VI SA/WA 684/24

VI SA/Wa 684/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /przewodniczący/
Dorota Brzozowska
Tomasz Sałek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3, art. 153, art. 78 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 7 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 145a par. 1, art. 155 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Dorota Brzozowska Protokolant ref. staż. Anna Węgorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. P. i M. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B. P. i M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
B. P. i M. P. (dalej też jako: "wnioskodawcy", "strony" lub "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też jako "GDDKiA") z dnia [...] grudnia 2023 roku numer [...]. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r . o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej też jako "u.d.p.") i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej też jako "k.p.a."). Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] G.- K. do działki nr [...] położonej w miejscowości P. przy równoczesnej likwidacji istniejącego zjazdu zwykłego usytuowanego na granicy działek nr [...] i [...], dla potrzeb obsługi planowanego budynku obiektu handlowego.
Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] G. – K. do działki nr [...] położonej w miejscowości P. przy równoczesnej likwidacji istniejącego zjazdu indywidualnego usytuowanego na granicy działek na granicy działek nr [...] i [...]; dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu handlowego.
Wskutek zaskarżenia powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 696/20 uchylił ją, uznając, że została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016 r. poz. 124, ze zm., dalej też jako "Rozporządzenie z 1999 roku").
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r . o drogach publicznych i art. 104 k.p.a., nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] G. – K. do działki nr [...] położonej w miejscowości P. przy równoczesnej likwidacji istniejącego zjazdu indywidualnego usytuowanego na granicy działek nr [...] i [...], dla potrzeb obsługi planowanego budynku obiektu handlowego. Zdaniem GDDKiA istnienie zjazdu indywidualnego nie stanowi podstawy do automatycznego udzielenia zezwolenia na jego przebudowę do parametrów zjazdu publicznego lub lokalizacji zjazdu publicznego z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu zjazdu indywidualnego i zjazdu publicznego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nadto, w ocenie organu, z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (projekt organizacji ruchu, załączniki graficzne) wynika, że miejsce, którego dotyczy wniosek, znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą podporządkowaną w km 67+ 424 strona lewa (ul. P.) oraz w km 67+398 strona prawa (ul. D.), czyli w miejscu, o którym mowa w § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 i § 3 pkt 9 Rozporządzenia z 1999 roku, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Organ, odmiennie niż strony, przyjął, że obszar oddziaływania skrzyżowania obejmuje również całą szerokość nieruchomości wnioskodawców.
Wnioskodawcy wnieśli zaskarżyli decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a ten, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 roku sygn. akt VI SA/Wa 2529/21, oddalił ją, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Z powyższym wyrokiem nie zgodzili się skarżący i wystąpili ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 maja 2023 roku sygn. akt II GSK 1040/22 uchylił zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 roku sygn. akt VI SA/Wa 2529/21, jak i zaskarżoną decyzję GDDKiA. Zdaniem NSA stan faktyczny sprawy nie został ustalony zgodnie z wymogami prawa i wskazaniami ze sprawy VII SA/Wa 696/20 a jego zaakceptowanie przez Sąd I instancji nie odpowiadało prawu. NSA zwrócił uwagę, że definicja obszaru oddziaływania skrzyżowania, ujęta w § 3 pkt 9b rozporządzenia z 2 marca 1999 r., mówi, że przez ten obszar rozumie się obszar skrzyżowania (według § 3 pkt 9a obszar skrzyżowania– to wspólna część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67) powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania. NSA podkreślił, że powyższa definicja nie nawiązuje do metrycznej odległości obszaru od skrzyżowania. Natomiast nawiązuje do indywidualnie wyznaczonych odcinków dla konkretnego skrzyżowania. Zatem odmowa wydania zezwolenia z powołaniem się na obszar oddziaływania skrzyżowania wymagała wykazania i ustalenia tych indywidualnych odcinków zwalniania lub przyspieszania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takich odcinków nie wyznaczały znaki ostrzegawcze, na które powołuje się organ, bowiem ten typ znaku nie wprowadza ograniczeń w zakresie prędkości poruszania się pojazdów, a tylko nakaz wzmożonej uwagi na drodze a nadto organ nie ustalił kwestii wzajemnego położenia projektowanego zjazdu i tychże znaków względem skrzyżowania. Ponadto NSA zwrócił uwagę, że wspomniane znaki znajdują się na wysokości działki nr [...], którą od spornej działki nr [...] oddziela jeszcze działka nr [...], patrząc w kierunku skrzyżowania a zatem sporna działka i projektowany zjazd znajdują się przed ww. znakami: E-2a i D-1, patrząc w kierunku skrzyżowania.