VI SA/WA 692/19

VI SA/Wa 692/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Jakub Linkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
II GSK 1391/19 - Wyrok NSA z 2023-03-09
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2211
art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Rosiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi "(...)"w "(...)" na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia "(...)" stycznia 2019 r. nr "(...)" w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2211, z późn. zm., dalej: "u.p.f."), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Spółki – C. sp. z o. o. z siedzibą w G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], którą organ w pkt I umorzył postępowanie w sprawie nakazania C. sp. z o. o. z siedzibą w G. zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy [...], poprzez umieszczanie na terenie tej apteki haseł reklamowych: [...]; oraz w pkt II nałożył karę pieniężną na C. sp. z o. o. z siedzibą w G. za prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy [...], poprzez umieszczanie na terenie tej apteki haseł reklamowych: [...], w kwocie 13 500,00 zł – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania powyższej decyzji organu centralnego doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 15 czerwca 2018 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej: "WIF") wpłynęło pismo [...] Izby Aptekarskiej z prośbą o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia zakazu reklamy aptek, punktów aptecznych i ich działalności i zbadanie w jego ramach zgodności z prawem postępowania Spółki C. sp. z o. o, prowadzącej aptekę ogólnodostępną o nazwie "[...]" zlokalizowaną w B. przy [...] (pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. – [...]).
Do wniosku załączono:
1. Dokumentację zdjęciową z izby ekspedycyjnej ww. apteki z hasłami reklamowymi o treści: [...];
2. Protokół z posiedzenia Komisji Deontologii i Etyki Zawodowej Okręgowej Rady Aptekarskiej [...] w [...] z dnia [...].03.2018, na które został wezwany kierownik ww. apteki - Pani B. B., która potwierdziła, że zdjęcia dotyczą działalności jej apteki oraz, że "Dzień hurtowy" przejęła z tzw. "dobrodziejstwem inwentarza";
3. Pismo kierownika ww. apteki z dnia 28 marca 2018 r. skierowane do Spółki C. sp. z o. o, w którym przedstawił swoje stanowisko w sprawie kampanii promocyjno - informacyjnej prowadzonej przez aptekę;
4. Odpowiedź Spółki C. sp. z o. o z dnia 9 maja 2018 r. na pismo kierownika ww. apteki, w której oświadczono, iż: "wszelkie aktywności prowadzone przez Spółkę są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wprowadzenie każdego instrumentu poprzedzone jest opinią prawną w przedmiocie jego zgodności z ustawą Prawo farmaceutyczne".
Następnie pismem z dnia 18 czerwca 2018 r., WIF wezwał - kierownika ww. apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy [...] do złożenia wyjaśnień od kiedy i czy nadal są w izbie ekspedycyjnej apteki umieszczone są hasła: [...] poprzez podanie konkretnych dat oraz czy informacje o zniżkach i promocjach obejmują leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyroby medyczne objęte refundacją, w związku z realizacją recept na refundowane leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyroby medyczne.
W dniu 20 czerwca 2018 r. Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...] - stwierdziła, że na terenie apteki nadal umieszczone są hasła reklamowe: [...], co zostało zapisane w notatce służbowej z dnia [...] czerwca 2018 r., do której dołączono dokumentację zdjęciową z ww. napisami. Dnia 3 lipca 2018 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w [...] wpłynęło pismo Spółki C. sp. z o. o z dnia 28 czerwca 2018 r., w którym oświadczono, iż: "Spółka usunęła wskazane w wezwaniu napisy w związku z czym nie prowadzi niedozwolonej działalności reklamowej".
Pismem z dnia 6 lipca 2018 r. WIF ponownie wezwał kierownika przedmiotowej apteki o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy [...] do złożenia wyjaśnień od kiedy i czy nadal w izbie ekspedycyjnej apteki umieszczone są hasła: [...] poprzez podanie konkretnych dat oraz czy informacje o zniżkach i promocjach obejmują leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyroby medyczne objęte refundacją, w związku z realizacją recept na refundowane leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyroby medyczne.
