VI SA/Wa 681/21

VI SA/Wa 681/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Maliszewska
Sławomir Kozik
Zdzisław Romanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1937/21 - Wyrok NSA z 2025-07-08
Skarżony organ
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 par. 1, art. 77, art. 7, art. 80, art. 75 par. 1, art. 81a, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs (4)
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2020 poz 805
art. 15 ust. 1 i 3, art. 15a, art. 18a ust. 1
Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w B. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej też organ, KRRiT) umorzył postępowanie w związku z pismem spółki [...] S.A. z siedzibą w B.(dalej też spółka [...], strona, skarżąca spółka) z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie modyfikacji wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji (na rozpowszechnianie programu telewizyjnego) na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. ([...]). Wydając zaskarżoną decyzję organ działał na podstawie art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r., poz. 805), art. 104, art. 105 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Spółka [...] S.A. z siedzibą w B.posiada koncesję Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. na rozpowszechnianie programu telewizyjnego w sposób rozsiewczy naziemny i satelitarny pod nazwą "[...]". Koncesja wygasa z dniem [...] lutego 2021 r. Zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji nadawca może złożyć wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres, nie później niż 12 miesięcy przed wygaśnięciem posiadanej koncesji (czyli w tej sprawie nie później niż [...] lutego 2020 r.).
W ww. piśmie do organu z dnia [...] marca 2020 r. spółka [...] zawarła następującą treść: "Działając w imieniu i na rzecz [...] S.A., z siedzibą w B., w nawiązaniu do wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., niniejszym modyfikujemy nasz wniosek, aby opłata za przedłużoną koncesję była płatna w równych rocznych ratach płatnych w kolejnych latach obowiązywania koncesji (...)".
W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. poinformował spółkę [...], że do Biura KRRiT nie wpłynął wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres z dnia [...] stycznia 2020 r., do którego spółka odwołuje się w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przesyłka pocztowa o numerze nadawczym [...], w której zdaniem spółki [...] znajdował się wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres, została wysłana do Departamentu Monitoringu Biura KRRiT listem poleconym w dniu [...] stycznia 2020 r. Przesyłka wpłynęła do Biura KRRiT [...] stycznia 2020 r., została zarejestrowana przez pracownika Kancelarii Ogólnej pod numerem [...] i zgodnie z obowiązującą procedurą poddana skanowaniu, a następnie oddana do składu chronologicznego. Przesyłka ta zawierała dwa pisma z dnia [...] stycznia 2020 r., skierowane do Dyrektora Departamentu Monitoringu Biura KRRiT wraz z załącznikiem nr [...] (łącznie trzy kartki), dotyczące audycji określonych w art. 15 ust. 1 i 3, art. 15a oraz art. 18a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji nadanych w czwartym kwartale 2019 r. Przesyłka nie zawierała innych dokumentów. Jednocześnie organ wezwał spółkę do przedstawienia "wiarygodnego dowodu potwierdzającego złożenie przedmiotowego wniosku", to jest wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, w terminie 14 dni od otrzymania pisma.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, przy piśmie z dnia [...] maja 2020 r. spółka [...] przedstawiła "potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię strony pocztowej skrzynki nadawczej z [...] stycznia 2020 r.", a także wydruk ze stosowanego w spółce wewnętrznego systemu ewidencji korespondencji "eDokumenty" z dnia [...] stycznia 2020 r.. Spółka poinformowała także o wewnętrznym dochodzeniu i oświadczeniach dwóch osób zaangażowanych w biurze w tym zakresie, że wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. został włożony do koperty przesyłki poleconej, nadanej pod numerem [...]. Spółka nie odnotowała naruszenia wewnętrznych procesów obiegu dokumentów i zasad nadawania korespondencji pocztowej. Według spółki, w sytuacji gdy przesyłka została nadana listem poleconym "bezspornym dowodem jest dowód nadania przesyłki poleconej
W piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. spółka [...] wyraziła "głęboki niepokój z powodu dotychczasowego braku odpowiedzi na wniosek spółki z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres (...)", zmieniony ww. pismem/wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie rozłożenia opłaty na raty. Wraz z pismem spółka przesłała kopie obu wniosków.
Pismo spółki z dnia [...] czerwca 2020 r. zostało przez Przewodniczącego KRRiT potraktowane jako ponaglenie i zostało rozpatrzone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ udzielił odpowiedzi na ponaglenie, informując spółkę, że do Biura KRRiT nie wpłynął wniosek spółki z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres. Ww. przesyłka zawierała dwa pisma, skierowane do Dyrektora Departamentu Monitoringu Biura KRRiT wraz z załącznikiem nr [...] (łącznie trzy kartki), dotyczące audycji określonych w art. 15 ust. 1 i 3, art. 15a oraz art. 18a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji nadanych w czwartym kwartale 2019 r. Przesyłka nie zawierała innych dokumentów.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. spółka złożyła kolejne ponaglenie, wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości oraz stwierdzenie, że bezczynność organu w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do pisma załączono analizę prawną, oświadczenia złożone przed notariuszem osób zaangażowanych w sporządzanie i wysyłkę do organu ww. dokumentów, a to A. P. – radcy prawnego, A. P. – sekretarki, H. O. – osoby bezpośrednio przygotowującej wniosek i inne pisma, P. T. – członka zarządu, P. K. – członka zarządu.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Przewodniczący KRRiT poinformował spółkę, że pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. udzielił już odpowiedzi na ponaglenie, natomiast nie ma możliwości rozpatrzenia w trybie art. 37 k.p.a. kolejnego ponaglenia w przedmiotowej sprawie. W toku przeprowadzonego w Biurze KRRiT szczegółowego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wniosek spółki datowany na [...] styczna 2020 r. nie wpłynął do Biura.