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2023 roku, odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego do działki [...] z drogi krajowej nr [...]. Organ zaznaczył, że aktualnie zniesiono podział na zjazdy indywidualne i publiczne, jednak nadal ocenie organu przy wydaniu decyzji nie może ujść fakt, że przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę usługową czy handlową a w odróżnieniu od niej na cele mieszkaniowe znacznie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości i bezpośrednio oddziałuje na drogę i ruch na niej. Organ podkreślił, że istnienie zjazdu zwykłego, stanowiącego obsługę działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym nie stanowi podstawy do automatycznego udzielenia zezwolenia na jego przebudowę dla potrzeb zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu handlowego z uwagi na odmienne kryteria oceny wpływu zjazdu zwykłego stanowiącego obsługę zabudowy mieszkalnej i zjazdu zwykłego mającego stanowić obsługę komunikacyjną obiektu handlowego, na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zjazdy zwykłe stanowiące obsługę komunikacyjną obiektów handlowo- usługowych generują bowiem większe zagrożenie niż zjazdy zwykłe stanowiące obsługę komunikacyjną zabudowy mieszkalnej. Jedocześnie GDDKiA zwrócił uwagę, iż miejsce, w którym strona wnioskuje o lokalizacje zjazdu zwykłego dla potrzeb obsługi komunikacyjnej obiektu handlowego, znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] G. – K. z drogą podporządkowaną w km 67+424 strona lewa (ul. P.) oraz w km 67+398 strona prawa (ul. D.), zatem w miejscu o którym mowa § 55 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. 2022 r., poz.1518, dalej też jako "Rozporządzenie z 2022 roku"), przy czym przepisy te zastąpiły obowiązujące wcześniej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Tymczasem stosownie do § 55 pkt 2 ww. rozporządzenia zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwo ruchu a w szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
1. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 roku odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] G.- K. do działki nr [...] położonej w miejscowości P., skarżący zarzucili:
I/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:
a/ art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewątpliwie błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, które to uzasadniały odmowę zarządcy drogi na wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę, a co za tym idzie - wydanie decyzji niezezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...] położonej w miejscowości Przeciszów, przy równoczesnej likwidacji zjazdu indywidualnego usytuowanego w granicy działek nr [...] i [...] z drogi krajowej nr [...] G.-K. dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu handlowego;
b/ § 54 ust. 4 w zw. z § 55 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 w zw. z § 4 pkt 22 w zw. z § 4 pkt 12 w zw. z § 4 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r., poprzez uznanie, że wnioskowany zjazd znajdowałby się w obszarze skrzyżowania, przez sam fakt umiejscowienia w okolicy nieruchomości znaków E-2a i D-1, bez jednoczesnego zbadania, jaka dokładnie odległość dzieli działkę nr [...] od wspomnianych znaków, podczas gdy w rzeczywistości położony byłby ok. 40 metrów poza wspomnianym obszarem, a w następstwie niesłuszne przyjęcie, iż stanowi to przesłankę uniemożliwiającą zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...] położonej w miejscowości Przeciszów, przy równoczesnej likwidacji zjazdu indywidualnego usytuowanego w granicy działek nr [...] i [...] z drogi krajowej nr [...] G.-K. dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu handlowego;
c/ § 12 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 11 w zw. z § 4 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie mamy do czynienia z trudnymi warunkami, które dawałyby możliwość udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] G.-K. do działki nr [...], dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanego budynku handlowego, podczas gdy właściwe zastosowanie i wykładania przepisów prowadziłaby do wniosku, że droga kategorii krajowej może mieć klasę G, wyłącznie w trudnych warunkach,
II/ naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a/ art. 7, 77, 80 i 81 k.p.a. poprzez brak gruntownego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie, iż:
- w przedmiotowej sprawie interes społeczny nie jest zbieżny z interesem jednostki, a co za tym idzie - wydanie decyzji niezezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego do działki nr [...] położonej w miejscowości P., przy równoczesnej likwidacji zjazdu indywidualnego usytuowanego w granicy działek nr [...] i [...] z drogi krajowej nr [...] G.-K. dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu handlowego, podczas gdy gruntowna analiza przedstawionych dowodów i argumentów, powinna skłonić organ do wydania decyzji o treści przeciwnej, tj. zezwalającej na lokalizację ww. zjazdu, a zatem istnienia przesłanek uzasadniających lokalizację zjazdu,
