wyłączności ustawowej w dziedzinie obciążeń podatkowych.
Zdaniem Sądu wszelkie opłaty koncesyjne stanowią daninę publiczną w rozumieniu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Daniną publiczną jest ustanowienie nowego obowiązku świadczenia, różnego od dotychczasowego. Danina ta obejmuje oprócz podatków inne świadczenia publiczne, których obowiązek ponoszenia na rzecz różnych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Różnice ujawniają się w określeniu podmiotu, przedmiotu lub podstawy opodatkowania, sposobu ustalania stawek albo zasad poboru daniny. Ustanawiana danina różni się w sposób istotny od dotychczasowych (ustawa z 9 września 2000r. o opłacie skarbowej). W prawie podatkowym obowiązuje zasada ustawiania podatków włącznie w drodze ustawowej tj. przez reprezentację narodu. Celem takiego rozwiązania jest m.in. stworzenie gwarancji prawa podatnika wobec organów władzy publicznej oraz wzmocnienie pozycji demokratycznych struktur przedstawicielskich i ich odpowiedzialności politycznej. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał, że "im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych".
Zgodnie z art. 216 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie.
Zgodnie bowiem z art. 217 Konstytucji RP: "Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy".
Interpretując art. 217 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wyliczenie zawarte w tym przepisie należy rozumieć jako nakaz uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego, tj. określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek podatkowych, zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku. W kontekście tego przepisu Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, że wyliczenie zawarte w art. 217 Konstytucji RP nie ma charakteru wyczerpującego, czyli, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, a do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla konstrukcji określonej daniny (por. wyroki TK: z 16 czerwca 1998 r., sygn. U. 9/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 51; z 1 września 1998 r., sygn. U. 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 63; z 9 lutego 1999 r., sygn. U. 4/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 4, z 6 marca 2002 r., sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13). Sprawy istotne ze względu na założenia ustawy nie mogą bowiem zostać przekazane do uregulowania w aktach wykonawczych (por. wyroki TK: z 16 czerwca 1998 r., sygn. U. 9/97 oraz z 6 marca 2002 r., sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13).
Wykładnia art. 217 Konstytucji RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że przepis ten wymaga zachowania rangi ustawy dla uregulowania materii podatkowej, pozostawiając stosunkowo niewielki margines zagadnień, które mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydane na podstawie i w ramach upoważnienia ustawowego. Zasada wyłączności ustawy dotyczy spraw wskazanych w wymienionym przepisie. Znaczy to, iż tylko kwestie inne aniżeli tam wskazane mogą zostać uregulowane w rozporządzeniach, wydanych zgodnie z art. 92 Konstytucji RP.
Przyjęcie zasady wyłączności ustawy w sferze prawa daninowego oznacza, że przypadki zamieszczania w ustawach podatkowych upoważnienia do wydawania aktów podustawowych, zdeterminowane są przede wszystkim brzmieniem art. 217 Konstytucji RP, w dalszej zaś dopiero kolejności wymaganiami zawartymi w art. 92 Konstytucji RP. Podustawowe akty prawne mogą zatem zawierać takie tylko uregulowania z zakresu prawa podatkowego, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla materii ustawowej pod warunkiem, że spełniają wymagania art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Akty podustawowe mogą zawierać wyłącznie uregulowania uzupełniające tego, co zostało uregulowane w ustawie, i tylko w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji podatku (por. wyroki TK: z 1 września 1998 r., sygn. U. 1/98 oraz z 6 marca 2002 r., sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13).
Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Ingerencja ustawodawcy w sferę majątkową obywatela może odbyć się jedynie w formie ustawy, która musi spełniać określone w Konstytucji RP wymogi co do treści. Interpretacja powołanych przepisów stanowi o nakazie uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego. Zasada wyłączności ustawowej dla wyznaczania podmiotów, przedmiotu opodatkowania oraz ustalania stawek podatkowych wyrażona została expresis verbis w art. 217 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego jest ona wywiedziona z zasady państwa prawnego.
Decyzja w zakresie dotyczącym wysokości opłaty została wydana na podstawie przepisów rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 12, poz. 153, ze zmianami) oraz przepisu art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. Nr 253, poz. 2531, z późn. zm.), które to przepisy w ocenie Sądu mogą być sprzeczne z art. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 w związku z art. 2 Konstytucji.
Mając powyższe na względzie, Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, powziął wątpliwość ,czy upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji stanowi wystarczającą podstawę do określenia wysokości daniny publicznej, i w związku z tym, czy treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia jest zgodna z art. 92 ust. 1 i art. 217 w związku z art. 2 Konstytucji.
W ocenie Sądu przedmiotowe rozporządzenie wykracza poza zakres upoważnienia do jego wydania zawartego w art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, a tym samym jest wydane w części określającej wysokość opłaty bez podstawy prawnej.
Zakres spraw przekazanych do uregulowania w niniejszym rozporządzeniu obejmuje wyłącznie dwie kwestie:
1) wysokość opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 1 ww. ustawy, oraz
2) określenie podmiotów zwolnionych od opłaty.
Natomiast treść przepisów w nim zawartych wykracza poza zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu przez ustawodawcę.
Nadto przepis upoważnienia do wydania rozporządzenia zawarty w art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji nie zawiera wytycznych do wydania rozporządzenia. Przez "wytyczne dotyczące treści aktu" należy rozumieć wskazania dotyczące materialnego kształtu regulacji. W tych kwestiach, jeżeli ustawodawca korzysta z owych odesłań, to musi znacznie szerzej wyznaczyć treść przyszłych rozporządzeń, m.in. przez szczegółowsze - niż w innych materiach - ujęcie «wytycznych co do treści aktu». Minimum treściowe wytycznych nie ma charakteru stałego, a wyznaczane musi być a casu ad casum, stosownie do regulowanej materii i jej związku z sytuacją obywatela. Nie ulega przy tym wątpliwości to, że sprawy związane z nakładaniem daniny publicznej należą do kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (i innych podmiotów).
Oceniane w sprawie decyzje zapadły już po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 87 ust. l Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są jedynie Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Jest to katalog zamknięty aktów prawa powszechnie obowiązującego na obszarze całej Rzeczypospolitej Polskiej (por. L. Garlicki - Polskie prawo konstytucyjne Zarys wykładu W-wa 1999 r. str. 65 i powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego). Akty prawa miejscowego mają bowiem ograniczony zakres terytorialny ich obowiązywania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
W ocenie sądu kontrola konstytucyjności może być dokonywana na płaszczyźnie tych przepisów Konstytucji, z których wynikają podmiotowe prawa konstytucyjne przysługujące skarżącemu.
Konkludując należy stwierdzić, że wskazane powyżej okoliczności uzasadniają wątpliwości co do zgodności wyżej omówionych regulacji z art. 2, art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a ponieważ od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, uzasadniają tym samym przedłożenie - na podstawie art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym - pytania prawnego w tej kwestii. Wskazana zależność przejawia się w tym, że w przypadku uznania przepisu art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 ze zm.), w zakresie, w którym przepis ten upoważnia Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, działającą w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, do ustalenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłaty za udzielenie koncesji, o której mowa w art. 40 ust. 1 wymienionej ustawy, za niezgodny z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także uznania za niezgodne z w/w przepisami Konstytucji RP rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 12, poz. 153 ze zm.), Sąd będzie obowiązany zaskarżoną decyzję uchylić, gdyż przepisy te stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.