W dniu [...] września 2020 r. pełnomocnik spółki zapoznała się z aktami sprawy.
Pismem z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik spółki, mając na względzie, że ww. wniosek z [...] stycznia 2020 r. został nadany prawidłowo, a brak tego wniosku sugeruje, że został zagubiony w Biurze KRRiT po jego doręczeniu, złożyła wniosek o rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy (do pisma załączono kopie ww. wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres z [...] stycznia 2020 r. oraz wniosek o udzielenie koncesji na kolejny okres dla programu [...] TV po wygaśnięciu koncesji z [...] lutego 2011 r. W piśmie został zawarty również ewentualny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przedłużenie koncesji na kolejny okres, z racji braku zawinienia strony w niedoręczeniu wniosku; według strony termin na złożenie wniosku liczony jest od dnia zapoznania się z aktami sprawy, to jest od dnia [...] września 2020 r. Do pisma zostało załączone memorandum prawne z dnia [...] sierpnia 2020 r.
Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie wniosku z dnia [...] września 2020 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji z [...] lutego 2011 r.
W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia [...] pazdziernika 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania na podstawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres.
Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. pełnomocnik spółki złożyła wniosek dowodowy, w którym wniosła na zasadzie art. 78 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie z zachowaniem art. 79 § 1 i 2 k.p.a. dowodu z 1) wymienionych we wniosku dokumentów, 2) z oględzin, 3) z zeznań wskazanych w piśmie świadków, 4) z zeznań stron (członków zarządu spółki), 5) z pisemnej opinii biegłego z zakresu informatyki (por. k. 124 i nast. akt administracyjnych sprawy).
Kolejnym pismem z dnia [...] listopada 2020 r. pełnomocnik spółki złożyła także wniosek o 1) odtworzenie zaginionych akt w części, tj. w zakresie wniosku spółki z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres po wygaśnięciu koncesji dla programu [...] TV z [...] lutego 2011 r., 2) kontynuowanie (podjęcie) po odtworzeniu ww. wniosku z [...] stycznia 2020 r. postępowania wywołanego tym wnioskiem oraz jego uwzględnienie w kształcie nadanym temu wnioskowi pismem spółki z dnia [...] marca 2020 r., 3) przeprowadzenie – w celu odtworzenia zaginionych w części obejmującej wniosek z [...] stycznia 2020 r. akt sprawy – postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego w zakresie opisanym szczegółowo w części III uzasadnienia tego wniosku, 4) niezwłoczne przystąpienie do realizacji wniosku, w tym podjęcie wszystkich objętych tych wnioskiem czynności.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. organ – działając na podstawie art. 78 k.p.a. - odmówił przeprowadzenia wnioskowanych w piśmie z [...] listopada 2020 r. dowodów. Kolejnym postanowieniem z tego samego dnia organ – organ działając na podstawie art. 123 k.p.a. - odmówił odtworzenia zaginionych w części akt sprawy w związku z pismem z dnia [...] listopada 2020 r., to jest w zakresie wniosku spółki z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] lutego 2011 r. Od powyższego postanowienia został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy (strona zaskarżyła ww. postanowienie organu z dnia [...] stycznia 2021 r. do Sądu, który wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. VI SA/Wa ........ oddalił skargę strony).
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji umorzył postępowanie w związku z pismem spółki/strony z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie modyfikacji wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] lutego 2011 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, zaś biorąc pod uwagę brak wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. (pisma inicjującego postępowanie) należało umorzyć postępowanie w związku z pismem spółki z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie modyfikacji wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji, po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] lutego 2011 r.
