VI SA/Wa 700/05

VI SA/Wa 700/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Grażyna Śliwińska /przewodniczący/
Jolanta Królikowska-Przewłoka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Sygn. powiązane
I OSK 807/06 - Wyrok NSA z 2007-04-27
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Robert Rozbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] sierpnia 2004 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza na rzecz skarżącego J. F. od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1455,- (jeden tysiąc czterysta pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzja z dnia [...].08.2004r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. F. prowadzącego działalność pod firmą [...] karę pieniężną w kwocie 6 000zl za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 92 ust. 1, ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm.) i lp. 1.2.1.załącznika do tej ustawy.
W/w decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym:
podczas kontroli drogowej pojazdu o nr rej. [...] należącego do J. F. przeprowadzonej w dniu [...].07.2004r. przy wjeździe na autostradę [...] (węzeł [...]) kierujący pojazdem okazał do kontroli licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób, wystawioną na firmę J. F. – [...] i zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] wystawione Ne P. Kierujący nie posiadał zlecenia na wykonywanie tego przewozu. W toku postępowania strona wyjaśniła, że kierowca w pośpiechu nie zabrał z biura wypisanego zlecenia wyjazdu jednakże kierowca w obecności inspektora M. J. oświadczył, że zlecenie miała wypisać osoba pełniąca obowiązki pilota. Strona nadesłała ksero zlecenia wyjazdu jednakże wobec powyższego zdaniem organu nie zmienia to faktu, że kierujący pojazdem nie posiadał zlecenia podczas kontroli. Nadesłane zlecenie mogło zostać wypisane po kontroli. W tym stanie rzeczy organ uznał, że doszło do naruszenia art. 18, 19 ust. 1, 2, 8 ust. 1 art. 31 powołanej ustawy.
W odwołaniu J. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na jej bezzasadność.
Odwołujący podniósł, że nigdy nie prowadził własnych przewozów regularnych osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Od dnia 01.07.2003 na podstawie umów zawartych z P. z siedzibą w O. jego autokar marki [...] nr rejestracyjny [...] wykonuje przewozy regularne osób w międzynarodowym transporcie drogowym na rzecz P. z O. zgodnie z art. 5. ustawy z dnia 15 listopada 1984r. Prawo przewozowe. Przepis ten nie zabrania podnajmu jak również nie wspomina o konieczności umieszczenia firmy podnajętej na zezwoleniu na wykonywanie międzynarodowych przewozów regularnych.
W myśl w/w umowy autokar jego realizuje na rzecz P. przewozy regularne na podstawie indywidualnych zleceń napływających od Zleceniodawcy. Odpowiednie zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych posiada przy sobie pilot autokaru zatrudniany przez P.
W dniu kontroli tj. [...].07.2004r. sytuacja była odmienna. Autokar należący do P., który tego dnia miał obsługiwać linię międzynarodową z [...] uległ awarii P. zwróciło się do jego przedsiębiorstwa o pilne podstawienie autokaru zastępczego o nr rejestracyjnym [...] w K. do obsługi w/w przewozu. Ze względu na pośpiech kierowca autokaru nie zabrał z sobą na trasę zlecenia wyjazdu, natomiast pilot autokaru, który oczekiwał na autokar w K. miał ze sobą już zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym w relacji [...], które otrzymał dzień wcześniej na odprawie pilotów w siedzibie zleceniodawcy.
J. F. zarzucił nadto organowi brak rzetelności w postępowaniu. Mimo złożonych przez niego i firmę [...] wyjaśnień do protokołu z kontroli potwierdzających w/w fakt przyjął on bowiem niczym nieuzasadnioną tezę. W swojej decyzji z dnia [...].08.2004 organ stwierdził bowiem, że: "...kierujący nie posiadał zezwolenia na wykonywanie tego przewozu..." podczas gdy kontrolujący ustalił, że wszyscy pasażerowie posiadali bilety zgodne z posiadanym zezwoleniem [...], czyli z tym, które znajdowało się w autokarze, P. w trybie odwoławczym potwierdziło, że jego firma realizowała w/w przewóz na jej zlecenie. Faktu tego Inspektor nie uwzględnił. Kontrolujący nie kwestionuje, że zlecenie wyjazdu zostało wystawione, ale sam potwierdza, że wykroczenie polegało na nie posiadaniu go w autokarze w momencie kontroli.