W odpowiedzi na wezwanie WIF wpłynęły 2 pisma kierownika apteki:
1. pismo z dnia 4 lipca 2018 r. w którym kierownik apteki oświadczyła iż: "Apteka usunęła wskazane w wezwaniu napisy w związku z czym nie prowadzi niedozwolonej działalności reklamowej" oraz, że: "zniżki i promocje w zakresie leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych objętych refundacją, w związku z realizacją recept na refundowane leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyroby medyczne są zabronione. Dlatego też apteka nie podejmowała takich działań";
2. pismo z dnia 6 lipca 2018 r., w którym oświadczyła iż: "(...) wydaje mi się, że napisy widniały od 2017 r. jednak jak wskazałam wyżej nie jestem tego pewna. Wskazane w wezwaniu napisy zostały usunięte, natomiast napis "[...]" został zaklejony z uwagi na to, że stanowił trwały element koszy przymocowanych do ściany".
Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] zawiadomił C. sp. z o. o. z siedzibą w G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy [...], poprzez umieszczanie na terenie tej apteki haseł reklamowych: [...]; oraz nałożenia kary pieniężnej.
Strona została poinformowana o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszenia wniosków dowodowych i wyjaśnień w sprawie.
WIF wezwał Stronę do wskazania okresów umieszczenia na terenie ww. apteki haseł reklamowych: [...] poprzez podanie konkretnych dat początkowych i końcowych, w tym podanie czy nadal ww. hasła są umieszczone na terenie apteki.
Odrębnym pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. WIF wezwał także kierownika apteki o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy [...], do wskazania okresów umieszczenia na terenie ww. apteki haseł reklamowych: [...] poprzez podanie konkretnych dat początkowych i końcowych, w tym podanie czy nadal ww. hasła są umieszczone na terenie apteki.
W piśmie z dnia 14 sierpnia 2018 r. kierownik ww. apteki - oświadczyła: "(...) wydaje mi się, że napisy widniały od 2017 r. jednak jak wskazałam wyżej nie jestem tego pewna. (...) wskazane w wezwaniu napisy zostały usunięte, natomiast napis "[...]" został zaklejony z uwagi na to, że stanowił trwały element koszy przymocowanych do ściany. Na pewno odbyło się to w 2018 roku, po spotkaniu z Komisją Izby Aptekarskiej, która negatywnie zaopiniowała napisy. Dokładnej daty nie jestem jednak w stanie podać. W związku z powyższym obecnie napisy nie są umieszczone w aptece."
Strona została poinformowana o prawie do czynnego udziału w postępowaniu, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zapoznania się z aktami sprawy.
Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia, nie złożyła dodatkowych wyjaśnień, ani nie zgłosiła żadnych nowych wniosków dowodowych i żądań.
[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zakończył prowadzone postępowanie administracyjne i decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...],:
I. umorzył postępowanie w sprawie nakazania C. sp. z o. o. z siedzibą w G. zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy [...], poprzez umieszczanie na terenie tej apteki haseł reklamowych: [...];
II. nałożył karę pieniężną na C. sp. z o. o. z siedzibą w G. za prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy [...], poprzez umieszczanie na terenie tej apteki haseł reklamowych: [...], w kwocie 13 500,00 zł.
Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego.
Strona zaskarżyła decyzję w części dotyczącej punktu II, zarzucając organowi I instancji:
1. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego dostatecznego materiału dowodowego w sprawie;
2. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że w aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w B., przy [...], była prowadzona reklama, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego materiału, aczkolwiek niepełnego materiału dowodowego nie pozwala na wysnucie takiego wniosku;
3. błędną wykładnię art. 94a ust. 1 u.p.f. w zw. z art. 4 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług poprzez przyjęcie, iż informacja o obniżkach cen i prowadzonych w aptece promocjach cenowych stanowi niedozwoloną reklamę apteki, podczas gdy apteka jest uprawniona i zobowiązana do zapewnienia pacjentom dostępu do takich informacji;
4. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 129b ust. 2 u.p.f. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustaleniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości rażąco zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanych działań.
Mając na uwadze powyżej wymienione zarzuty, Strona wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie oraz umorzenie postępowania, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny powiadomił Stronę o zamiarze zakończenia postępowania i wydania decyzji, umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.
Główny Inspektor Farmaceutyczny po przeprowadzeniu postępowania w trybie odwoławczym swoją decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było umieszczenie w izbie ekspedycyjnej na stojakach i koszach z produktami haseł reklamowych o treści: [...].
