VI SA/Wa 70/18

VI SA/Wa 70/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Sławomir Kozik
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
II GSK 1566/18 - Wyrok NSA z 2022-02-24
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 146 par. 2, art. 151 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 7, art. 145a par. 1, art. 16 par. 1, art. 148 par. 1 i 2, art. 149, art. 10, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2014 poz 164
art. 11, art. 1 par. 1 w zw. z art. 11 pkt 4
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. w R. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia kancelarii notarialnej oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w R. (zwanej dalej skarżącą) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] czerwca 2017 r. nr [...] z wniosku Izby Notarialnej w R. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. nr [...] o powołaniu M. M. (zwanego dalej uczestnikiem) na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R., utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r. stwierdzającą, że ostateczna decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Uczestnik złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w R.. Decyzją z [...] listopada 2012 r, Minister Sprawiedliwości powołał go na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w R.. W dniu [...] stycznia 2013 r. uczestnik złożył ślubowanie przed Prezesem Sądu Apelacyjnego w R..
Rada Izby Notarialnej w R. (zwana dalej Radą) skierowała do Ministra Sprawiedliwości wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosła o uchylenie decyzji z [...] listopada 2012 r. Wskazała, że decyzja powołująca uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczająca siedzibę kancelarii notarialnej w R., pozbawiona jest jakiegokolwiek uzasadnienia, zarówno co do podmiotowego, jak i przedmiotowego aspektu decyzji. Podniosła, że decyzja nie zawiera informacji w zakresie spełniania przez kandydata zarówno przesłanek formalnych, jak i uznaniowych, określonych w art. 11 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1796 ze zm.). Przedstawiła Ministrowi Sprawiedliwości, w opinii z dnia [...] września 2012 r., dowody świadczące o tym, że kandydat nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
Ponadto podniosła, że organ nie uzasadnił w żaden sposób zasadności wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w R. i nie odniósł się do argumentów przedstawionych w opinii Rady. W ocenie Rady, Minister Sprawiedliwości podjął decyzję uznaniową bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie uzasadnił w żaden sposób swojego rozstrzygnięcia.
Decyzją z [...] lutego 2013 r. Minister Sprawiedliwości umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie z wniosku uczestnika o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w R. wskazując, że Radzie nie przysługuje status strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza.
Powyższą decyzję Rada zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1186/13 oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1485/14 uchylił wskazany wyrok i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2013 r.
Decyzją z [...] grudnia 2015 r., Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2012 r. o powołaniu M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R.. Izba Notarialna w R. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2015 r. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 567/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] listopada 2012 r. o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R..
W uzasadnieniu wskazano, że przy rozpoznawaniu sprawy naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - nie wyjaśniono bowiem kwestii terminowości złożenia przez Izbę Notarialną w R. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast z akt sprawy, jak również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by przed jej wydaniem organ badał tę kwestię, mimo że jest to pierwszy etap postępowania, bez zbadania którego organowi nie wolno przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że jedyną stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] listopada 2012 r. o powołaniu M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. był uczestnik, który odebrał tę decyzję w dniu [...] grudnia 2012 r. Czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał zatem w dniu [...] grudnia 2012 r. We wskazanym terminie nie wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym samym decyzja stała się ostateczna. Jak podkreślił konkluzja ta wynika również z pisma z [...] grudnia 2012 r. skierowanego do Prezesa Sądu Apelacyjnego w R., przesłanego również do wiadomości Prezesowi Rady Izby Notarialnej w R. wraz z kopią decyzji o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego, kiedy pismo z [...] grudnia 2012 r. odebrała Izba Notarialna i czy organ, jako termin doręczenia decyzji Izbie uznał termin odebrania wskazanego pisma. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony za pośrednictwem poczty w dniu [...] stycznia 2013 r. tj. w 44 dniu od rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. od dnia [...] grudnia 2012 r.