- występowanie oznakowania poziomego p-4 "linia ciągła podwójna" w rejonie planowanego zajazdu stanowi przesłanki do domowy lokalizacji zjazdu o jakich mowa w § 55 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r.,
b/ art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej, polegające na uporczywym ignorowaniu przez organ wskazań wynikających z orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne, jak też wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżących oraz poprzez naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania wyrażające się w uznaniu, że zachodzi kolizja między uzasadnionym interesem wnioskodawców a interesem publicznym, podczas gdy zostało wykazane, że realizacja uzasadnionych interesów skarżących czyni zadość interesowi publicznemu - przede wszystkim w aspekcie utrzymania, a nawet zwiększenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na przedmiotowym odcinku drogi.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji; zobowiązanie organu do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację spornego zjazdu publicznego, a także wydanie odrębnego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zobowiązującego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do udzielenia informacji, co do podstaw uporczywego wydawania wadliwych decyzji w sprawie skarżących a ponadto o zasądzenie solidarnie kosztów postępowania od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
2. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w sposób rzeczowy i wszechstronny zbadał okoliczności niniejszej sprawy, i zasadnie uznał, że zarówno przepisy techniczne, jak i okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w szczególności położenie działki na łuku drogi, w rejonie oddziaływania skrzyżowania oraz obecność innych zjazdów indywidualnych, skutkują odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację dojazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bowiem, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy w świetle, znajdującego zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, art. 153 p.p.s.a. Podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tymczasem, w ocenie Sądu orzekającego obecnie w sprawie, organ administracyjny, rozpoznając sprawę, wbrew wytycznym określonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2023 roku sygn. akt II GSK 1040/22, nie ustalił wszystkich relewantnych dla oceny zasadności wniosku skarżących okoliczności. Otóż NSA podkreślił, że definicja obszaru oddziaływania skrzyżowania, ujęta w § 3 pkt 9b rozporządzenia z 2 marca 1999 r., mówiąca, że przez ten obszar rozumie się obszar skrzyżowania (według § 3 pkt 9a obszar skrzyżowania– to wspólna część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67) powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania, nie nawiązuje do metrycznej odległości obszaru od skrzyżowania, lecz nawiązuje do indywidualnie wyznaczonych odcinków dla konkretnego skrzyżowania. Zatem odmowa wydania zezwolenia z powołaniem się na obszar oddziaływania skrzyżowania wymagała wykazania i ustalenia tych indywidualnych odcinków zwalniania lub przyspieszania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takich odcinków nie wyznaczały same znaki ostrzegawcze, na które powołuje się organ, bowiem ten typ znaku nie wprowadza ograniczeń w zakresie prędkości poruszania się pojazdów, a tylko nakaz wzmożonej uwagi na drodze. NSA zauważył także, że w pobliżu działki wnioskodawców stoją wspomniane znaki drogowe, nie opisując jednakże wzajemnego położeniu projektowanego zjazdu i tychże znaków względem skrzyżowania. NSA podkreślił przy tym, że z dołączonych do akt administracyjnych map wynika, iż wspomniane znaki znajdują się na wysokości działki nr [...], którą od spornej działki nr [...] oddziela jeszcze działka nr [...], patrząc w kierunku skrzyżowania, czyli że sporna działka i projektowany zjazd znajdują się przed ww. znakami: E-2a i D-1, patrząc w kierunku skrzyżowania. Zdaniem NSA także wyznaczona przez znak P-4 "linia podwójna ciągła" nie została umiejscowiona tylko w obszarze skrzyżowania, była znacznie dłuższa i dlatego nie przekonywało stanowisko, że jej zastosowanie na takiej długości było wyłącznie związane ze zbliżaniem się do skrzyżowania drogi krajowej nr [...]. Finalnie, w ocenie NSA, organ nie rozważał kwestii charakteru przeznaczenia spornej działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowo-usługowe w powiązaniu z późniejszą decyzją Wójta Gminy P. zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...], z którego wynikało, że działka nr [...] o wyżej wspomnianym przeznaczeniu będzie miała dojazd do drogi publicznej właśnie od drogi nr [...]. Dlatego też NSA nakazał GDDKiA w ponownym postępowaniu ustalenie powyższych faktów i stosownie do tych ustaleń podjęcie rozstrzygnięcia. Jednakże, zdaniem Sądu, organ nie uczynił w pełni zadość opisanym wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w rzeczonym wyroku NSA.