Fakt, iż przedmiotowe działania były prowadzone przez Stronę w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy [...] organ odwoławczy uznał za bezsporny i udowodniony, gdyż wskazuje na to dokumentacja fotograficzna zgromadzona w toku postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 94a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne stanowi, że reklama aptek i ich działalności jest zabroniona, wskazując jednocześnie, że spod powyższego zakazu wyłączona jest jedynie informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki. Przepisy nie definiują wprost pojęcia "reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności", stąd sposób jego rozumienia został wypracowany za pomocą orzecznictwa Sądów Administracyjnych.
GIF podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II GSK 1000/13, wskazał że: "(...) reklamą (jako taką) jest działalność sprzedawcy polegająca na informowaniu lub zachęcaniu do określonego zachowania się nabywcy, mająca na celu zwiększenie jego obrotów. W przypadku reklamy produktu leczniczego tym «określonym zachowaniem» będzie zachęcanie do stosowania tego produktu, natomiast w przypadku reklamy apteki lub jej działalności będzie to zachęcanie do korzystania z jej usług. «Zwiększeniem obrotów» sprzedającego będzie w przypadku reklamy produktu leczniczego zwiększenie liczby przepisywanych recept, dostarczania, sprzedaży lub konsumpcji produktów leczniczych, zaś w przypadku reklamy apteki lub jej działalności będzie to zwiększenie liczby przeprowadzanych przez nią transakcji lub ich wartości."
Organ podał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt: VII SA/WA 1960/07 stwierdził, że: "Przy zastosowaniu analogi do ustawowej definicji reklamy produktu leczniczego, określonej w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo Farmaceutyczne, za reklamę działalności apteki lub punktu aptecznego można uznać działalność polegającą na informowaniu i zachęcaniu do zakupu produktu leczniczego lub wyrobu medycznego w danej aptece lub punkcie aptecznym, mającą na celu zwiększenie ich sprzedaży. Reklamą apteki może być każde działanie, skierowane do publicznej wiadomości, zmierzające do zwiększenia sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych w niej oferowanych".
W licznych wyrokach sądów administracyjnych wskazano, że: "za reklamę działalności apteki należy uznać każde działanie, skierowane do publicznej wiadomości, niezależnie od sposobu i metody jego przeprowadzenia oraz środków użytych do jego realizacji, jeżeli jego celem jest zwiększenie sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych oferowanych w danej aptece ".
Odnosząc do niniejszej sprawy treść art. 94a ust. 1 u.p.f. i przytoczone orzecznictwo Główny Inspektor Farmaceutyczny ocenił działania Strony jako naruszające zakaz reklamy apteki i ich działalności.
Organ centralny wskazał, że nie podziela podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż organ I instancji naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem GIF, organ pierwszej instancji zebrał w wystarczającym stopniu materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazywał na prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy [...].
Ramy czasowe umieszczenia na terenie ww. apteki haseł reklamowych o treści: [...] zostały ustalone na podstawie wyjaśnień kierownika apteki, których Strona nie zakwestionowała. W aktach sprawy znajduje się pismo, w którym Strona oświadczyła, że usunęła z apteki ww. hasła (pismo do organu I instancji z 28 czerwca 2018 r.) i pismo z którego wprost wynika, iż za "aktywność" polegającą na umieszczeniu na terenie apteki ww. haseł odpowiada Strona (pismo do kierownika ww. apteki z 9 maja 2018 r.). Podkreślenia wymaga również, że za wszelkie działania podejmowane w aptece odpowiada podmiot prowadzący aptekę. Główny Inspektor Farmaceutyczny nie dostrzegł uchybień proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy. Zdaniem GIF Argumentacja podniesiona przez Stronę w odwołaniu dotyczy w istocie odmiennej od dokonanej przez organ I instancji wykładni art. 94a u.p.f.
Organ odwoławczy stwierdził, że napisy o treści: [...] stanowią hasła reklamowe mające zachęcić potencjalnych klientów do zrobienia zakupów właśnie w tej aptece. Treść napisów wskazywała, że apteka proponowała różne promocje. Nie można przyjąć, że w ten sposób wypełniano obowiązek należytego informowania klientów o cenach oferowanych produktów.
Umieszczenie haseł o treści: [...] nie stanowi informacji o cenach leków. Przedmiotowe hasła nie informują pacjentów o cenach konkretnych produktów, jak również nie umożliwiają pacjentom porównania tych cech, a de facto w sposób sugestywny wskazują, że opatrzone nimi produkty sprzedawane są po cenach "hurtowych", "promocyjnych", "obniżonych", "będących hitem tygodnia" - w domyśle wyjątkowo okazyjnych, korzystniejszych i bardziej atrakcyjnych od standardowej oferty apteki, jak również konkurencyjnych w stosunku do oferty innych aptek.
