VI SA/Wa 6562/23

VI SA/Wa 6562/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Szczepan Borowski /sprawozdawca/
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 2207/24 - Wyrok NSA z 2025-06-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i par. 4, art. 64 par. 2, art. 189f par. 1 pkt 1, art. 189f par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 40 ust. 1-2, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 4-6, art. 40 ust. 8
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2021 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4265 (cztery tysiące dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 25 października 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako organ lub SKO w Warszawie) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] (dalej także jako: organ pierwszej instancji) z dnia 2 marca 2021 r. orzekającą o wymierzeniu spółce [...] sp. z o. o. (aktualnie [...]sp. z o. o., dalej także jako skarżąca lub Spółka) kary pieniężnej w kwocie 77 364,33 zł za zajęcie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 22 marca 2020 r. części pasa drogowego (dróg gminnych):
- ul. S. (dz. ew. nr [...]) - 14 m2 jezdni, 70,28 m2 pozostałych elementów pasa drogowego;
- ul. R. (dz. ew. nr [...]) - 4,20 m2 jezdni, 96,14 m2 pozostałych elementów pasa drogowego;
- ul. G. (dz. ew. nr [...]) - 9,45 m2 jezdni, 62,92 m2 pozostałych elementów pasa drogowego;
- ul. S. (dz. ew. nr [...]) 2,5 m2 elementów pasa drogowego, 35,34 m2 pozostałych elementów pasa drogowego;
- ul. M. (dz. ew. nr [...]) - 4,20 m2 jezdni, 264,10 m2 pozostałych elementów pasa drogowego;
- ul. G. (dz. ew. nr [...]) - 11,90 m2 jezdni, 134,22 m2 pozostałych elementów pasa drogowego;
- ul. J.(dz. ew. nr [...]) - 25,55 m2 jezdni, 429,74 m2 pozostałych elementów pasa drogowego;
z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu.
Opisana decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z dnia 29 listopada 2019 r. skarżąca Spółka zwróciła się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej - kanalizacji telefonicznej w lokalizacji: ul. S., ul. R., ul. G., ul. S., ul. M., ul. G., ul. J.w W.. Zezwolenie dotyczyło okresu od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2029 r. i miało stanowić kontynuację wcześniej wydanego zezwolenia.
Pismem z dnia 31 grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty skarbowej z tytułu ustanowienia pełnomocnika oraz szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000/1:500 z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W związku z nieuzupełnieniem braków formalnych wniosek Spółki został pozostawiony bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) pismem z dnia 25 lutego 2020 r.
W dniu 23 marca 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął kolejny wniosek Spółki o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej – kanalizacji telefonicznej w lokalizacji wskazanej w poprzednim wniosku. Zezwolenie dotyczyło okresu od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2029 r.
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 1 września 2020 r. udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 23 marca 2020 r. do dnia 31 grudnia 2029 r. i jednocześnie odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie ww. części pasa drogowego w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 22 marca 2020 r. Decyzja stała się ostateczna w dniu 18 września 2020 r.
Wobec powyższego Prezydent m.[...] pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącą Spółkę kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącej w dniu 18 grudnia 2020 r.
Decyzją z dnia 2 marca 2021 r. organ pierwszej instancji orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w kwocie 77 364,33 zł. za zajęcie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 22 marca 2020 r. części pasa drogowego wymienionych na wstępie dróg gminnych z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Organ wskazał, że na podaną kwotę składają się kary proporcjonalne za okres od dnia 1 do dnia 15 stycznia 2020 r. w wysokości 34 093,64 zł oraz w wysokości 43 270,69 zł za okres od 16 dnia stycznia do dnia 22 marca 2020 r.
Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie.
SKO w W. wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie jest sporne, iż urządzenia infrastruktury technicznej, których dotyczy postępowanie, umieszczone są w części pasa drogowego szczegółowo opisanej w zaskarżonej decyzji. Fakt umieszczenia urządzeń w pasie drogowym potwierdzają także mapy zasadnicze stanowiące część materiału dowodowego, gdzie w pasie drogowym kolorem niebieskim wyrysowane zostały urządzenia Spółki. Spółka od wielu lat uzyskiwała zezwolenie na zajęcie pasa
drogowego. Spółka uzyskała zezwolenie także na zajęcie pasa drogowego od dnia 23 marca 2020 r. do dnia 31 grudnia 2029 r. pod ww. urządzenia.