Sąd zobowiązał Ministra Sprawiedliwości, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do dokonania analizy terminowości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadto, gdyby wskazana analiza doprowadziła do ustalenia, że termin nie został zachowany, to mając na względzie okoliczności, w których skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji oraz wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1485/14 wskazujący, że Izba Notarialna w R. winna mieć przymiot strony, organ winien rozważyć i dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń, czy pismo zatytułowane wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinno być w istocie uznane za wniosek o wznowienie postępowania, bowiem strona bez własnej winy nie brała w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. Minister Sprawiedliwości wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] listopada 2012 r. ([...]) a postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. dopuścił i dalej przeprowadził dowód z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy ([...]), na okoliczność istnienia przyczyn wznowienia postępowania oraz przesłanek do powołania uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w R..
Pismem z [...] lutego 2017 r. strony - uczestnik i Izba Notarialna w R. - zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz pouczone, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.
W piśmie z [...] lutego 2017 r. Izba Notarialna w R. zajęła stanowisko w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie powołania uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w R. oraz wniosła, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o uchylenie w całości decyzji z [...] listopada 2012 r. ([...]) oraz wydanie decyzji o odmowie powołania uczestnika na stanowisko notariusza. Izba Notarialna w R. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując na szereg wątpliwości, ujawnionych w toku rozpoznania sprawy, skutkujących koniecznością przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia, czy uczestnik spełnia przesłanki określone w ustawie Prawo o notariacie. W szczególności, czy legitymuje się wymaganym stażem (zarówno praktyki zawodowej, jak i asesury) oraz czy jest osobą o nieskazitelnym charakterze, dającą rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
Uczestnik, w piśmie z [...] maja 2017 r., zgłosił zastrzeżenia co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. ([...]), w oparciu o wniosek Rady Izby Notarialnej w R. z [...] stycznia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. zalecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Sprawiedliwości wyjaśnił w pierwszej kolejności, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w terminie a w dalszej kolejności dokonał ustaleń, czy przedmiotowy wniosek nie powinien być w istocie uznany za wniosek o wznowienie postępowania bowiem strona bez swej winy nie brała w nim udziału (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Uczestnik podkreślił jednak, że z treści uzasadnienia wyroku nie można wywieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi administracji rozpatrującemu sprawę, by wniosek Rady Izby Notarialnej w R. z [...] stycznia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy potraktować, niejako "automatycznie’, jako wniosek o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy ustali, że Rada nie dochowała terminu, określonego w art. 127 § 1 w zw. z § 3 k.p.a.
W jego ocenie, Rada składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy miała wiedzę kto jest uczestnikiem postępowania administracyjnego, podobnie jak i wiedzę, że na skutek niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja z [...] listopada 2012 r. stała się ostateczna. W tej sytuacji organ administracji publicznej, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, miał obowiązek wyjaśnić, czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może być potraktowany jako wniosek o wznowienie. Uczestnik wskazał, że stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. powinno być sygnałem dla Izby Notarialnej w R., reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika, do tego jakie wymogi winna spełnić strona zwyczajnego postępowania administracyjnego, która nie brała w nim udziału, by skutecznie uruchomić nadzwyczajne postępowanie administracyjne oraz dla organu administracji publicznej jakie powinien podjąć działania w celu wyjaśnienia, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może być uznany za równoznaczny z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Decyzją z [...] czerwca 2017 r. organ I instancji stwierdził, że ostateczna decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. o powołaniu M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W dniu [...] lipca 2017 r. Izba Notarialna w R. złożyła do Ministra Sprawiedliwości wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie:
- art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, że w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. o powołaniu M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. ([...]), zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co skutkowało bezpodstawną odmową uchylenia ww. decyzji ponadto wskazała na naruszenie,
art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 2012 r., poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, jak i również niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie braku spełnienia przez notariusza M. M. przesłanek nieskazitelności charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, a w konsekwencji naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa.