Spółka [...] nie zgodziła się z powyższą decyzją. W skardze do Sądu zarzuciła tej decyzji, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie:
1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nie został doręczony do Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (nie wpłynął do organu), co skutkowało nieuprawnionym umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie;
2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pismo skarżącej spółki z dnia [...] marca 2020 r. wszczynało postępowanie administracyjne, które w rzeczywistości - już wcześniej - zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., a tym samym nie było podstaw do umorzenia postępowania w związku z pismem skarżącej z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie modyfikacji ww. wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., gdyż takie postępowanie (inne niż wszczęte przedmiotowym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r.) nie toczyło się;
3) art. 79 ust. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuprawnioną odmowę - w postanowieniu organu z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] - przeprowadzenia dowodów z dokumentów, opinii biegłych oraz zeznań świadków i stron, zawnioskowanych w piśmie skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r., co skutkowało brakiem ustalenia i zweryfikowania wskazanych tam okoliczności, których pominięcie doprowadziło do wadliwego zawężenia materiału dowodowego, a w rezultacie jego niepełnej oceny, prowadzącej do błędnego ustalenia, że wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nie został doręczony do Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (nie wpłynął do organu); tymczasem pominięte wadliwie przez organ dowody, zawnioskowane w piśmie skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r., zmierzały do wykazania okoliczności całkowicie przeciwnych, wskazujących na złożenie ww. wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. (jego doręczenie do Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji), co ukazuje zarazem wagę pominiętych dowodów dla wyniku sprawy, który w przypadku ich należytego przeprowadzenia przez organ mógł być (i w ocenie [...] byłby) całkowicie odmienny;
4) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a., a także z art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.), poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych i faktycznych na niekorzyść skarżącej spółki oraz wbrew zasadzie zaufania do tego przedsiębiorcy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez organ, że wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nie został doręczony do Biura Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (nie wpłynął do organu), i skutkowało wadliwym umorzeniem przez organ w drodze zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. postępowania w związku z pismem skarżącej z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie modyfikacji ww. wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., które to pismo było zwykłym (kolejnym) pismem złożonym w postępowaniu wszczętym przedmiotowym wnioskiem;
5) art. 123 § 1 i 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, to jest przyjęcie, że kwestia odtworzenia akt administracyjnych ma charakter incydentalny, a nie stanowi przedmiotu odrębnego postępowania pomocniczego (ubocznego), co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem jej w drodze postanowienia Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., wydanego w trybie właściwym dla załatwienia kwestii incydentalnej w postępowaniu głównym;
6) art. 722 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575 ze zm., dalej k.p.c.), względnie art. 292 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak wezwania wskazanych tam osób, organów i instytucji do złożenia w określonym terminie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów będących w ich posiadaniu albo do oświadczenia, że ich nie posiadają;
7) art. 725 k.p.c., względnie art. 295 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niezastosowania tych przepisów i brak wezwania strony do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionego wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., oraz dowodów na zawarte w nim twierdzenia, nie wyłączając prywatnych odpisów oraz innych pism i notatek, które mogły być pomocne przy odtworzeniu tego wniosku;
8) art. 726 k.p.c., względnie art. 296 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak przeprowadzenia z urzędu dochodzenia, obejmującego wszystkie okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla ustalenia treści zaginionego wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., a także przesłuchanie świadków, strony i innych osób, które uczestniczyły w postępowaniu lub które mogą wypowiedzieć się co do treści akt niniejszej sprawy;
9) art. 727 k.p.c., względnie art. 297 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz brak orzeczenia, w jaki sposób zaginione akta mają być odtworzone w zakresie wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., ewentualnie że odtworzenie akt w tej części jest niemożliwe;
10) art. 728 k.p.c., względnie art. 298 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie oraz brak podjęcia dalszego postępowania z wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 201 . r., w takim stanie, w jakim było to możliwe po jego odtworzeniu, ewentualnie brak wszczęcia ponownie sprawy z tego wniosku, jeżeli nawet akta w tej części nie mogły być odtworzone w zakresie koniecznym do kontynuowania dotychczasowego postępowania wywołanego ww. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r.;
11) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 2, z art. 77 § 1, z art. 78 § 1 i 2 , z art. 79 § 1 i 2, z art. 80 oraz z art. 107 § 3 i z art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia - w ramach pomocniczego (ubocznego) postępowania o odtworzenie wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. - dowodów zawnioskowanych przez skarżącą i w efekcie brak dokonania ich wszechstronnej oceny, co skutkowało wadliwą odmową odtworzenia ww. wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., pomimo istnienia przesłanek do takiego odtworzenia, które organ ustaliłby, gdyby wyczerpał postępowanie dowodowe (wyjaśniające) w tym zakresie;
12) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 722 § 1 i 2 k.p.c. (względnie z art. 292 § 1 i 2 p.p.s.a.), z art. 725 k.p.c. (względnie z art. 295 p.p.s.a.), z art. 726 k.p.c. (względnie z art. 296 § 1 i 2 p.p.s.a.), z art. 727 k.p.c. (względnie art. 297 p.p.s.a.) oraz z art. 728 k.p.c. (względnie art. 298 p.p.s.a.) - wszystkie w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie działań mających na celu odtworzenie zaginionych akt niniejszej sprawy w części obejmującej wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., co skutkowało wadliwym umorzeniem przez organ w drodze zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. postępowania w związku z pismem skarżącej z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie modyfikacji ww. wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., które to pismo było zwykłym (kolejnym) pismem strony w postępowaniu wszczętym przedmiotowym wnioskiem;
13) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, które - wobec jego wszczęcia wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nie zaś pismem skarżącej z dnia [...] marca 2020 r. - nie było bezprzedmiotowe, a tym samym nie zachodziła przesłanka do umorzenia tego postępowania.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; uchylenie w całości, w trybie art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 i 2 w zw. z art. 727, art. 386 § 2 lub 4 i art. 397 § 3 k.p.c. (per analogiam), względnie w zw. z art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 297, art. 185 § 1 i art. 197 § 2 p.p.s.a. (per analogiam) – wydanego w postępowaniu ubocznym (pomocniczym) prowadzonym w granicach niniejszej sprawy postanowienia KRRiT z [...] grudnia 2020 r., odmawiającego odtworzenia akt niniejszej sprawy zaginionych w części obejmującej wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] lutego 2011 r., dla programu [...] TV oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca spółka rozwinęła argumentację na temat powyższych zarzutów (por. całość skargi w aktach sądowych sprawy).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując co do zasady stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, przy czym szczegółowo je rozbudował, ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi (por. odpowiedz na skargę w aktach sądowych sprawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich wskazanych w niej powodów. Punkt odniesienia dla czynionych w tej sprawie przez Sąd ustaleń i ocen stanowi zagadnienie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Organ oparł bowiem zaskarżoną decyzję na przepisie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a). Stosownie do tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten określa istotną prawnie przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego, to jest jego bezprzedmiotowość z jakiejkolwiek przyczyny. Przesłanka ta warunkowała kierunek podejmowanych przez organ czynności w sprawie obliczonych na dokonanie ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla podjęcia decyzji o tym umorzeniu, a obecnie stanowi dla Sądu kryterium oceny tej decyzji pod kątem zgodności, w uwarunkowaniach okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy, z tym przepisem.
Bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny interpretuje się jako brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; tu sprawy wszczętej ww. pismem/wnioskiem spółki [...] w sprawie modyfikacji wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji (na rozpowszechnianie programu telewizyjnego) na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji (dotychczasowej) z dnia [...] lutego 2011 r.
Wskazać w tej sytuacji należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, co powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Konstytutywnymi elementami stosunku administracyjnoprawnego są natomiast jego podmiot, przedmiot i podstawa prawna. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga zatem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Podejmując decyzję o umorzeniu postępowania przyjmuje się brak przesłanek do merytorycznego załatwienia sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter wyłącznie procesowy; nie kształtują stosunku materialnoprawnego, gdyż organ nie ocenia wówczas sprawy merytorycznie, tylko umarza postepowanie. Instytucja umorzenia postępowania jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, dlatego podlega ścisłej interpretacji i stosowaniu; postępowanie umarza się, jeśli z jakichś powodów stało się ono bezprzedmiotowe, tj. nastąpiło zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą przepis łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej.
Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza występowanie w sprawie przeszkody obiektywnej, która uniemożliwia prowadzenie sprawy i wydanie decyzji załatwiającej ją merytorycznie, przykładowo ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zniesienie uprawnień lub obowiązków, czy uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w formie załatwienia sprawy co do istoty, i jest to konsekwencja wystąpienia trwałej i nieusuwalnej przeszkody w prowadzeniu postępowania, tj. braku przedmiotu postępowania, czy któregokolwiek z pozostałych elementów stosunku prawnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma też miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej, a więc wówczas, gdy przedmiot jej nie istnieje, albo gdy był już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem.
W ocenie Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego tej sprawy brak podstaw, żeby dopatrywać się w niej na obecnym etapie bezprzedmiotowości postępowania inicjowanego ww. wnioskiem/pismem strony – skarżącej spółki [...], z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie modyfikacji wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, skoro skarżąca żąda załatwienia tego wniosku, natomiast kwestia braku/niewpłynięcia wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. (którego istnienie, jako doręczonego organowi, z ustaleniem treści jest warunkiem sine qua non prowadzenia postępowania w sprawie jego modyfikacji) nie została – w ocenie Sądu – wyjaśniona, gdyż organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania w sposób dający miarodajną, a więc opartą na uzasadnionych przesłankach dowodowych i wynikających z takich przesłanek wnioskach, podstawę do autorytatywnego przesądzenia tego braku, z konsekwencją umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na nieistnienie jego przedmiotu. Za takie wyjaśnienie nie można bowiem uznać zasadniczo jednozdaniowego w tym względzie stwierdzenia zaskarżonej decyzji: "Biorąc pod uwagę, że brak jest wniosku spółki [...] (...) z dnia [...] stycznia 2020 r. (pisma inicjującego postępowanie) należało umorzyć postępowanie w związku z pismem spółki [...] (...) z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie modyfikacji wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r." (por. ostatnie zdanie zaskarżonej decyzji w aktach administracyjnych sprawy – reszta tej decyzji to szeroki opis postępowania w sprawie z wymienieniem podejmowanych w nim przez organ orzeczeń).