Organ odwoławczy podkreślił, że nie wnosi zastrzeżeń co do oferowania przez aptekę, produktów leczniczych po cenach promocyjnych, niższych niż w innych aptekach. Zastrzeżenia organu budzi działalność polegająca na opatrywaniu wybranego asortymentu napisami [...].
Niewątpliwie Spółka, może w drodze realizacji zasady swobody działalności gospodarczej, w sposób dowolny kształtować ceny oferowanych przez siebie produktów nierefundowanych, w myśl obowiązujących przepisów ustawy o cenach. Niemniej jednak czym innym jest prowadzenie sprzedaży w konkretnej aptece produktów po cenach niższych niż w innych aptekach, a czym innym jest reklamowanie takiej sprzedaży, co jest zabronione przez prawo farmaceutyczne.
W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego umieszczenie na terenie apteki na stojakach i koszach z produktami haseł: [...] sugeruje klientom apteki, że znajdujące się w nich produkty, są sprzedawane w wyjątkowo korzystnej, okazyjnej cenie. Odbiorca powyższego komunikatu może dojść do przekonania, że nabywając te produkty w momencie obowiązywania "promocji" bądź po cenach "hurtowych", "obniżonych", "będących hitem tygodnia" odniesie wymierną korzyść ekonomiczną - zaoszczędzi i pod wpływem tego przekonania dokona zakupu tych produktów. Nie zmienia to jednak faktu, że art. 94a ust. 1 u.p.f. wprowadza zakaz reklamy (aby ograniczyć zjawisko nabywania i spożywania leków ze względów czysto ekonomicznych, a nie realnych potrzeb zdrowotnych).
Prowadzenie zakazanej reklamy apteki i jej działalności niesie za sobą konsekwencje dwojakiego rodzaju: nakazanie zaprzestania prowadzenia reklamy (art. 94a ust. 3 u.p.f.) oraz nałożenie kary pieniężnej (art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f.).
GIF podkreślił, że do nałożenia kary wystarczające jest by reklama była prowadzona wbrew obowiązującym przepisom prawa. Organ podkreślił, że celowe było umorzenie postępowania w sprawie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej polegającej na umieszczeniu w izbie ekspedycyjnej haseł reklamowych o treści: [...], w związku z zaprzestaniem jej prowadzenia przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Powyższe nie świadczy jednak, że organ nie miał prawa nałożyć kary pieniężnej. Fakt, iż Strona zaprzestała prowadzenia reklamy, nie zwalniał organu I instancji z obowiązku nałożenia kary pieniężnej, gdyż nie ulega wątpliwości, że do naruszenia przepisu dotyczącego zakazu reklamy aptek doszło.
W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że organ inspekcji farmaceutycznej ma jedynie możliwość miarkowania kary (maksymalnie 50 000,00 zł) z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 129b ust. 2 u.p.f., w szczególności okresu, stopnia i okoliczności naruszenia, uprzedniego naruszenia przepisów.
W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego nałożona kara w wysokości 13.500 zł jest zasadna.
Organ odwoławczy podkreślił, że na ustalenie wysokości kary pieniężnej miały wpływ następujące okoliczności:
1. relatywnie długi okres prowadzenia reklamy, jaki został udowodniony w niniejszym postępowaniu, który wynosił około półtora roku, hasła reklamowe o treści: [...] wisiały od 2017 r. i zostały usunięte w drugiej połowie czerwca 2018 r. (wyjaśnienia kierownika apteki - notatka służbowa z dnia [...] czerwca 2018 r);
2. przedmiotem postępowania było kilka rodzajów naruszenia art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne tj. umieszczenie na terenie apteki na stojakach i koszach z produktami kilku haseł reklamowych o treści: [...];
3. niniejsze postępowanie dotyczyło naruszenia zakazu reklamy co do jednej apteki prowadzonej przez Stronę;
4. strona przed wydaniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] września 2018 r., znak: [...] zaprzestała prowadzenia reklamy;
Organ stwierdził także, że od przedsiębiorcy uzyskującego zezwolenie na prowadzenie apteki wymagana jest znajomość przepisów regulujących ten rodzaj działalności gospodarczej, w szczególności art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne;
Organ wskazał również, że kara pieniężna musi być dotkliwa, ponieważ ma zapobiec ponownemu naruszeniu przepisów przez podmiot prowadzący zakazaną reklamę apteki i jej działalności.