Z powyższego, zdaniem odwołującego wynika, ze organ całkowicie pominął materiał nadesłany przez strony postępowania, a sam nie podjął żadnych własnych działań i kwestionuje fakty, a o ile nie dowierza nadesłanym dokumentom mógł je sprawdzić w siedzibie firmy.
Sam opis zawarty w decyzji jest skopiowanym plikiem przeniesionym wprost z protokołu z kontroli dokonanej przez tego Inspektora, co dowodzi, ze organ w ogóle nie odniósł się do materiału zebranego w sprawie.
W świetle przedstawionych faktów J. F., jak podał, nie może zgodzić się ze stwierdzeniem, iż naruszył art. 18 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym i uważa, że kara wymierzona na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.2.1 załącznika do tej ustawy jest karą niezasadną.
Decyzją z dnia [...].02.2005r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1 art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym tj. Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 lp. 1.2.1 załącznika do tej ustawy Główny Inspektor transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że przedstawione do kontroli zezwolenie nie było wystawione na stronę. Zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] wystawiono na P. z siedziba w O.
W odwołaniu od niniejszej decyzji skarżący oświadcza, ze nie prowadzi własnych przewozów regularnych osób w międzynarodowym transporcie drogowym na rzecz P. z O. na podstawie indywidualnych zleceń. Informuje, że w dniu kontroli autokar należący do P. uległ awarii i zwrócono się do niego o pilne podstawienie autokaru zastępczego.
Pojęcie powierzania wykonania przewozu o którym mowa w art. 5 ustawy prawo przewozowe należy jednak traktować jako możliwość sporadycznego wykonania przewozu w sytuacji gdy przewoźnik nie może dokonać tego przewozu wykonać we własnym zakresie z przyczyn niezależnych od siebie. W niniejszej sprawie nie można zdaniem organu mówić o wyjątkowości i jednorazowości przewozu. Twierdzenie to potwierdzają przesłane przez stronę umowy zawarte z P. z O., zgodnie z którymi zleceniodawca (firma [...]) zleca firmie [...] realizację przewozów autokarowych według indywidualnych zleceń w przejazdach do [...] i innych krajów Europy autokarem o nr rej. [...] oraz kopie faktur za wynajem autokaru do obsługi linii międzynarodowych na rzecz P.
W sytuacji, gdy przewoźnik stale wykonuje przewozy na podstawie użyczonego zezwolenia i nie wynika to z konieczności dopełnienia obowiązku przewozu stanowi obejście przepisów prawa dotyczących obowiązku posiadania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego.
W skardze na tę decyzję J. F. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 5 ustawy z dnia 15.11.1984r. prawo przewozowe poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym.
Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., bo organ pominął fakty i dowody powołane przez skarżącego, niestarannie przeprowadził postępowanie i nie ocenił należycie zgromadzonego materiału dowodowego.
Błędnie przy tym przyjął, że pojęcie powierzania należy traktować jako możliwość sporadycznego zlecenia wykonania przewozu w sytuacji, gdy przewoźnik nie może tego przewozu wykonywać we własnym zakresie z przyczyn niezależnych od siebie.