Izba Notarialna w R. wskazała, że zgodnie z treścią at. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jej zdaniem organ I instancji błędnie uznał, że wadliwość procesowa polegająca na naruszeniu przepisów art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie miała żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Podniosła, że organ I instancji nie przeprowadził przy tym wystarczającego postępowania wyjaśniającego, w celu jednoznacznego ustalenia, czy uczestnik spełnia przesłanki, o jakich mowa w przepisach ustawy Prawo o notariacie, a w szczególności, czy uczestnik legitymuje się wymaganym stażem (zarówno praktyki zawodowej, jak również asesury notarialnej).
Wskazała, że gdyby została dopuszczona do toczącego się postępowania w przedmiocie powołania uczestnika na stanowisko notariusza, to, po pierwsze, mogłaby brać czynny udział w tym postępowaniu (przedstawiać dodatkowe dowody), a po drugie, poznałaby przesłanki jakimi kierował się Minister Sprawiedliwości wydając tę decyzję. Jej zdaniem ocena uczestnika, jako asesora notarialnego, dokonana w protokole z wizytacji, przeprowadzonej przez notariusz G. K. na zlecenie Rady Izby Notarialnej w dniach; [...],[...] i [...] sierpnia 2012 r., jak również w protokole wizytacji przeprowadzonej w dniach: [...] lipca 2014 r. i [...] września 2014 r., przez notariusz A. K., wskazuje, że uczestnik popełniał liczne błędy, zarówno będąc asesorem notarialnym, jak również później, będąc już notariuszem. Jej zdaniem istotnym jest, że podobne wnioski wypływają z protokołu z wizytacji przeprowadzonej przez notariusz T. P. i notariusz A. H. w dniach: [...] września i [...] października 2016 r. oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w R. NR [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. negatywnie oceniającej działalność notariusza M. M., który mimo upływu czasu w dalszym ciągu nie wyeliminował popełnianych przez siebie błędów.
W ocenie Izby, w dalszym ciągu istnieją wątpliwości czy M. M. daje rękojmię należytego wykonywania zawodu.
Wskazano, że należy odnieść się do okoliczności podniesionych przez Radę Izby Notarialnej w R. w piśmie z [...] grudnia 2012 r., w którym Rada zwróciła uwagę na fakt, że w 2004 r., uczestnik przebywał na zwolnieniach lekarskich z tytułu choroby przez łączny okres 173 dni, w którym to czasie pobierał zasiłek chorobowy, przy czym w tym samym okresie (począwszy od dnia [...] stycznia 2004 r.) związany był przez 12 miesięcy umową zlecenia z notariusz J. B., prowadzącą kancelarię notarialną w K., z której to umowy pobierał wynagrodzenie w łącznej kwocie 10 500 złotych. W efekcie tego, działanie M. M. mogłoby zostać uznane za niezgodne z przepisami prawa regulującymi kwestię legalności pobierania zasiłku chorobowego. Z uwagi na powyższe, skarżąca podniosła, że Minister Sprawiedliwości błędnie uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji z [...] listopada 2012 r. o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R., albowiem zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jej zdaniem, gdyby Izba Notarialna w R. mogła brać udział w tym postępowaniu, zgłaszać wnioski dowodowe oraz poznać motywy, którymi kierował się organ, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne.
Jej zdaniem zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu [...] listopada 2012 r., tj. w dacie wydania decyzji w przedmiocie powołania uczestnika na stanowisko notariusza, notariuszem mógł być powołany ten, kto pracował w charakterze asesora notarialnego co najmniej 2 lata, zaś zgodnie z art. 12 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie, do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej mogły przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. Okresy te, w ocenie izby Notarialnej w R., należy traktować, jako okresy rzeczywistego wykonywania pracy bądź sprawowania funkcji, a nie zaś jako wyłącznie okresy zatrudnienia na danym stanowisku. Na poparcie swej tezy Izba Notarialna w R. przytoczyła wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 2011 r. K 1/10., wskazując, że w świetle art. 12 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie prawnie relewantnym okresem jest faktyczne wykonywanie przez pięć lat odpowiednich czynności na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. W tym pierwszym przypadku, spełnienie warunku przystąpienia do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji zależy od długości "okresu zatrudnienia’ wskazanego w świadectwie pracy lub zaświadczeniu o zatrudnieniu, zaś w drugim od długości okresu wykonywania czynności, wynikającego z umowy cywilnoprawnej. W tym kontekście, zdaniem Izby, budzi wątpliwość weryfikacja wymaganego okresu i wymiaru zatrudnienia M. M. w kancelarii notarialnej notariusz J. B., ze względu na rozbieżności i brak spójności dokumentacji. Dotyczy to zarówno okresu 5 lat pracy przy czynnościach bezpośrednio związanych z czynnościami wykonywanymi przez notariusza i wymagających wiedzy prawniczej, jak również okresu 2 lat zatrudnienia w charakterze asesora notarialnego. Zdaniem Izby Notarialnej, okresy te nie zostały potwierdzone odpowiednią dokumentacją.
