VI SA/Wa 672/16

VI SA/Wa 672/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Zalewski
Piotr Borowiecki
Sławomir Kozik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
II GSK 5432/16 - Wyrok NSA z 2019-02-28
II GSK 2432/16 - Wyrok NSA z 2016-06-24
V SA/Wa 502/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-04-13
Skarżony organ
Rada Notarialna
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
art. 16 par. 3
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 106, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2014 poz 101
art. 777 par. 1 pkt 4, pkt 5
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza uchyla zaskarżoną uchwałę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez A. W. (dalej: "Strona", "Skarżący") jest uchwała Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Krajowej Rady Notarialnej (dalej: "KRN"), wydana na podstawie art. 16 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 16, dalej: "P.n.") oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "K.p.a."), utrzymująca w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] Nr [...] z [...] listopada 2015 r. w sprawie opinii w przedmiocie odwołania Strony ze stanowiska notariusza.
W zaskarżonej uchwale KRN wyjaśnił, że pismem z [...] grudnia 2008 r. Departament Organizacyjny Ministerstwa Sprawiedliwości poinformował Radę Izby Notarialnej w [...] (dalej: "RIN") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odwołania Strony ze stanowiska notariusza wobec uzyskania trzech ujemnych ocen w wyniku wizytacji przeprowadzonych w 2006 oraz 2007 roku. RIN uchwałą z [...] stycznia 2009 r. pozytywnie zaopiniowała wszczęcie przez Ministra Sprawiedliwości postępowania w tym przedmiocie, a KRN uchwałą z [...] kwietnia 2009 r. utrzymała w mocy uchwałę I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Strony, uchylił obie w/w uchwały.
RIN następnie, uchwałą z [...] kwietnia 2011 r. zawnioskowała o odwołanie Strony ze stanowiska notariusza. Uchwałą z [...] listopada 2011 r., KRN utrzymała w mocy w/w uchwałę RIN. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 czerwca 2012 r. oddalił skargę Strony na uchwałę z [...] listopada 2011 r., KRN. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Strony, wyrokiem z 25 marca 2014 r. uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2012 r., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2014 r. uchylił zaskarżoną uchwałę KRN oraz poprzedzającą ją uchwałę RIN.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy RIN wydała kolejną uchwałę z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie, którą KRN uchyliła w całości uchwałą z [...] czerwca 2015 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia RIN.
Uchwałą z [...] listopada 2015 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 16 § 3 oraz art. 35 pkt 1 P.n. w zw. z art. 106 § 5 K.p.a., RIN po raz kolejny pozytywnie zaopiniowała odwołanie Strony ze stanowiska notariusza.
KRN, rozpatrując zażalenie Strony z [...] grudnia 2015 r., na powyższą uchwałę RIN podkreślił, że organy samorządu notarialnego nie zostały wyposażone przez prawo w żadne mechanizmy weryfikacji pracy wizytatorów. W tej sytuacji zarzuty stawiane pracy wizytatorów, zdaniem KRN, należy uznać za nieuzasadnione.
Organ przypomniał, że Strona w latach 2006 - 2012 w sumie uzyskał 4 ujemne oceny wizytatorów samorządu notarialnego, a także ujemną ocenę wizytatora ds. notarialnych - sędziego Sądu Apelacyjnego w [...]. KRN stwierdziła, że RIN w sposób rzetelny i nie pozostawiający wątpliwości przeanalizowała protokoły powizytacyjne, a w uzasadnieniu uchwały przytoczyła szereg wskazanych przez wizytatorów poważnych zarzutów wobec pracy notariusza. KRN podkreśliła, że organ samorządu zawodowego szczegółowo odniósł się zarówno do podnoszonych przez wizytatorów problemów merytorycznych związanych m.in. z formą i treścią poszczególnych aktów notarialnych oraz dopuszczalnością stosowania przez Stronę określonych praktyk zawodowych, jak i wyjaśnień samego notariusza. W konsekwencji, zdaniem KRN, organ I instancji dokonał prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia motywów swojego rozstrzygnięcia, co zostało poparte szczegółowym przywołaniem dowodów, na których oparto przedmiotową ocenę.