Na podmiot prowadzący aptekę nałożono karę w wysokości 13 500,00 zł a więc w jej ustawowych granicach, przy uwzględnieniu wskazanych wyżej okoliczności. Nie można więc zarzucić, że kara została nałożona arbitralnie, w oderwaniu od stanu faktycznego, czy też nieadekwatnie do niego.
Organ odwoławczy zaznaczył, że Strona prowadząc koncesjonowaną działalność gospodarczą, z uwagi na długi okres obowiązywania przepisów będących podstawą wydania decyzji o ukaraniu, musiała być świadoma naruszenia art. 94a ust. 1 u.p.f., którego interpretację rozwija bogate orzecznictwo sądowoadministracyjnej.
W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu wojewódzkiego.
Powyższa decyzja GIF z dnia [...] stycznia 2019 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze strona skarżąca tj. C. sp. z o. o. z siedzibą w G. powyższej decyzji zarzuciła :
1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez zaniechanie zarówno przez Organ I, jak i II instancji, podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez zaniechanie ustalenia rzeczywistego czasookresu przypisanej Skarżącemu działalności, co doprowadziło do wydania decyzji opartej na materiale niepełnym, który nie dowodzi prowadzenia przez aptekę położoną w B., przy [...], działalności o charakterze reklamowym w zakresie wskazanym przez Organy;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, rj. art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne w związku z art. 4 ustany o informowaniu o cenach towarów i usług - poprzez przyjęcie, że informacja o obniżkach cen i prowadzonych w aptece akcjach promocyjnych stanowi niedozwoloną reklamę apteki, podczas gdy apteka jest uprawniona i zobowiązana do zapewniania pacjentom dostępu do takich informacji;
3) naruszenie art. 129b ust. 1 ustany Prawo farmaceutyczne poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględniany cli przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanego działania.
Mając na uwadze powyżej wymienione zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w zaskarżonym zakresie, ewentualnie o: uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i uzasadniła podnoszone zarzuty.
Główny Inspektor Farmaceutyczny, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1392, dalej zwana: "p.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2019 roku, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] września 2018 roku - nie naruszają przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy Inspekcji Farmaceutycznej obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, zasadnie przyjęły, iż skarżąca spółka dopuściła się naruszenia zakazu reklamy apteki oraz jej działalności, o którym mowa w przepisie art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, co dało podstawę do nałożenia stosownej kary pieniężnej, w oparciu o przepis art. 129b ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy.
Sąd uznał jednocześnie, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. W działaniu organów obu instancji Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Według Sądu wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest spójna i wyczerpująca.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepis art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne został wprowadzony ustawą z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007 r. Nr 75, poz. 492), w konsekwencji implementacji m. in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/27/WE z dnia 31 marca 2004 r. zmieniającej dyrektywę 2001/83/WE w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi i obowiązywał od dnia 1 maja 2007 r. Sformułowany w nim zakaz dotyczył reklamy działalności aptek lub punktów aptecznych, skierowanej do publicznej wiadomości, która w sposób bezpośredni odnosi się do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych, lub produktów leczniczych lub wyrobów medycznych o nazwie identycznej z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach.
Następnie, przepis art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne został zmieniony z dniem 1 stycznia 2012 r. przez art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696). Obecnie zatem, przepis art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowi o zakazie reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Zakaz ten nie obejmuje jedynie informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.
W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że zakaz ten został rozszerzony w kierunku jakiejkolwiek reklamy aptek, punktów aptecznych oraz - co istotne - ich działalności. W poprzednio wskazanym stanie prawnym, czyli przed dniem 1 stycznia 2012 r., przedmiotowy zakaz był niejako zawężony do spełnienia łącznie trzech przesłanek, gdy: działalność ta nosiła cechy reklamy, była skierowana do publicznej wiadomości oraz odnosiła się w sposób bezpośredni do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych, lub produktów leczniczych lub wyrobów medycznych o nazwie identycznej z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach.
Zauważyć należy, że w aktualnym stanie prawnym także nie zawarto definicji reklamy apteki i jej działalności, tak jak uczyniono to przykładowo w przepisie art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, w zakresie reklamy produktu leczniczego.