Odnosząc się do zagadnienia wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w R., Izba podkreśliła, że ze względu na szczególny charakter zawodu notariusza, jako zawodu zaufania publicznego, który dodatkowo w zakresie wykonywanych czynności notarialnych traktowany jest jako funkcjonariusz publiczny, kluczowego znaczenia nabierają także uwarunkowania związane z miejscem wykonywania przez notariusza zawodu. Miejsce, w którym Minister Sprawiedliwości wyznaczy siedzibę kancelarii notarialnej (jej lokalizacja) będzie bowiem oddziaływało na całą dalszą praktykę zawodową danego notariusza, dlatego tak istotne jest dokonanie przez organ wnikliwej i rzetelnej analizy wszystkich okoliczności związanych z wydaniem decyzji w tym zakresie.
Wskazała, że zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie R. zostało już zaspokojone, wobec czego brak jest podstaw do wyznaczenia kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście.
Strony – M. M. i Izba Notarialna w R. - zostały zawiadomione o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku Izby Notarialnej w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. o powołaniu M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. oraz pouczone, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.
W zakreślonym terminie żadna ze stron nie zajęła stanowiska.
Po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w R. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sprawiedliwości, decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r., stwierdził, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. ([...]), została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R..
Organ wskazał, że decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Argumenty wywiedzione przez Izbę Notarialną w R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.
Wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba ponawia dotychczasowe stanowisko, nie domaga się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazuje nieznanych dotychczas okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.
Uzasadniając decyzję z [...] czerwca 2017 r. Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał dlaczego, mimo stwierdzenia, że decyzja z [...] listopada 2012 r. o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. została wydana z naruszeniem prawa, odmówił uchylenia tej decyzji. Minister Sprawiedliwości odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Z tych względów Minister Sprawiedliwości podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11 -13 ww. ustawy. Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.
Odnosząc się do zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 listopada 2012 r. stwierdził, że zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., VI SA/Wa 567/16, w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia, czy wniosek Izby Notarialnej w R. z [...] stycznia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w ustawowym terminie.
Organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), już po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego dla wnioskodawcy jako jedynej strony postępowania na zaskarżenie tej decyzji, Izba Notarialna w R. złożyła wniosek z [...] stycznia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożyła wniosek po "uostatecznieniu" się decyzji. Zdaniem organu strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia, może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze oraz wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z 9 czerwca 2016 r. organ uznał, że wobec uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosek Izby Notarialnej w R. z [...] stycznia 2013 r. powinien być uznany za wniosek o wznowienie postępowania, bowiem strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. W kontekście wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Izba Notarialna w R. nie brała udziału w postępowaniu w charakterze strony, mimo że, jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 lipca 2015 r., II GSK 1485/15, winna taki przymiot posiadać. Uchybienie powyższe, jak wynika z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania.
Organ wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a.
W ocenie organu uchybienie procesowe, polegające na uniemożliwieniu Izbie Notarialnej w R., jako stronie, czynnego uczestnictwa w postępowaniu o powołanie uczestnika na stanowisko notariusza nie wpłynęło w żaden sposób na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie miało żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Minister Sprawiedliwości przeprowadził bowiem postępowanie, w toku którego zebrał obszerny materiał dowodowy.