Istota sporu w sprawie sprowadza się w tych warunkach do ustalenia, czy w ww. okolicznościach zarysowanego stanu faktycznego sprawy możliwe jest rozstrzygnięcie o wskazywanym przez stronę wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. (koncesyjnym) o udzielenie/przedłużenie dotychczasowej koncesji na kolejny okres i wniosku/piśmie z dnia [...] marca 2020 r. modyfikującym/uzupełniającym wniosek koncesyjny. Skarżąca twierdzi, że wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. nadała przesyłką poleconą, wywodząc z tego doręczenie/złożenie wniosku organowi, natomiast organ utrzymuje, że pismo skarżącej spółki z dnia [...] marca 2020 r. było pierwszym pismem spółki dotyczącym udzielenia koncesji na kolejny okres, a żaden wniosek spółki z dnia [...] stycznia 2020 r. nie wpłynął do Biura KRRiT.
Jednocześnie organ ww. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił skarżącej spółce przeprowadzenia wnioskowanych przez nią w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. dowodów "w związku z koniecznością ustalenia, niewyjaśnionych dotychczas przez organ, okoliczności dotyczących (złożenia) wniosku [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres (...)", stwierdzając w podsumowaniu uzasadnienia tego postanowienia, że spółka zgłosiła szereg wniosków dowodowych "równocześnie jednak spółka nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które miałyby podważyć ustalenia poczynione przez organ", natomiast "organ stoi na stanowisku, że istotne okoliczności i dowody zostały już przeprowadzone, zgodnie z art. 77 k.p.a." (por. ww. pismo strony/wniosek dowodowy z dnia [...] listopada 2020 r, w którym wymienione został wnioskowane dowody – k. 124 i nast. akt administracyjnych sprawy oraz ww. postanowienie organu z dnia [...] grudnia 2020 r. – k. 143 i nast. akt administracyjnych sprawy).
W zaskarżonej decyzji, poza odnotowaniem faktu odmowy przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodow, organ nie przedstawił na ten temat bliższej argumentacji, która pozwalałaby prześledzić tok rozumowania organu i zweryfikować jego stanowisko w toku kontroli sądowej. Na obecnym etapie postępowania, mając na uwadze wnioskowane dowody i ich cel, nie można zatem przesądzić o rzeczywistej zawartości koperty, na którą powołuje się strona, w tym o umieszczeniu/braku umieszczenia w niej wniosku koncesyjnego/o udzielenie koncesji na kolejny okres. Organ, odmawiając przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, nie skonfrontował stanowiska, na którym oparł postanowienie o umorzeniu postępowania, z argumentacją skarżącej spółki odwołującą się do tych dowodów; taka zaś konfrontacja – poparta stosowną analizą problemu – służyłaby dojściu do obiektywnych ustaleń i ocen. Bez tego stanowisko organu nie może być uznane za wyczerpujące.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) nie przewidują odrębnej procedury dotyczącej odtworzenia zaginionych akt (poszczególnych ich elementów) sprawy. Poza tym odtworzenie dotyczyć może dokumentu bezspornie istniejącego, który zaginął, został zniszczony, czy utracony w inny sposób. Tymczasem spór w tej sprawie toczy się w pierwszym rzędzie o przesądzenie istnienia ww. wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. (koncesyjnego) o udzielenie/przedłużenie dotychczasowej koncesji na kolejny okres, w sensie jego wpływu/złożenia do organu, skutkiem – jak wskazuje skarżąca spółka - nadania przesyłką poleconą na adres organu w ww. kopercie z innymi pismami. Dopiero przesądzenie tej kwestii - w zależności od kierunku tego przesądzenia - może stworzyć albo wykluczyć płaszczyznę dla dalszych ustaleń co do treści tego dokumentu i wywołanych jego wniesieniem konsekwencji prawnych.
Brak odrębnej procedury odtwarzania akt administracyjnych (kreującej postępowanie odtworzeniowe jako odrębną sprawę administracyjną) nie oznacza, że organ pozbawiony jest możliwości ustalenia istnienia i treści danego dokumentu w sprawie administracyjnej, w której jest on częścią akt administracyjnych i jest niezbędny jako istotny element tej sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem wykluczone prowadzenie postępowania dowodowego obliczonego na ustalenie okoliczności i faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Utrata całości akt lub ich części nie zwalnia wszak organu od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, której akta dotyczą. Dlatego należy uznać, że czynności odtworzenia akt indywidualnej sprawy administracyjnej znajdują swoje oparcie w przepisach dotyczących postępowania wyjaśniającego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zawartych w rozdziale 4 działu II k.p.a. >dowody< (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r. I OSK 1013/14), zaś obowiązek odtworzenia akt spoczywa na organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej, w której zaginiony/utracony dokument ma istotne znaczenie, przy czym czynności odtworzeniowe powinny odbywać się w ramach postępowania administracyjnego w tej sprawie, przy użyciu wszelkich dopuszczalnych w tym postępowaniu środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. i z zachowaniem reguł procesowych tego postępowania, które wyznaczają w szczególności przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Celem działania organu, który stosownie do tych przepisów ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jest bowiem dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie przepisu prawa, na którym opiera podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Jednocześnie przepisy te, zobowiązując organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie - zgodnie z art. 80 k.p.a. – do dokonania na tej podstawie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest zatem powinność organu dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem, gdyż tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej powinno być kontynuowane aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumpcji w procesie jej załatwiania.