KRN uznała za całkowicie chybiony zarzut nieprawidłowego przyjęcia w postępowaniu wyjaśniającym łącznego rozpatrywania protokołów powizytacyjnych wraz z wynikami wizytacji dokonanej przez wizytatora ds. notarialnych. Powyższe działanie świadczy zdaniem KRN o kompleksowym i wyczerpującym zbadaniu przez organ I instancji całego materiału dowodowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę KRN z [...] stycznia 2016 r., Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały I instancji, zarzucając naruszenie:
1) art. 16 § 3, art. 35 i art. 44 § 3 P.n., poprzez połączenie w uzasadnieniu stanowiska KRN wszystkich zarzutów stawianych przez wizytatorów w poszczególnych protokołach wizytacji w jedną całość, przyjęcie błędnego założenia, że organy samorządu notarialnego nie zastały wyposażone przez prawo w żadne mechanizmy weryfikacji pracy wizytatorów oraz pominięcie w postępowaniu o wydanie opinii wszystkich okoliczności, które powinny stanowić przesłanki wydania opinii, a w szczególności dotychczasową postawę Skarżącego i wszelkie inne okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy wydaniu opinii, a nie wyłącznie ujemne oceny z wizytacji,
2) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a., poprzez pominięcie merytorycznych zarzutów Skarżącego dotyczących protokołów wizytacji złożonych do RIN i powoływanie się w opinii na dowody, protokoły i sprawozdanie z wizytacji, które zostały sporządzone, w części, z naruszeniem przepisów prawa materialnego,
3) art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.").
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do złożenia do akt sprawy wszystkich przepisów tzw. prawa wewnątrzkorporacyjnego dotyczącego trybu przeprowadzania wizytacji, oceny wizytacji, a w szczególności trybu działania tzw. Zespołów Wizytacyjnych, obowiązujących w okresie obejmującym przeprowadzone wizytacje, informacji czy wizytowany notariusz ma prawo i w jakim terminie złożyć wyjaśnienia i zastrzeżenia do protokołu wizytacji, kto te wyjaśnienia rozpatruje i w jakim trybie, skoro według stanowiska KRN organy samorządu notarialnego nie zastały wyposażone przez prawo w żadne mechanizmy weryfikacji pracy wizytatorów, protokołów z posiedzeń Zespołu Wizytacyjnego przy Radzie Izby Notarialnej w [...] dotyczących rozpatrzenia uwag i zastrzeżeń Skarżącego do poszczególnych protokołów powizytacyjnych, a także do dołączenia akt sprawy VI SA/Wa 1314/09.
Skarżący podkreślił, że prowadzi kancelarię notarialną w [...] od [...] lutego 2005 r. W dotychczasowej działalności nie odnotował przypadków postępowania sądowego, którego przedmiotem byłoby ustalenie nieważności aktu notarialnego, roszczenie o wypłatę odszkodowania z tytułu błędnie sporządzonego aktu notarialnego, czy postępowania o ustalenie stanu prawnego nieruchomości w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w wyniku błędów w akcie notarialnym. Nie odnotował żadnych nieprawidłowości w zakresie odprowadzania należnych podatków.
Skarżący wskazał, że wizytacje w kancelarii notarialnej poza pewnymi wspólnymi cechami co do metody ich przeprowadzania dotknięte są pewnymi cechami związanymi z indywidualnym podejściem wizytatorów, wynikających z ich wiedzy, dotychczasowej praktyki i doświadczenia w konkretnych sprawach z zakresu czynności notarialnych. Brak jednolitych i zobiektywizowanych standardów co do zakresu przeprowadzania wizytacji i ich oceny powoduje, że w odniesieniu do tak samo sporządzonych aktów notarialnych w kolejnych wizytacjach pojawiają się nowe i inne zarzuty.
Skarżący podkreślił, że wszystkie przeprowadzone wizytacje zakończyły się protokołem powizytacyjnym, który nie został doręczony Skarżącemu po przeprowadzeniu wizytacji, ale dopiero wraz z uchwałą RIN zawierającą ostateczną ocenę wizytacji. Zatem we wszystkich postępowaniach powizytacyjnych pominięto postępowanie wewnątrzkorporacyjne polegające na ustosunkowaniu się Skarżącego do protokołu wizytacji, poprzedzające podjęcie uchwały. Skarżący dodał, że przed wydaniem kolejnej opinii wyrażonej w uchwale I instancji z [...] listopada 2015 r., RIN zaprosiła Skarżącego na posiedzenie Rady, ale w zaproszeniu nie podano jaki będzie zakres postępowania przed Radą, a w toku postępowania, które trwało około pół godziny poinformowano Skarżącego, że przepisy wewnątrzkorporacyjne dotyczące procedury wizytacji obowiązują dopiero od kilku lat. Jak wskazał Skarżący, członkowie Rady w sposób dowolny i wybiórczy zadawali pytania co do niektórych zarzutów podnoszonych przeze Skarżącego w pismach odnoszących się do poszczególnych protokołów powizytacyjnych. Nie umożliwiono Skarżącemu korzystania z tych pism, ani z jakichkolwiek materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Skarżący podniósł ponadto, że w uzasadnieniu uchwały I instancji RIN powtórzyła szereg zarzutów podnoszonych przez wizytatorów w kolejnych wizytacjach z pominięciem wyjaśnień dokonanych przez Skarżącego i że nie ustosunkowano się do większości podnoszonych przez Skarżącego zarzutów bądź odrzucono je bez jakiejkolwiek argumentacji. Ponadto wszystkie zarzuty wynikające z kolejnych wizytacji rozpatrywano niejako łącznie, czym naruszono przepis art. 16 § 3 P.n., z którego wynika, że chodzi o kolejne wizytacje przeprowadzone przez wizytatorów samorządu notarialnego. Uniemożliwiło to ustalenie, czy wyniki poszczególnych wizytacji po ich weryfikacji są nadal te same, czy uległy zmianie. Skarżący wyliczył następnie błędy, jakie Jego zdaniem popełnili wizytatorzy w ocenie działalności notariusza.