Organ wskazał, że kara dotyczy okresu od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 22 marca 2020 r. tj. okresu "pomiędzy uzyskanymi zezwoleniami". Organ zwrócił uwagę, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja z dnia 1 września 2020 r. odmawiająca Spółce zezwolenia na zajęcie opisanych na wstępie części pasów drogowych w okresie, za który została wymierzona kara. Stąd też organ nie uwzględnił zarzutów Spółki dotyczących błędnego, zdaniem Spółki, pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
SKO w W. wskazało, że w załączniku nr 2 poz. 4 uchwały nr [...] Rady m. [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.[...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), określającego wysokość rocznych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej, dla drogi gminnej przewidziano stawkę 100 zł dla umieszczenia urządzenia w jezdni i stawkę 75 zł za umieszczenie urządzenia w pozostałych elementach pasa drogowego. Od dnia 15 stycznia 2020 r. obowiązywała stawka w wysokości 20 zł. za umieszczenie urządzenia w jezdni i w pozostałych elementach pasa drogowego, co zdaniem SKO w W. w sposób prawidłowy zostało uwzględnione w decyzji organu pierwszej instancji.
SKO w W. stwierdziło, że w sprawie nie zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu (art. 189f k.p.a.), nie zostały bowiem spełnione przesłanki ustawowe w tymże zakresie. Zdaniem organu skarżąca poprzez uzyskanie zezwolenia zaprzestała naruszeń, jednakże waga stwierdzonych naruszeń prawa nie posiada stopnia znikomego. Spółka jest profesjonalnym podmiotem, który od wielu lat zajmuje pas drogowy, pouczenie o obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia zawarte zostało w decyzji z dnia 8 maja 2009 r. (decyzja za poprzedni okres). Spółka nie dopełniła obowiązku, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Strona przez niemal 3 miesiące zajmowała pas drogowy o łącznej powierzchni 1158,80 m2 w jezdni i 1086,80 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego - bez zezwolenia, co należało ocenić jako znaczny rozmiar i wagę naruszenia.
Od powyższej decyzji skargę wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącą zasługiwała na uchylenie,
2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie braku analizy pod kątem zasadności wymiaru kary w ogóle, wobec niezasadnego pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej złożonego w 2019 r.,
3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności niewystarczające wyjaśnienie, dlaczego organ uznał za zasadne nałożenie kary w ogóle, a nadto w części obejmującej okres 1-14 stycznia 2020 r. na podstawie stawek opłat rocznych obowiązujących przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz.320, dalej także jako: u.d.p.) oraz art. 189c k.p.a. nakazują stosowanie przepisów obowiązujących w czasie wydawania decyzji o nałożeniu kary, chyba że wcześniejsze były względniejsze dla obciążanego karą;
4. art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organy w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzenie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej przede wszystkim w ogóle nienależnej, a nadto kilkukrotnie zawyżonej w części obejmującej okres od 1 do 14 stycznia 2020 r., przy tym w wyniku nieuzasadnionego odstąpienia od praktyki w zakresie żądania planu sytuacyjnego w przypadku wniosku o wydanie zezwolenia dla infrastruktury, która już wcześniej uzyskała zezwolenie na jej umieszczenie w pasie drogi, a nadto w sytuacji, gdy organ z urzędu miał wiedzę o przebiegu instalacji telekomunikacyjnej skarżącej z uwagi na uprzednio wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego,
5. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej poprzez błędne uznanie, iż brak dowodu wniesienia opłaty skarbowej stanowił brak formalny wniosku złożonego przez skarżącą w 2019 r., którego nieusunięcie spowodować mogło skuteczne pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania, a następnie nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu,
6. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego poprzez błędne uznanie, że niezałączenie do wniosku o wydanie zezwolenia na kontynuowanie zajęcia pasa drogi na potrzeby istniejącej i nieprzebudowanej od początku jej posadowienia infrastruktury telekomunikacyjnej szczegółowego planu sytuacyjnego stanowiło brak formalny wniosku złożonego przez skarżącą w 2019 r., którego nieusunięcie spowodować mogło pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania - podczas gdy organ ww. plan posiadał, albowiem znajdował się on w aktach sprawy zakończonej wydaniem zezwolenia obowiązującego do dnia 31 grudnia 2019 r.,