Z niedochowaniem czynności – jak w tej sprawie - złożenia wniosku o udzielenie ww. koncesji na kolejny okres, w zakreślonym ustawą terminie, łączyłyby się niewątpliwie dla strony daleko idące konsekwencje prawne i gospodarcze, dlatego ustalenia w tym zakresie stanu faktycznego sprawy muszą być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu tego złożenia bądź nie złożenia.
W świetle art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (w tej sprawie do obiektywnego ustalenia czy ww. wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres wpłynął/został złożony do organu), a co nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami tymi mogą być m.in. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), opierając się na zasadzie prawdy obiektywnej, zawiera rozbudowaną regulację dotyczącą postępowania dowodowego, która znajduje zastosowanie w każdym tego rodzaju postępowaniu, nie wyłączając odtworzenia zaginionych akt sprawy/poszczególnych ich elementów. Przyjmując pogląd przeciwny należałoby uznać, że w przepisach o postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia z luką konstrukcyjną. W obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do rozciągania w omawianym zakresie na obszar postępowania administracyjnego, z natury rzeczy hołdującego zasadzie umiarkowanego formalizmu procesowego, regulacji dotyczącej postępowań sądowych, toczących się przed organami władzy sądowej, a nie wykonawczej. Zastosowanie w tym zakresie analogii nie byłoby uzasadnione, a wręcz przez niektórych jest ono wykluczane na obszarze prawa i postępowania administracyjnego (por. ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2016 r. I OSK 1013/14).
Ustalenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (łącznie z ustaleniem złożenia/braku złożenia przez stronę ww. wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres) powinno było zatem nastąpić w oparciu o istniejącą regulację procesową k.p.a., która umożliwiała organowi wyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy. Jak wskazano wyżej art. 77 § 1 k.p.a. stanowi o konieczności zarówno wyczerpującego zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. >dowody<. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji. Takiego uchybienia dopuścił się organ w sprawie niniejszej, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2020 r. o umorzeniu postępowania w sprawie modyfikacji wniosku strony z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] lutego 2011 r., a to wobec ustalenia braku (czyli niezłożenia) tego wniosku (inicjującego postępowanie) przez stronę, przy czym – w ocenie Sądu – ustalenia tego nie poparł (w świetle odmiennej argumentacji strony) wyczerpującą analizą wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i dowodów, w tym dowodów zgłoszonych przez stronę, oraz nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w wyczerpującym zakresie do stanowiska zajmowanego przez stronę w tym względzie, co jest mankamentem tej decyzji, także uniemożliwiającym Sądowi skontrolowanie jej pod kątem stawianych w tym względzie zarzutów skargi, przy założeniu, że sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przedstawienia prawnej oceny poczynionych ustaleń oraz sporządzenia uzasadnienia tej decyzji tak, aby zawierało umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa i wyjaśniało związek pomiędzy tą oceną a treścią podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślenia też wymaga, że szczegółowa argumentacja organu we wszystkich istotnych dla tego rozstrzygnięcia kwestiach winna być zawarta w treści uzasadnienia decyzji obejmującej to rozstrzygnięcie. W szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zastępuje odpowiedź na skargę, ani inne akty w sprawie wytworzone przez organ. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję, a nie odpowiedz na skargę, która nie jest decyzją, a tym samym przedmiotem zaskarżenia. Odpowiedz na skargę nie może zatem zastępować decyzji, ani jej uzupełniać w sensie ustaleń i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. składają się na uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, stanowiąc obligatoryjne jej składniki. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie faktyczne i prawne jest istotnym elementem decyzji administracyjnej; jego treść powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwić nie tylko stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, ale również kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Skoro wskazane wymogi uzasadnienia dotyczą decyzji, to ocenie spełniania tych wymogów podlega decyzja a nie odpowiedz na skargę, która jest wyłącznie wyrazem stanowiska organu względem zarzutów skargi, a nie kreatorem ustaleń i ocen organu w sprawie, które winny być udziałem decyzji. Strona skarży decyzję organu i musi z tej decyzji dowiedzieć się o tych ustaleniach i ocenach, żeby je kwestionować drogą zarzutów skargi.
Tymczasem w tej sprawie zaskarżona decyzja zawiera niezwykle krótkie, bo w istocie jednozdaniowe (na co zwrócono już wyżej uwagę) stwierdzenie o przyczynie umorzenia postępowania: "Biorąc pod uwagę, że brak jest wniosku spółki [...] (...) z dnia [...] stycznia 2020 r. (pisma inicjującego postępowanie) należało umorzyć postępowanie w związku z pismem spółki [...] (...) z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie modyfikacji wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r." (por. ostatnie zdanie zaskarżonej decyzji w aktach administracyjnych sprawy – reszta tej decyzji to szeroki opis postępowania w sprawie z wymienieniem podejmowanych w nim przez organ czynności/orzeczeń w odpowiedzi na działania strony). Natomiast szczegółową, obszerną argumentację merytoryczną organ zawarł w odpowiedzi na skargę analizując tam rozpoznawaną w sprawie problematykę faktyczną i prawną, która to analiza, żeby mogła być skontrolowana przez Sąd winna znaleźć się wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Inaczej nie ma dla tej kontroli istotnego znaczenia, skoro wyrokując Sąd wypowiada się o tej decyzji, a nie o odpowiedzi na skargę.