Słownikowa definicja w żaden sposób nie wskazuje na jakąkolwiek sporadyczność, czy też przewidywalność takiego powierzenia jak i nie wskazuje na to również wykładnia gramatyczna, a tym bardziej logiczna powołanego przepisu. Wykładnia gramatyczna wskazuje wręcz na trwałość takiego powierzenia. W piśmiennictwie odnośnie art. 5 prawa przewozowego zdaniem skarżącego prezentowany jest pogląd, że przewoźnik, który zawarł umowę nie jest zobowiązany do jej osobistego wykonania i z mocy ustawy może ją powierzyć innemu przewoźnikowi bądź na podstawie odrębnej umowy podwykonawcy, bądź tej samej umowy na zasadzie zobowiązania solidarnego (vide: Albin Kolarski "Prawo przewozowe z komentarzem 1987r. komentarz do art. 5 Prawa przewozowego). Z przepisu art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym wynika zaś, że nie wolno li tylko pod rygorem cofnięcia zezwolenia go odstępować, a w myśl tegoż przepisu odstąpieniem nie jest powierzenie, o którym mowa w art. 5 Prawa przewozowego.
Z terminu powierzać wskazanego w art. 5 Prawa przewozowego nie wynika zdaniem skarżącego, co jest stosowane powszechnie przez Inspekcję Transportu Drogowego (a co ma miejsce w przedmiotowej sprawie), że powierzanie może być wyłącznie incydentalne, sporadyczne i powinno być związane z niemożliwością wykonania przewozu przez pierwotnie zobowiązanego przewoźnika z przyczyn od niego niezależnych. Pierwotny przewoźnik powinien być więc do niego niejako zmuszony. Taka wykładnia wynikła z nieprawidłowej analizy wspomnianego przepisu, gdyż zgodnie z nim dopuszczalne jest powierzanie, a nie powierzenie, jak w istocie przewiduje przepis." Dalej stosując zasady wykładni, a w szczególności zasady, że komu wolno czynić więcej, wolno także czynić mniej wskazują, że skoro dopuszczalne jest stałe powierzanie, dopuszczalne jest również jednorazowe powierzanie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki sad administracyjny w warszawie zważył co następuję:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a.)
Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymująca ją w mocy naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Kontrolą drogową był objęty przejazd należącego do skarżącego autobusu o nr rej. [...]. w czasie kontroli kierowca okazał wystawioną na skarżącego licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób oraz zezwolenie na wykonywanie przewozów osób na linii [...], które jednak wystawione było na osobę trzecią P. Taki stan rzeczy wymagał zatem wyjaśnienia czy przewoźnikiem wykonującym przewóz regularny (okoliczność wykonywania w dniu kontroli takiego przejazdu nie jest przez stronę kwestionowana) jest skarżący, czy też w istocie przedsiębiorca, na którego opiewało okazane w czasie kontroli zezwolenie. Organ I instancji podjął jednak decyzję bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Jego ustalenia zostały poczynione jedynie na podstawie protokółu kontroli, w którym stwierdzono okazanie licencji i zezwolenia oraz brak zezwolenia dla strony na wykonywanie przewozów regularnych. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji jest także mowa o przedstawionym w postępowaniu administracyjnym zleceniu wyjazdu jednakże do tego dokumentu organ się nie odniósł wyrażając wątpliwości co do jego wiarygodności (chociaż wprost niewyartykułowane) w związku z oświadczeniem kierowcy złożonym w obecności inspektora i możliwością wypisania zlecenia po kontroli. W/w oświadczenie w aktach administracyjnych się nie znajduje zaś podejrzenie organu, iż zlecenie mogło być wystawione po kontroli wymaga udowodnienia. Takiego dowodu organ nie przeprowadził.