Zdaniem Sądu, posiłkując się jednakże definicjami reklamy zawartymi w publikacjach słownikowych, należy wskazać, że za reklamę uważa się każde działanie, mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (tak m.in. /w:/ Wielki Słownik Wyrazów Obcych pod red M. Bańki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2003).
Oznacza to, że reklamą apteki może być każde działanie skierowane do publicznej wiadomości, zmierzające do zwiększenia sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych w niej oferowanych. Objęcie zakazem każdego działania wyłącza z tej dyspozycji tylko jeden stan faktyczny, określony w zdaniu 2 art. 94a ust.1 cyt. ustawy, a więc kierowanie do publicznej wiadomości informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Warto wskazać przy tym na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych podejście interpretacyjne co do wykładni art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, gdzie powszechnie przyjmuje się właśnie, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 oraz sygn. akt II GSK 550/15; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II CSK 289/07 zauważył, że wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru - taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje (w tym zwłaszcza cenowe) są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje. W ocenie Sądu Najwyższego reklamą są bowiem wszelkie formy przekazu, w tym także takie, które nie zawierając w sobie elementów oceniających ani zachęcających do zakupu, mogą jednak zostać przyjęte przez ich odbiorców jako zachęta do kupna.
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, organy inspekcji farmaceutycznej trafnie wywiodły, że umieszczanie na terenie przedmiotowej apteki haseł reklamowych: [...];, stanowiło naruszenie zakazu reklamy apteki oraz jej działalności, o którym mowa w przepisie art. 94a ust. 1 ustawy.
Wobec naruszenia przez Skarżącą zakazu ustanowionego w przepisie art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zasadne było nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości 13500 złotych, na podstawie art. 129b ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej w wysokości do 50.000 złotych podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Co istotne, karę pieniężną, określoną w ust. 1, nakłada wojewódzki inspektor farmaceutyczny w drodze decyzji administracyjnej. Przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów (ust. 2). Zdaniem Sądu, oznacza to, że wymiar kary jest ściśle uzależniony od ustaleń faktycznych związanych z naruszeniem zakazu reklamy apteki i jej działalności, jest bezpośrednią konsekwencją tych ustaleń. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ zobligowany był do nałożenia wspomnianej kary pieniężnej, pomimo że strona skarżąca zaprzestała stosowania reklamy, a postępowanie o naruszenie art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne zostało w tym zakresie przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego umorzone. Należy podkreślić, że przepis art. 94a ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowi, że organ może w razie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy, w drodze decyzji, nakazać zaprzestanie prowadzenia takiej reklamy. Niewątpliwie decyzja administracyjna, wydana w trybie art. 94a ust. 3 cyt. ustawy, wywołuje skutki nie tylko wobec zdarzeń mających miejsce w momencie jej wydania, ale również wobec zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. Wprowadzony ustawą - Prawo farmaceutyczne model "następczego" nadzoru nad reklamą produktu leczniczego, polega na uprawnieniu organu do wydawania decyzji administracyjnych nakazujących zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami dopiero po ukazaniu się danej reklamy oraz wobec potencjalnych zdarzeń w przyszłości. Zdaniem Sądu, powyższy skutek jest zgodny z intencją ustawodawcy i wynika z istoty wykonywania funkcji nadzorczych przez organ administracji publicznej. Pomimo zatem, że w niniejszej sprawie ustalono, iż Skarżąca przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, zaprzestała prowadzenia we wskazanej aptece działalności reklamowej, nie stanowiło to przeszkody w nałożeniu na nią kary pieniężnej za okres, w którym taką działalność prowadziła. Sąd uznał ponadto, że organ prawidłowo ustalił wysokość nałożonej kary pieniężnej. Przy wymiarze kary pieniężnej, uwzględnił on bowiem stosowne kryteria, wskazane przez ustawodawcę w przepisie art. 129b ust. 2 cyt. ustawy, czyli okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy.
Sąd nie dopatrzył się zatem ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ani mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia norm prawa materialnego, a więc przede wszystkim przepisów art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Przeprowadzone postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji o nałożeniu kary, zostało poprzedzone postępowaniem dowodowym, w którym organy dowiodły w sposób niewątpliwy naruszenia zakazu określonego w art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Ponadto, należy uznać, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wynika z nich ocena faktów, prawa i subsumcji oraz cele i skutki rozstrzygnięcia, co w konsekwencji oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z poszanowaniem zasady zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.