Zdaniem Skarżącego, swoją postawą i dotychczasową działalnością, Skarżący nie spowodował utraty zaufania klientów do zawodu notariusza, ani podważenia rangi tego zawodu, jako zawodu zaufania publicznego. Kolejne natomiast wizytacje kancelarii stwierdzały poprawę w jej funkcjonowaniu, co wynika z protokołów wizytacji, zaś zarzuty z lat 2006 - 2007 powołane w uzasadnieniu opinii są nieaktualne.
W odpowiedzi na skargę KRN podtrzymała swoje stanowisko oraz wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Badając legalność zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, bowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jak wynika z art. 16 § 3 P.n., Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Powyższy przepis uzależnia odwołanie notariusza od uzyskania przez Ministra Sprawiedliwości opinii rady właściwej izby notarialnej chyba, że rada nie wyda takiej opinii w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku Ministra w tej sprawie. Oznacza to, że przedmiotową opinię Rada wydaje w trybie art. 106 K.p.a., jako organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości. Przepis ten, jak wskazuje się w piśmiennictwie, reguluje zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, którego najluźniejszą formą jest właśnie współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Ta forma współdziałania dwóch organów wyraża się w tym, że organ, do którego wyłącznej kompetencji należy rozstrzygnięcie w drodze decyzji danej kwestii, nie jest prawnie związany opinią organu współdziałającego, niemniej jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku wydany w niniejszej sprawie z 16 lutego 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1314/09, na organie współdziałającym w postępowaniu właściwym ciążą wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych.
W ocenie Sądu, organy samorządu notarialnego nie wypełniły tych obowiązków wydając zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę I instancji, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.
Podstawą faktyczną wydania przez RIN pozytywnej opinii w sprawie odwołania Skarżącego ze stanowiska notariusza, wyrażonej w uchwale I instancji z [...] listopada 2015 r., była okoliczność nie wyeliminowania znacznej części błędów i uchybień wytykanych w poprzednich protokołach powizytacyjnych, co potwierdził według organu I instancji protokół z kontroli przeprowadzonej w listopadzie 2010 r. RIN stwierdziła, w uchwale I instancji, że jest świadoma częściowego zmniejszenia się ilości błędów i uchybień popełnionych przez Skarżącego, jednak uznała, że są one zbyt liczne i poważne. RIN następnie jednak, przykładowo wskazała, że niezwykle poważnym zarzutem postawionym przez wizytatorów jest zarzut nieprawidłowego redagowania wniosków wieczystoksięgowych, w tym w zakresie określania podstaw wpisu. RIN dodała, że wielokrotnie tego rodzaju uchybienia mogą mieć swoje konsekwencje dopiero kilka lat po ich dokonaniu np. brak możliwości dochodzenia wierzytelności w oparciu o wadliwie sporządzone oświadczenie o poddaniu się egzekucji w trybie art. 777 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.c., a zdaniem organu, Skarżący popełniał kardynalne błędy dotyczące aktów notarialnych sporządzanych w oparciu o wskazany przepis. RIN wskazała, że nieprawidłowe określenie terminu w aktach notarialnych, stosownie do wymogów art. 777 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.c., może doprowadzić do realnego zagrożenia dla ochrony praw i dóbr klienta. RIN wymieniła ponadto wśród notorycznie podnoszonych zarzutów przez wizytatorów, nieprzedkładanie zaświadczeń w trybie art. 19 ust. 6 ustawy o podatku od spadków i darowizn oraz nieprawidłowości w ustalaniu stanu cywilnego uczestników aktu.