Jego zdaniem istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. uznanie, że skarżący winien być stroną postępowania, powinno, co do zasady, skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba, że organ stwierdza, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa organ musi jednak wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej
W ocenie organu w niniejszej sprawie, po wznowieniu i prowadzeniu postępowania ponownie co do istoty sprawy, zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W związku z powyższym, zasadnym jest wydanie decyzji stwierdzającej jedynie, że decyzja z [...] listopada 2012 r. o powołaniu uczestnika na stanowisku notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. ([...]) została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazanie w rozstrzygnięciu okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji.
Minister Sprawiedliwości wskazał, że przeprowadził postępowanie, w toku którego zebrał obszerny materiał dowodowy, stanowiący podstawę dokonanych ustaleń. Za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, jak też niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie braku spełnienia przez uczestnika przesłanek nieskazitelności charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób kompletny. Minister Sprawiedliwości dokonał też wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślił, że na podstawie art. 107 § 4 k.p.a., odstąpił od uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2012 r., ponieważ uwzględniała ona w całości żądanie strony, na wniosek której została wydana. W tym stanie rzeczy zdaniem organu, z braku uzasadnienia decyzji nie można wywodzić, że postępowanie dowodowe w sprawie zakończonej wydaniem decyzji, nie zostało przeprowadzone. Jego zdaniem decyzja z [...] listopada 2012 r. została wydana na podstawie art. 10 § 1 i art. 11 pkt 1-3, 5-7 oraz art. 12 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie, po rozpatrzeniu wniosku uczestnika z dnia [...] maja 2012 r. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w R..
Organ wskazał, że uczestnik przystąpił do egzaminu notarialnego w dniach [...]-[...] października 2009 r, bez konieczności odbycia aplikacji notarialnej, jako osoba spełniająca warunki określone w art. 12 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie i złożył go z wynikiem pozytywnym. Warunkiem dopuszczenia do egzaminu było, w myśl art. 74 § 2 ustawy Prawo o notariacie w brzmieniu wówczas obowiązującym, spełnienie przesłanek określonych w art. 12 § 2 ww. ustawy. Uczestnik przedłożył dokumenty zaświadczające o zatrudnieniu i wykonywaniu od 2003 r. czynności wymagających wiedzy prawniczej, bezpośrednio związanych z czynnościami wykonywanymi przez notariusza na podstawie umów cywilnoprawnych i umów o pracę w kancelarii notarialnej notariusz J. B., zgodnie z art. 74a § 4 pkt 6 ustawy Prawo o notariacie, w brzmieniu wówczas obowiązującym. Powyższe stanowiło podstawę dopuszczenia kandydata do egzaminu notarialnego. W dniach [...] - [...] października 2009 r. uczestnik przystąpił do egzaminu notarialnego, z którego uzyskał wynik pozytywny, co potwierdza uchwała Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, Nr [...] z dnia [...] października 2009 r., znajdująca się w aktach [...] o powołanie uczestnika na stanowisko asesora notarialnego w okręgu Izby Notarialnej w R..
Zdaniem organu w decyzji z [...] czerwca 2017 r. wskazano, że zarzuty kwestionująca okres wykonywania przez wnioskodawcę czynności określonych w art. 12 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie nie mogą być obecnie skutecznie podnoszone, wobec przystąpienia przez uczestnika do egzaminu notarialnego i złożenia go z wynikiem pozytywnym oraz powołania na stanowisko asesora notarialnego. Organ, wskazał że do tej kwestii, Minister Sprawiedliwości odniósł się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji z a [...] marca 2010 r. o powołaniu uczestnika na stanowisko asesora notarialnego w okręgu Izby Notarialnej w R. ([...]), jak również w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] marca 2010 r.
Organ uznał, że przyjęcie obecnie, że wnioskodawca nie legitymował się okresem niezbędnym do przystąpienia do egzaminu notarialnego, określonym w art. 12 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie, stanowiłoby podważenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz interesu strony, a przede wszystkim, mającej swoje umocowanie źródło w art. 2 Konstytucji RP, zasady pogłębiania zaufania do państwa i prawa (art. 6-8 k.p.a.).