Co istotne, zauważyć należy, że, zdaniem Sądu, wytyczne te znajdą zastosowanie również w obowiązującym aktualnie stanie prawnym. Jeśli chodzi bowiem o warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne to zostały one uprzednio uregulowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Jednakże ustawą z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1062) dokonano w art. 44 nowelizacji ustawy Prawo budowlane, określając jednak w art. 66, że "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 44 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 44 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez 60 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i mogą być w tym czasie zmieniane na podstawie tych przepisów w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w szczególności z uwzględnieniem potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami.". Podkreślić należy, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, które - stosownie do jego § 117 - weszło w życie 21 września 2022 r., czyli przed wydaniem w dniu 22 grudnia 2023 r. zaskarżonej decyzji. W dziale V powołanego rozporządzenia z 24 czerwca 2022 r. znajdują się min. przepisy przejściowe. I tak zgodnie z treścią § 115 ust. 1 cyt. rozporządzenia do budowy lub przebudowy drogi publicznej, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia:
1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego,
2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych,
3) zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych
- stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest kwestia udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, nie zachodzi żadna z przesłanek determinujących zastosowanie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych tj. 21 września 2022 r. Skoro zatem, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały unormowania rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z 2 marca 1999 r., zasadnie GDDKiA zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Prawidłowo zatem organ uznał, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów ww. rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych właściwym do obsługi komunikacyjnej działki nr [...] na której planowana jest lokalizacja obiektu handlowego byłby zjazd zwykły. GDDKiA właściwie wskazał przy tym, że stosownie do § 55 pkt 2 ww. rozporządzenia zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwo ruchu a w szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Jednakże nie zmienia to kluczowej w sprawie okoliczności, że GDDKiA, stwierdzając, że miejsce, w którym skarżący wnioskują o lokalizację zjazdu zwykłego dla potrzeb obsługi komunikacyjnej obiektu handlowego, znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] G. – K. z drogą podporządkowaną w km 67+424 strona lewa (ul. P.) oraz w km 67+398 strona prawa (ul. D.), zatem w miejscu o którym mowa § 55 pkt 2 ww. rozporządzenia, w istocie swych ustaleń nie oparł na wspomnianych wytycznych NSA, który wyraźnie nakazał zindywidualizowanie przez organ oceny w zakresie możliwości uznania, że sporny zjazd projektowany jest w obszarze skrzyżowania. Organ przytacza co prawda właściwe przepisy oraz wytyczne WR-D-31-1, w ramach których w punkcie 4.3. opisano, jak należy rozumieć "obszar skrzyżowania", jednakże w istocie nie dokonał poprzez ich pryzmat oceny usytuowania tego konkretnego zjazdu. Nie wskazał chociażby wzajemnego usytuowania znaków drogowych (informujących o skrzyżowaniu) i ich wpływu (np. droga hamowania pojazdów po ich dostrzeżeniu) na zachowanie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego w miejscu planowanego zjazdu. Nie może być uznane za wystarczające stwierdzenie organu o podobnej do długości hamowania odległości umieszczenia znaków informujących użytkowników dróg o skrzyżowaniu. Nadal więc nie jest wiadomym, dlaczego planowany zjazd umiejscowiony jest, zdaniem organu, w obszarze skrzyżowania, w szczególności w świetle twierdzeń skarżących, że planowany przez nich zjazd w rzeczywistości położony byłby ok. 40 metrów poza tym obszarem. Aktualnym pozostaje więc sformułowane przez NSA wobec organu zobowiązanie do ustalenia wskazanych faktów w tym obszarze.
Ponadto GDDKiA, konstatując, że w analizowanej sprawie nie mamy do czynienia z trudnymi warunkami, w istocie swego twierdzenia nie uzasadnił. Wskazać należy, że w myśl § 4 pkt 22) Rozporządzenia z 2022 roku, trudne warunki to warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego. W zaskarżonej decyzji brak jest jednakże jakiegokolwiek wywodu odnośnie oceny wystąpienia powyższych kryteriów, czy też ich wykluczenia, w realiach tej konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd, dysponując oczywiście aktami sprawy, nie zastępuje jednakże organu w zakresie czynienia niezbędnych ustaleń co do stanu faktycznego w sprawie w kontekście późniejszej subsumpcji właściwych przepisów prawa materialnego a bada prawidłowość tejże oceny dokonanej uprzednio przez sam organ.
Ponadto podkreślenia wymaga, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ (po zwrocie akt z NSA) skarżący, w ślad za pismem z dnia 11 grudnia 2023 roku, złożyli sporządzony na ich zlecenie przez mgr inż. L.K. "Operat wpływu lokalizacji zjazdu publicznego do działki [...]". Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Tymczasem GDDKiA ani nie wydał w sprawie stosownego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia bądź też nie, wspomnianego operatu, jako dowodu, jak też pominął ten fakt milczeniem w samej decyzji z dnia [...] grudnia 2023 roku. Zdaniem Sądu stanowi to kolejne istotne uchybienie procesowe, mogące mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest bowiem wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycje art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z omówionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w puncie pierwszym sentencji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie przychylił się do sformułowanego w skardze wniosku o zobowiązanie GDDKiA, na zasadzie art. 145a §1 p.p.s.a., do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. pozwala bowiem sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Przepis ten nie pozwala na zobowiązanie w sytuacji, gdy przesłanką tego rozstrzygnięcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd nie stwierdził również podstaw do wystąpienia z postanowieniem sygnalizacyjnym, na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a., nie dostrzegając w realiach niniejszej spawy w działaniach organu statuowanych w tymże przepisie przesłanek.
O kosztach postępowania (punkt 2) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).
-----------------------
13