7. art 189c k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 6, 40 ust. 8 in fine ustawy o drogach publicznych oraz poz. 4.3 załącznika nr 2 do Uchwały Rady m.[...] nr [...] z dnia 12 grudnia 2019 r. zmieniającej uchwałę Rady m.st. Warszawy w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.[...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych poprzez ustalenie wysokości nałożonej kary, w części dotyczącej okresu zajęcia do dnia 14 stycznia 2020 r., w oparciu o stawki opłat rocznych nieobowiązujące na dzień nakładania kary i mniej względne dla obciążanego karą, a więc niezgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a nadto dyrektywą wynikającą w tym zakresie z art. 189c k.p.a.,
8. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez nieodstąpienie od wymiaru kary, mimo że złożony w 2019 r. przed upływem ważności poprzedniego zezwolenia wniosek nie posiadał braków uniemożliwiających jego rozpoznanie, jako że brak wniesienia opłaty skarbowej w ogóle nie stanowił braku formalnego w rozumieniu art. 64 § 1 k.p.a., a żądane przez organ pierwszej instancji mapy były w posiadaniu organu w aktach sprawy zakończonej uprzednio wydanym zezwoleniem (znane były organowi z urzędu), a więc nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie występowało zajmowanie pasa drogi bez zezwolenia, a w każdym razie aby wystąpiło naruszenie prawa znaczącej wagi,
9. art. 189f § 2 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie możliwości odstąpienia od wymiaru kary i poprzestania na pouczeniu, pomimo że pozwoliłoby to na spełnienie celu, w jakim kara miałaby zostać nałożona.
SKO w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2493 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja SKO w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. [...], na mocy której nałożono na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego po upływie terminu określonego we wcześniej udzielonym zezwoleniu.
Obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. Przepisy te stanowią, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie to dotyczy prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydaje się w odniesieniu do określonej powierzchni pasa drogowego, na ściśle określony czas. Świadczą o tym m.in. przepisy określające sposób naliczania opłat za zajęcie pasa (zob. m.in. wyrok NSA z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 970/08, wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II GSK 302/11, LEX nr 1244639). Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia.
Okoliczność zajęcia przez skarżącą pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej – kanalizacji telefonicznej w lokalizacji wskazanej w decyzjach organu jest bezsporna, a ponadto wynika ze złożonych w aktach sprawy dokumentów, tj. m.in. map zasadniczych dróg gminnych, które zostały objęte wnioskiem.
Kwestie sporne w niniejszej sprawie stanowią natomiast inne zagadnienia, po pierwsze, czy organ był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajmowania pasa po upływie terminu określonego we wcześniej udzielonym zezwoleniu, mimo że - jak twierdzi skarżąca - został złożony w stosownym terminie poprawny formalnie wniosek o kontynuację zezwolenia. Po drugie, sporna jest wysokość wymierzonej kary pieniężnej, a w szczególności przepis prawa stanowiący podstawę nałożenia kary.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w dniu 29 listopada 2019 r., a zatem jeszcze przed upływem okresu, na który została jej udzielona poprzednia zgoda na zajęcie pasa drogowego, wystąpiła o wydanie kolejnej zgody na okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2029 r. Organ pismem z dnia 25 lutego 2020 r. poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w określonym terminie braków formalnych wniosku, mimo wezwania w tym zakresie. Spółka nie zakwestionowała tego stanowiska (poprzez wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu), natomiast w dniu 23 marca 2023 r. złożyła ponowny wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2029 r. Prezydent m.[...] decyzją z dnia 1 września 2020 r. udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa w okresie od dnia 23 marca 2020 r. i jednocześnie odmówił udzielenia zezwolenia na zajęcie ww. części pasa drogowego w okresie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 22 marca 2020 r. Tej decyzji skarżąca Spółka również nie kwestionowała, wobec czego stała się ona ostateczna.