Zdaniem organu w dacie wydania decyzji z [...] listopada 2012 r. o powołaniu M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. ([...]) spełniał on również przesłankę określoną w art. 11 pkt 6 ustawy Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Nadto, zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy Prawo o notariacie, przesłanką powołania na stanowisko notariusza nie jest już zatrudnienie w charakterze asesora notarialnego.
Organ wskazał, że obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest dokonanie oceny spełnienia przez kandydata na notariusza wszystkich przesłanek warunkujących powołanie, określonych w art. 11 ustawy Prawo o notariacie, w tym przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości, wnioskodawca spełnia przesłanki określone w art. 11 pkt 1-3 i 5-7 oraz art. 12 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] sierpnia 2013 r., co potwierdzają dokumenty załączone do wniosku i zgromadzone w toku postępowania, jak również w trakcie postępowania o powołanie M. M. na stanowisko asesora notarialnego w okręgu Izby Notarialnej w R. ([...]).
Zdaniem organu w oparciu o złożoną w sprawie dokumentację brak jest podstaw do przyjęcia, że uczestnik nie posiada przymiotu nieskazitelnego charakteru. Ani Rada Izby Notarialnej w R. w uchwale nr [...] z [...] września 2012 r., ani też Izba Notarialna w R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiły żadnych innych okoliczności, dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawcy, które przeczyłyby temu stanowisku. Nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie.
Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że po stronie uczestnika nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie, stanowiące podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza.
W ocenie organu nie zasługują na uwzględnienie argumenty wskazane przez Izbę Notarialną w R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.
Zdaniem organu zauważyć należy, że systematyczne zwiększanie kompetencji notariuszy zarówno poprzez poszerzenie katalogu czynności notarialnych, jak i zwiększenie katalogu czynności prawnych, w których istnieje przymus notarialny, skutkuje stałym wzrostem liczby dokonywanych przez notariuszy czynności notarialnych. Nadto, R. stanowi centrum życiowe M. M.. Tutaj się urodził, studiował, pracował i mieszka. W R. wnioskodawca był zatrudniony w charakterze asesora notarialnego i prowadził kancelarię notarialną od dnia [...] stycznia 2013 r. do lipca 2015 r., a następnie od [...] lutego 2016 r. do chwili obecnej.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając
1. naruszenie przepisów postępowania tj.:
• art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. o powołaniu M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. ([...]), zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co skutkowało nieuzasadnionym utrzymaniem w mocy przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z [...] czerwca 2017 r. nr [...];
• art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, jak i również niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie dotyczącym wątpliwości odnoszących się do spełnienia przesłanek nieskazitelności charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, a w konsekwencji poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa;
2. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy Prawo o notariacie, a mianowicie:
• art. 11 pkt 6 i art. 12 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 2012 r., polegające na przedwczesnym przyjęciu, że M. M. pracował w charakterze asesora notarialnego co najmniej 2 lata oraz przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu, wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej, podczas gdy analizując w tym zakresie zgromadzony materiał dowodowy pojawiają się wątpliwości, które organ winien przed ostatecznym wydaniem rozstrzygnięcia należycie wyjaśnić;
• art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188), poprzez błędne uznanie, iż kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca siedziby kancelarii notarialnej oraz poprzez uznanie, że kwestia wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej nie może być podstawą wydania decyzji odmownej w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.
W ocenie Izby Notarialnej w R., brak jest podstaw do twierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. o powołaniu M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. ([...]) zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazano, że Minister Sprawiedliwości błędnie uznał, że wadliwość procesowa polegająca na naruszeniu przepisów art. 10 k.p.a. i art. 28 k.p.a. nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie miała żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Podniosła też, że gdyby Izba Notarialna w R., jako strona postępowania, została dopuszczona do udziału w sprawie, to mogłaby przedkładać stosowne dowody na poparcie swych twierdzeń, które organ powinien przeprowadzić.