Podobne uwagi należy też odnieść do postępowania organu w kwestii dowodowej. Ww. postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. organ odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącą spółkę dowodów, w uzasadnieniu postanowienia obszernie wyjaśniając powody swojego stanowiska w tym zakresie - w szeregu miejscach de facto w sposób odpowiadający przeprowadzeniu niektórych z nich, jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza odnotowaniem faktu wydania tego postanowienia, nie poczynił na ten temat żadnych ustaleń i ocen. Tym samym zaskarżona decyzja pozbawiona jest istotnych dla jej oceny elementów uzasadnienia, które wiążą się z problematyką badania decyzji pod kątem spełnienia warunku wyczerpującego wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jak stanowi bowiem cytowany już wyżej przepis art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W świetle tego przepisu wyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ odmówił zgłoszonym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a szerzej przeprowadzenia tych dowodów, jest obligatoryjnym elementem uzasadnienia podjętej decyzji; brak tego elementu stanowi o wadliwości decyzji, która z tego również powodu nie poddaje się w pełni kontroli sądowej. Organ odmawiając przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów i nie zajmując wobec nich w decyzji szczegółowego stanowiska, w sytuacji gdy postępowanie jakie przeprowadził nie może być ocenione z wyżej podanych powodów za wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego sprawy, naruszył zasady postępowania administracyjnego wynikające z ww. przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., w szczególności nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Winien natomiast przeprowadzić pełne postępowanie dowodowe z udziałem dowodów zgłoszonych przez stronę i zająć wobec nich stanowisko w decyzji, pamiętając też o wynikającej z art. 81a § 1 k.p.a. zasadzie rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Stosownie do tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przez rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony należy rozumieć wybór takiego sposobu oceny zebranego materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione, przy czym zasada ta nie ma zastosowania w tych sytuacjach, gdy strona ma do spełnienia określone, wymagane prawem wymogi, bez których organ nie może wydać pozytywnej decyzji. W tej sytuacji strona musi te przesłanki spełnić, a wyjątek od tego mogą stanowić jedynie przypadki, gdy obowiązek strony nie jest obiektywnie możliwy do wykonania. Organ musi zatem ocenić i zająć stanowisko co do możliwości zastosowania tego przepisu w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy.
Poza tym wszystkim podkreślenia wymaga, że wynikający z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co oznacza określenie i przeprowadzenie w sprawie dowodów w tym względzie niezbędnych (z urzędu lub wskazanych przez stronę), nie przeczy tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Strona nie jest zatem zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Innymi słowy obowiązek zebrania przez organ pełnego materiału dowodowego nie ma charakteru absolutnego - w tym sensie, że organ nie ma obowiązku poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających wykazać okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Przy takich jednak założeniach organ nie może pominąć dowodów zgłoszonych przez stronę; winien je przeprowadzić, a w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia w sposób szczególnie dokładny i wyczerpujący odnieść się do argumentacji strony związanej z tymi dowodami. Oceny i ustalenia, na których organ opiera rozstrzygnięcie winny wynikać bowiem z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i być umotywowane wyczerpującą jego analizą.
W tej sprawie organ, odmawiając przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów, nie zbadał wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze, że pierwszorzędną kwestią dla istotnego w niej ustalenia (czyli faktu złożenia/braku złożenia ww. spornego wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres, po wygaśnięciu koncesji z dnia [...] lutego 2011 r.) konieczne jest nie tylko wykazanie nadania przesyłki poleconej, ale również wykazanie jej zawartości złożonej w organie skutkiem doręczenia mu tej przesyłki. Samo potwierdzenie tego nadania dowodzi co najwyżej wysłania przesyłki do adresata, nie potwierdza natomiast wprost zawartości tej przesyłki/koperty (dodatkowo w sytuacji gdy nawet na kopercie przesyłki nie poczyniono adnotacji/zapisów na temat zawartości), to jest tego, że przesyłka ta - oprócz ww. dwóch pism z dnia [...] stycznia 2020 r., skierowanych do Dyrektora Departamentu Monitoringu Biura KRRiT wraz z załącznikiem nr [...] (łącznie trzy kartki), dotyczących audycji określonych w art. 15 ust. 1 i 3, art. 15a oraz art. 18a ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji nadanych w czwartym kwartale 2019 r. – zawierała jeszcze trzeci dokument w postaci wskazywanego przez stronę wniosku koncesyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. (o udzielenie koncesji na kolejny okres). Dlatego uzasadnione będzie w dalszym toku sprawy ponowne zbadanie przez organ materiałów dowodowych w sprawie, uzupełnionych o ww. dowody zgłoszone przez stronę, pod kątem istnienia wiarygodnego/miarodajnego dowodu potwierdzającego złożenie przez stronę wniosku o udzielenie koncesji na kolejny okres. W szczególności organ dokona analizy wskazywanych przez stronę okoliczności wysłania/nadania przesyłki, w tym ww. dwóch dokumentów/pism dotyczących audycji nadanych w czwartym kwartale 2019 r. objętych tą przesyłką, które pozostają w dyspozycji organu jako dręczone; w szczególności należy ocenić czy na podstawie ich treści, sposobu umieszczenia w przesyłce i jej zaadresowania, można wywnioskować i ustalić istnienie trzeciego dokumentu – wskazywanego przez stronę spornego wniosku koncesyjnego o treści jak w powoływanej przez stronę kopi tego dokumentu (por. akta administracyjne sprawy).