Stąd też w ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że kwestia braku zezwolenia na zajęcie przez skarżącą pasa drogowego w opisanych w decyzji lokalizacjach jest ostatecznie rozstrzygnięta. Wobec powyższego zgłaszane przez Spółkę zastrzeżenia odnośnie do zgodności z prawem braku udzielenia Spółce kolejnego zezwolenia na okres od dnia 1 stycznia do dnia 22 marca 2020 r. nie mogły być przedmiotem oceny organów w postępowaniu o wymierzenie kary i nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu.
Przepisy ustawy o drogach publicznych regulujące wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a w pojęciu tym mieści się również zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem okresu, na jaki udzielone było zezwolenie, nakładają na zarządcę drogi obowiązek orzeczenia kary pieniężnej. Rozstrzygnięcie organu ma charakter związany, co oznacza, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia powoduje obowiązek wymierzenia kary, niezależnie od przyczyn, które spowodowały nieuzyskanie takiego zezwolenia. W niniejszej sprawie ta przesłanka została spełniona, skarżąca mimo złożenia wniosku nie legitymowała się bowiem zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia do 22 marca 2020 r. Powody braku takiego zezwolenia w postępowaniu o wymierzenie kary nie mogły być przedmiotem oceny organów i nie mogły mieć wpływu na wymiar kary, czy jej miarkowanie. Wysokość kary za zajęcie pasa drogowego wynika z przepisów prawa i wynosi dziesięciokrotność opłaty.
Stąd też Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 6, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., które miałoby polegać na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w zakresie braku analizy pod kątem zasadności wymiaru kary, wobec niezasadnego pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej złożonego w 2019 r. i wobec wiedzy organu odnośnie do przebiegu instalacji telekomunikacyjnej skarżącej z uwagi na uprzednio wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej poprzez błędne uznanie, iż brak dowodu wniesienia opłaty skarbowej stanowił brak formalny wniosku złożonego przez skarżącą w 2019 r., jak też zarzut naruszenia § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. poprzez błędne uznanie, że niezałączenie do wniosku o wydanie zezwolenia na kontynuowanie zajęcia pasa drogi na potrzeby istniejącej i nieprzebudowanej od początku jej posadowienia infrastruktury telekomunikacyjnej szczegółowego planu sytuacyjnego stanowiło brak formalny wniosku. Sąd zwraca uwagę, że powołane przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Przedmiotem postępowania było nałożenie na skarżącą kary za brak zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego, a nie ocena wniosku o wydanie takiego zezwolenia. Kwestia odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 22 marca 2020 r. została bowiem, jak wspomniano, rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu ostateczną decyzją.
Zdaniem Sądu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1, § 2 oraz § 3 k.p.a.
Przepisy te przewidują możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, ale w przypadku, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Sąd podziela stanowisko organu, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, wobec którego stosuje się bardziej rygorystyczne wymogi w odniesieniu do obowiązku dbałości o swoje interesy. Spółka powinna była mieć świadomość, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia skutkuje wymierzeniem kary. Z tych powodów zdaniem Sądu stwierdzone naruszenie nie może zostać uznane za naruszenie mniejszej wagi. Skarżąca nie kwestionowała ani pisma organu pierwszej instancji z dnia 25 lutego 2020 r. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania ani decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w części odmawiającej jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 22 marca 2020 r. W tych postępowaniach możliwe było natomiast kwestionowanie stanowiska organu odnośnie do poprawności formalnej jej wniosku o kontynuację dotychczasowego zezwolenia. Stąd też w niniejszym postępowaniu okoliczności ewentualnych uchybień organu w tym zakresie nie mogą stanowić przesłanki do potraktowania naruszenia jako naruszenia mniejszej wagi. Przypomnieć należy, że kara za zajęcie pasa bez zezwolenia lub z przekroczeniem terminu zezwolenia ma charakter obiektywny. Oznacza to, że przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego. Skarżąca nie uzupełniając braków formalnych swojego wniosku (i nie kwestionując stanowiska organu w zakresie tych braków) powinna mieć świadomość, że zajmuje pas drogowy bez zezwolenia, a wobec tego będzie podlegała sankcji administracyjnej określonej w u.d.p.
Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia przez organ pierwszej instancji i zaakceptowanej przez SKO w W. wysokości kary za zajęcie pasa.
W ocenie Sądu organ pierwszej instancji, a następnie SKO w Warszawie błędnie uznały, że w sprawie znajduje zastosowanie stawka za zajęcie m2 pasa drogowego określona w załączniku nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.[...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm., dalej także jako: uchwała) w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 stycznia 2020 r. Zgodnie z pkt 4.3. uchwały obowiązującej w tym okresie (do 14 stycznia 2020 r.) wysokość rocznych stawek opłaty za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej w postaci sieci i kanalizacyjnych teletechnicznych, w przypadku dróg gminnych wynosił 100 zł, jeżeli urządzenia umieszczono w jezdni i 75 zł, jeżeli w pozostałych elementach pasa drogowego. Wysokość stawek została obniżona na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 12 grudnia 2019 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.[...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, która weszła w życie w dniu 15 stycznia 2020 r. Po zmianie stawki wynoszą odpowiednio 20 zł niezależnie od tego, czy zajęta jest jezdnia czy pozostałe elementy pasa drogowego.
Organ ustalając wysokość kary za okres od dnia 1 do dnia 14 stycznia 2020 r. zastosował stawki określone w uchwale (w wysokości 100 zł i 75 zł), zaś za pozostały okres w wysokości wynikającej z uchwały zmieniającej (20 zł).
Zdaniem Sądu wysokość kary za zajęcie przez skarżącą Spółkę pasa drogowego w całości powinna zostać ustalona zgodnie ze stawką wynikającą z uchwały zmieniającej.
Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.
W niniejszej sprawie przyjęta do wymiaru kary powierzchnia zajętego pasa nie stanowi przedmiotu sporu, gdyż jest zgodna z tą wskazaną we wniosku oraz w decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa z dnia 8 maja 2009 r.
Wobec tego, że w czasie trwania naruszenia prawa, polegającego na zajmowaniu przez skarżącą pasa drogowego, doszło do zmiany stanu prawnego w zakresie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, sporne jest czy organ w sposób uprawniony obliczył wysokość kary pieniężnej.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie należało zastosować przepisy prawa materialnego względniejsze dla strony, co bezpodstawnie zakwestionował organ w zaskarżonej decyzji. Należy zwrócić uwagę na prezentowaną w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym zasadę aktualności, zgodnie z którą stosowanie sankcji administracyjnych powinno następować na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. Nie jest to jednak zasada bezwzględna, albowiem w przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego (a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności). Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu, względem którego sankcja miałaby być nałożona (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2013, s. 129-130 oraz s. 297 oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi czyn ciągły, który trwa albo do zaprzestania zajmowania pasa albo do uzyskania stosownego zezwolenia. Zatem jeżeli w momencie ustania naruszenia obowiązuje norma prawna względniejsza dla sprawcy naruszenia niż ta, która obowiązywała w dniu, kiedy stan naruszenia się rozpoczął, należy bezwzględnie stosować normę względniejszą. Taki wniosek wypływa również z treści art. 189c k.p.a., który stanowi, że jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Zastosowanie do sankcji administracyjnych zasady lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy wynika też z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. - Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. II GSK 104/08).
Wobec powyższego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 189c k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 6, 40 ust. 8 in fine ustawy o drogach publicznych oraz poz. 4.3 załącznika nr 2 do uchwały z dnia 12 grudnia 2019 r. zmieniającej uchwałę Rady m.[...] w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.[...].
Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę rozważania przedstawione powyżej w części dotyczącej podstawy prawnej do ustalenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu stosując przepisy, które są względniejsze dla strony postępowania.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji .
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) w zw. z art. 206 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od SKO w Warszawie kwotę 4265 zł, na którą składa się wpis od skargi w wysokości 1548 zł, wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika - 2700 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Artykuł 206 p.p.s.a. stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona w części. Sąd nie zakwestionował zasadności nałożenia na skarżącą kary pieniężnej, a wyłącznie wysokość ustalonej kary. Stąd zasadne było odstąpienie od zasądzania zwrotu kosztów postępowania w pełnej wysokości.