Uznano, że jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, to we wznowionym postępowaniu nie mógł być zastosowany art. 146 § 2 k.p.a. bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym.
Według skarżącej, decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania uczestnika na stanowisko notariusza nie zawierała uzasadnienia, bowiem organ postanowił, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpić od jego sporządzenia, błędnie przyjmując przy tym, jakoby Izba Notarialna w R. nie posiadała statusu strony w toczącym się postępowaniu. Zdaniem Izby, już chociażby z tych względów twierdzenie, że miałaby zapaść dokładnie taka sama decyzja jest bezzasadne.
Zwrócono uwagę na fakt, że w 2004 r. M. M. przebywał na zwolnieniach lekarskich z tytułu choroby przez łączny okres 173 dni, w którym to czasie pobierał zasiłek chorobowy, przy czym, w tym samym okresie (począwszy od dnia [...] stycznia 2004 r.) związany był przez 12 miesięcy umową zlecenia z notariusz J. B., prowadzącą kancelarię notarialną w K., z której to umowy pobierał wynagrodzenie w łącznej kwocie 10 500 zł. W efekcie tego, działanie uczestnika, w ocenie skarżącej, mogłoby zostać uznane za niezgodne z przepisami prawa regulującymi kwestię legalności pobierania zasiłku chorobowego. Z uwagi na powyższe, w ocenie Izby, Minister Sprawiedliwości powinien w tym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające.
Skarżąca, podniosła, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu [...] listopada 2012 r., tj. w dacie wydania decyzji w przedmiocie powołania M. M. na stanowisko notariusza, notariuszem mógł być powołany ten, kto pracował w charakterze asesora notarialnego co najmniej 2 lata, zaś zgodnie z art. 12 § 2 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie, do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej mogły przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 5 lat w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. Okresy te, w ocenie Izby Notarialnej w R., należy traktować, jako okresy rzeczywistego wykonywania pracy bądź sprawowania funkcji, a nie zaś jako wyłącznie okresy zatrudnienia na danym stanowisku. Na poparcie swej tezy Izba Notarialna w R. przytoczyła wskazany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego.
Odnosząc się do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w R. wskazano, że zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie R. zostało już zaspokojone, wobec czego brak jest podstaw do wyznaczenia kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście.
W związku z powyższym wnosiła uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2017 r. w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] listopada 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2017 r. stwierdzającą, że ostateczna decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. o powołaniu M. M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi, należy wskazać na wstępie, że obie decyzje wydane zostały wskutek wcześniejszego wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu I instancji z [...] listopada 2012 r. jako decyzji ostatecznej.
Zgodnie z przepisem art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Organ wydaje wskazaną powyżej decyzję wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne określone w przepisie art. 146 k.p.a. Organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 1289/99, LEX nr 54527, wyraźnie przyjął, że organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc - stosując art. 146 § 2 k.p.a. - wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.
Wydana decyzja nie eliminuje wówczas decyzji dotychczasowej, lecz stanowi wyłącznie ewentualną podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym (tak m.in. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2015 i powołany tam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r., II SA/Gd 323/12, LEX nr 1248753).
Mając na względzie wskazane powyżej uwagi, należy zauważyć, że organ administracji publicznej rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., lecz także, czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a.
Przepis art. 146 k.p.a. zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 tego przepisu), uniemożliwiające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. W tej sytuacji, wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza wprawdzie dopuszczalności samego wznowienia postępowania, natomiast ogranicza możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty.
Jak stanowi przepis art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie rozwiązania zawartego w art. 146 § 2 k.p.a. wchodzi w grę jedynie po wznowieniu postępowania i może być wyłącznie wynikiem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1999 r., I SA/GD 1478/97, Legalis).
Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. zakłada więc, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia wad treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia przepisów proceduralnych dopuścił się organ administracji publicznej w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ administracji publicznej powinien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które - co istotne - jest zgodne z prawem materialnym.