KRN natomiast, utrzymując w mocy uchwałę I instancji, ograniczyła się jedynie do uchybienia – nieprawidłowego określenia terminu w aktach notarialnych, stosownie do wymogów art. 777 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.c., jako dającego podstawę do odwołanie Skarżącego ze stanowiska notariusza.
Sąd zauważa, że ponieważ organy samorządu notarialnego oparły swoją opinię w sprawie odwołania Skarżącego ze stanowiska notariusza, o zbiorczą analizę wszystkich przeprowadzonych wizytacji, stwierdzając przy tym częściowe zmniejszenie się ilości błędów i uchybień popełnionych przez Skarżącego, nie wystarczającym jest, w związku z tym, ograniczenie się do wskazania jedynie przykładowych uchybień, spośród całokształtu uchybień, które organy samorządu notarialnego uznały za uzasadniające wydaną opinię. Skarżący, jak również Sąd kontrolujący wydane w niniejszej sprawie uchwały obu instancji, nie może się domyślać, które uchybienia organy uznały za uzasadniające odwołanie Skarżącego ze stanowiska notariusza.
Sąd zauważa ponadto, że KRN wydając zaskarżoną uchwałę nie odniosła się do argumentacji podniesionej przez Skarżącego w zażaleniu od uchwały I instancji odnoszącej się do uchybień wytkniętych Skarżącemu w protokołach powizytacyjnych. Skarżący zajął w zażaleniu stanowisko m.in. dotyczące kwestii nieprzedkładania zaświadczeń naczelnika Urzędu Skarbowego w trybie art. 19 ust. 6 ustawy o podatku od spadków i darowizn, co stanowiło jedno z przykładowych uchybień wymienionych przez organ I instancji, uzasadniających odwołanie Skarżącego ze stanowiska notariusza. Skarżący wskazał, że kwestia ta została wyjaśniona w trakcie Jego przesłuchania przez RIN [...] października 2015 r., do czego KRN w ogóle nie odniosła się w zaskarżonej uchwale, a w aktach administracyjnych sprawy brak jest protokołu z przesłuchania Strony, na które powołuje się Skarżący w zażaleniu oraz w skardze do Sądu.
Sąd zauważa również, że brak jest zarówno w aktach administracyjnych sprawy, jak i w kontrolowanych w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym uchwałach, odniesienia się organów samorządu notarialnego do argumentacji Skarżącego zawartej w piśmie z [...] marca 2011 r., odnoszącym się do protokołu z wizytacji przeprowadzonej w kancelarii notarialnej Skarżącego, [...] listopada 2010 r., co przypomina naruszenie stanowiące podstawę uchylenia uchwał z [...] stycznia 2009 r. nr [...] i z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1314/09. Dodać przy tym należy, że w uchwale I instancji RIN wskazała, iż po złożeniu przez Skarżącego wyjaśnień w piśmie z [...] marca 2011 r., została [...] grudnia 2012 r., przeprowadzona kolejna wizytacja w kancelarii notarialnej Skarżącego, jednak w aktach administracyjnych sprawy brak jest protokołu z powyższej wizytacji.
Opisane powyżej uchybienia organów samorządu notarialnego naruszają, w ocenie Sądu, przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia powyższe prowadzą do wniosku, że organy w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego, poprzez co zawarta w zaskarżonej uchwale ocena dowodów nie odpowiada zasadzie swobodnej oceny dowodów, a uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a.
Organ rozpatrując ponownie sprawę precyzyjnie wskaże, które uchybienia popełniane przez Skarżącego w dokonywanych czynnościach notarialnych stanowią podstawę zajętego przez organy samorządu notarialnego stanowiska w przedmiocie odwołania Skarżącego ze stanowiska notariusza, a także odniesie się do zawartej w zażaleniu od uchwały I instancji, argumentacji Skarżącego dotyczącej wytkniętych mu w uchwale I instancji uchybień wynikających z protokołów przeprowadzonych wizytacji, jak również do argumentacji Skarżącego zawartej w ww. piśmie z [...] marca 2011 r. Organ uzupełni również akta administracyjne o protokół z przesłuchania Strony [...] października 2015 r., przez RIN oraz protokół z kolejnej wizytacji przeprowadzonej w kancelarii Skarżącego [...] grudnia 2012 r.
W świetle powyższego, stwierdzając uchybienie przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Sąd nie zasadził kosztów postępowania w związku z brakiem wniosku Skarżącego w tym zakresie.