Zwrócić przy tym uwagę należy na fakt, iż stosownie do art. 87 powołanej ustawy obowiązkiem kierowcy jest okazanie zezwolenia i brak zezwolenia (a nie zlecenia) skutkuje karą, o której mowa w lp. 1.2.1. załącznika do powołanej ustawy. Organ w swych ustaleniach i ocenie nie uwzględnił również pisma skarżącego z dnia [...]08.2004r. wyjaśniającego okoliczności przedmiotowego przewozu ani też pisma P. z dnia [...].07.2004r. (tj. poprzedzającego przewóz), w którym zawarta jest skierowana do skarżącego prośba o wynajem autokaru do obsługi tej linii w dacie [...].07.2004r. Powyższa wadliwość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a. nie została usunięta w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nie poddał bowiem ocenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności w tym nie odniósł się do tych twierdzeń skarżącego z których wynika, iż autokar skarżącego został wynajęty do wykonania przez P. przewozu regularnego w związku ze spowodowaną awarią autokaru tej firmy, koniecznością podstawienia autokaru zastępczego. Pominął również uwagi skarżącego, iż w czasie kontroli ustalono, iż pasażerowie posiadali bilety zgodnie z okazanym zezwoleniem. W związku z powołaniem się skarżącego do art. 5 ustawy z dnia 15.11.1984r. prawo przewozowe (Dz.U. 2000r., nr 50 poz. 601) organ odniósł się do zagadnień związanych z pojęciem powierzenia wykonania przewozu w rozumieniu tego przepisu błędnie przy tym, wykładając, iż należy je traktować jako możliwość sporadycznego zlecenia wykonania przewozu w sytuacji, gdy przewoźnik nie może tego przewozu wykonać we własnym zakresie z przyczyn od siebie niezależnych. Powołany przepis podstaw do takiej wykładni nie daje. Gdyby jednak przyjąć powyższe jego rozumienie to organ winien mieć na uwadze, iż skarżący odwoływał się do jednorazowego zlecenia w związku z zaistniałą, nagłą awaria pojazdu P. Kwestia, iż skarżącego łączyła z P. umowa realizacji przewozów autokarowych wg indywidualnych zleceń nie zwalnia w takim przypadku z dokonania oceny okoliczności wydania powyższego zlecenia. Chodzi bowiem o konkretny przejazd i konkretne zlecenie, do którego skarżący się odwołuje. W tym stanie rzeczy bez bliższego uzasadnienia pozostaje twierdzenie organu II instancji, iż skarżący wykonuje przewóz na podstawie użyczonego zezwolenia. Uznając za trafną przeciwną do dokonanej przez organ wykładnię art. 5 powołanej wyżej ustawy przyjąć należy, iż w świetle cyt. przepisu dopuszczalne jest też powierzenie bez ograniczeń wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi a przekazanie zezwolenia przewoźnikowi wykonującemu przewóz na podstawie art. 5 ustawy prawo przewozowe nie jest w rozumieniu art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym odstąpieniem zezwolenia osobie trzeciej skutkującym cofnięciem zezwolenia. Przepis ten expressis verbis stanowi, iż nie jest odstąpieniem zezwolenie powierzenia wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy prawo przewozowe. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż takie brzmienie przepisu art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym zostało nadane ustawą z dnia 23.07.2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym Dz.U. nr 149 poz. 1452 (z mocą obowiązywania od 28.08.2003r.) Powołany przepis w poprzednio obowiązującym brzmieniu stanowił jedynie, iż zezwolenie wygasa w razie odstąpienia go osobie trzeciej. Należy zatem przyjąć, iż powyższa nowelizacja została wprowadzona przez ustawodawcę wyraźnie w celu wyjaśnienia, że wolno powierzyć wykonanie konkretnego transportu innemu przewoźnikowi. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zawężenie możliwości powierzenia wykonania transportu innemu przewoźnikowi w szczególności do przewozu, o którym w art. 18 ust. 1 ustawy prawo przewozowe to inaczej zredagowałby art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Posłużenie się dla potrzeb konkretnego przewozu zezwoleniem udzielonym innemu przewoźnikowi nie jest zatem z woli ustawodawcy odstąpieniem od zezwolenia osobie trzeciej.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekła jak w pkt 1 sentencji wyroku. Obie decyzje zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 145 § 1 lit. a, c p.p.s.a.
W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art.152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1349 ze zm.)