Art. 146 § 2 k.p.a. zobowiązuje organ - w razie oceny, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja (postanowienie) odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - do odmowy jej uchylenia i zastosowania rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 2 k.p.a.
Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a., jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.
Jest poza sporem w niniejszej sprawie, że skarżąca, nie brała udziału w postępowaniu toczącym się w sprawie powołania uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w R.. W tej sytuacji, organ słusznie przyjął, że zaszły podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. uznanie, że skarżący winien być stroną postępowania, powinno, co do zasady, skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba, że organ stwierdza, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa organ musi jednak wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej.
W ocenie Sądu decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r., stwierdzającą, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R., została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R., jest prawidłowa ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wbrew wywodom skarżącej, została ona wydana zgodnie z prawem, nie narusza zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), ani interesu społecznego, czy słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a.
Rozpoznając sprawę, organ zgromadził pełny materiał dowodowy, szczegółowo go rozważył i ocenił, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2017 r., a następnie poczynił na tej podstawie prawidłowe ustalenia faktyczne. Przedmiotem rozważań Ministra Sprawiedliwości były wszystkie kwestie związane ze spełnieniem przez uczestnika przesłanek określonych w art. 11 ustawy Prawo o notariacie, w tym zwłaszcza wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu i nieskazitelności charakteru, jak również materia związana z celowością wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w R..
W ocenie Sądu organ miał na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli.
Zasadne jest twierdzenie organu, że tworzenie nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. z obowiązkiem organu jest zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii. W związku ze stanowiskiem Izby Notarialnej w R., podnieść należy, że z przepisów ustawy Prawo o notariacie w żadnym razie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają również utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza.
W ocenie Sądu za utrwaloną już linią orzeczniczą powtórzyć należy, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, dotyczy również notariusza.
W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego poprzez błędne uznanie, że kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca siedziby kancelarii notarialnej oraz poprzez uznanie, że kwestia wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej nie może być podstawą wydania decyzji odmownej w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej nie znajduje uzasadnienia.
W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. polegający na błędnym uznaniu, że w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2012 r. zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. wznowienie postępowania stanowi odstępstwa od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej.
Organ zasadnie uznał, że chcąc Izbie Notarialnej w R., jako stronie pozbawionej udziału w postępowaniu o powołanie uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w R., umożliwić dochodzenie swoich racji, wniosek Izby Notarialnej w R. z [...] stycznia 2013 r. należało rozpoznać jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec złożenia go w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a po upływie terminu z art. 129 § 2 k.p.a.
Zasadne jest twierdzenie, że wbrew stanowisku Izby Notarialnej w R., wadliwość procesowa, polegająca na naruszeniu przepisów art. 10 i 28 k.p.a. nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego i nie miała żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu za nieuzasadniony uznać należy zarzut dotyczący naruszenia art. 7. art. 77 § I i 80 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, jak też niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie braku spełnienia przez M. M. przestanek nieskazitelności charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, a w konsekwencji poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa.
Sąd stwierdza, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób kompletny. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. ([...]) Minister Sprawiedliwości dopuścił i przeprowadził dowód z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy [...]. na okoliczność nie tylko istnienia przyczyn wznowienia postępowania, ale też przesłanek do powołania uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w R.. Minister Sprawiedliwości dokonał również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, zgodnie z art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w ocenie Sądu, znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2017 r. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich zarzutów poniesionych przez Izbę Notarialną w R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zdaniem Sądu uzasadniając decyzję z [...] czerwca 2017 r. i utrzymującą ją w mocy decyzję z [...] listopada 2017 r. Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał dlaczego, mimo stwierdzenia, że decyzja z [...] listopada 2012 r. o powołaniu uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w R. została wydana z naruszeniem prawa, odmówił uchylenia tej decyzji. Minister Sprawiedliwości odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych.
Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w: art. 11-13 ustawy a taka sytuacja nie miała miejsca w tym wypadku.
Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. Rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uzasadniono w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.