Wykazanie zawartości przesyłki nadanej do organu obciąża nadawcę, który w ramach dołożenia należytej staranności podejmowanych działań winien zadbać o legitymowanie się nie tylko dowodem jej nadania, ale również potwierdzeniem odbioru przez adresata zawartych w niej dokumentów - przynajmniej przez wymienienie ich na przesyłce pocztowej/kopercie oraz wyszczególnienie, gdy w kopercie nadawca umieszcza kilka różnych pism. Wówczas otwierając taką kopertę organ obowiązany byłby wyjaśnić wątpliwości na tle ewentualnej rozbieżności między opisem koperty a jej zawartością i odpowiednio na to reagować, a strona mogłaby takiej reakcji oczekiwać, wywodząc z jej braku konsekwencje co do faktycznego stanu zawartości przesyłki jaką opisała na kopercie. W tej sprawie organ na bazie wszystkich dowodów winien zatem wypowiedzieć się/ocenić, czy stan koperty i odnotowana jej zawartość uzasadniały wątpliwości co do faktycznej zawartości przesyłki, a jeżeli nie to dlaczego. Skoro sam dowód nadania przesyłki poleconej, zawierającej jedynie wskazanie adresata, nie może stanowić przekonywającego dowodu w sprawie na potwierdzenie zawartości przesyłki, to razem z przesyłką/kopertą oraz odnotowaną zawartością koperty musi być skonfrontowany z całym materiałem dowodowym; na tej też podstawie faktycznej winny być czynione w sprawie przez organ ustalenia obliczone na wyczerpujące wyjaśnienie istotnej dla jej załatwienia okoliczności złożenia spornego wniosku koncesyjnego o wskazanej przez stronę treści. W tym kontekście nie bez znaczenia dla końcowych wniosków, także co do dołożenia przez stronę należytej staranności podejmowanych działań, będzie też wyjaśnienie sposobu działania strony w zakresie korespondencji związanej z prowadzoną działalnością, w szczególności zaniechania w tej sprawie wysłania przesyłki za potwierdzeniem odbioru, które to potwierdzenie jest usługą dodatkową oferowaną przez pocztę dla listów poleconych lub innych przesyłek rejestrowanych.
Potwierdzenie odbioru stosuje się przy wysyłaniu przede wszystkim ważnych dokumentów, których potwierdzenie doręczenia ma istotne znaczenie dla nadawcy, a tym samym zabezpiecza go przed kwestionowaniem faktu złożenia wysyłanego dokumentu przez adresata przesyłki, który w następstwie opisu dokumentu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru kwituje jego odbiór. Skutki braku dołożenia należytej staranności podejmowanych działań obciążają podmiot, który tej staranności w zakresie dbania o własny interes nie dochował.
Dopiero wynik tak wskazanych ustaleń (co do zakresu i kierunku), czynionych na ogólnych zasadach postępowania dowodowego Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75 i nast. k.p.a.), pozwoli organowi kompleksowo ocenić sprawę pod względem przedmiotu postępowania i zadecydować – stosownie do wyniku tej oceny – o sposobie jej załatwienia, przy czym o umorzeniu postępowania organ może zadecydować wyłącznie w razie jednoznacznego ustalenia, że sporny wniosek koncesyjny nie został złożony, w więc nie powstały w sprawie konsekwencje prawne jakie ustawa o radiofonii i telewizji łączy ze złożeniem takiego wniosku w przewidzianym terminie. Ustalenie złożenia wniosku spowoduje natomiast konieczność podjęcia jego poszukiwania i ustalenia treści wszelkimi dozwolonymi prawnie sposobami, o których stanowią przepisy o postępowaniu dowodowym w k.p.a.
Odnośnie zarzutów dotyczących odtworzenia akt administracyjnych, to kwestia ta była przedmiotem rozpoznania Sądu w sprawie VI SA/Wa 964/21; wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. Sąd oddalił skargę strony na ww. postanowienie organu z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem organu z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie odtworzenia zaginionych w części akt sprawy, to jest w zakresie ww. wniosku strony z dnia [...] stycznia 2020 r. o udzielenie koncesji na kolejny okres.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Obejmują one zwrot kwoty wpisu sądowego od skargi (200 zł), opłaty od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika strony - radcy prawnego (480 zł) – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 poz. 265).
Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI z dnia 21 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).