VI SA/WA 627/05

VI SA/Wa 627/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Skarżony organ
Rada Radców Prawnych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2005r. w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi L. S. na Uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2004r. Nr [...] w przedmiocie skrócenia aplikacji radcowskiej do jednego roku oddala skargę
Uzasadnienie
Krajowa Rada Radców Prawnych po rozpoznaniu odwołania Pana L. S. od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2003r. odmawiającej skrócenia aplikacji utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.
Jako podstawę prawną wskazała art. 25 ust.2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 1982 r. nr 19 poz. 145 oraz Dz. U. z 1989 r. Nr 33, poz. 175) oraz art. 138 § 1 k.p.a.
Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:
Pan L. S. złożył w dniach [...],[...] i [...] kwietnia 2002 r. egzamin sędziowski z wynikiem ogólnym dostatecznym.
W dniu [...] kwietnia 2003 r. uwzględniając wniosek Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uchwałą nr [...] wpisała Pana S. na listę aplikantów radcowskich.
Pismem z dnia [...] maja 2003 r. Pan L. S. skierował do Rady OIRP w [...] wniosek o skrócenie okresu aplikacji radcowskiej do jednego roku, powołując się na złożony egzamin sędziowski.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Rada OIRP w [...] odmówiła mu skrócenia okresu aplikacji radcowskiej do jednego roku. W uzasadnieniu wskazywała, iż przeprowadziła postępowanie wyjaśniające oceniając rodzaj i przebieg odbytej aplikacji, jej program, ocenę na dyplomie oraz rodzaj odbytych praktyk. Zasadą jest odbycie całego programu aplikacji radcowskiej, ale ustawa w art. 25 ust.2 pozwala na skrócenie aplikacji do lat 2 aplikantom radcowskim wpisanym na listę po odbyciu zakończonej pozytywnym wynikiem m.in. aplikacji sądowej. Ustawa, ani regulamin aplikacji nie zakreślają jednak kryteriów skracania aplikacji. Jej zdaniem z przepisów nie wynika możliwość skracania aplikacji z 3,5 roku do 1 roku. Ponadto Rada przyjęła zasadę przychylania się w szczególnych sytuacjach do wniosków o skrócenie aplikacji z pominięciem 1 roku, wyłącznie w przypadkach, gdy egzamin sędziowski zdany został na ocenę co najmniej dobrą.
Pan L. S. złożył od powyższej uchwały odwołanie do Krajowej Rady Radców Prawnych, w którego uzasadnieniu podnosił, iż Rada OIRP nie uwzględniła przy podejmowaniu uchwały faktu odbycia przezeń trzyletniej praktyki u radcy prawnego co pozwoliło mu zdobyć umiejętności przydatne w wykonywaniu zawodu radcy prawnego. Ponadto zarzucił, iż Rada posłużyła się kryterium rozstrzygnięcia, które nie zostało objęte treścią art. 25 ust. 2 ustawy o radcach prawnych tj. zakończenia aplikacji sądowej egzaminem z oceną co najmniej dobrą, skoro ustawa zakreśla wymóg pozytywnej oceny, a także dokonała błędnej wykładni powołanego przepisu poprzez wykluczenie możliwości skrócenia okresu aplikacji radcowskiej do jednego roku. Skoro ustawodawca przewidział możliwość skrócenia aplikacji do lat dwóch, jak również zwolnienie z aplikacji, to również możliwe jest skrócenie aplikacji do jednego roku. Przyznał natomiast, że ani ustawa, ani regulamin nie zakreślają kryterium skracania aplikacji.
Krajowa Rada Radców Prawnych nie znajdując podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wskazała, iż rozstrzygnięcie w tej materii ma charakter uznaniowy, bowiem ustawa o radcach prawnych oraz regulamin aplikacji radcowskiej nie zakreślają kryteriów skracania aplikacji. Uznała, że Rada OIRP w [...] dokonała szczegółowej analizy wniosku oraz zakresu odbytej aplikacji sądowej, w tym jej przebiegu, programu zajęć, rodzaju odbytych praktyk oraz oceny końcowej. Dokonała tego w zestawieniu z zakresem aplikacji radcowskiej oraz na tle innych podań o skrócenie aplikacji, aby nie naruszać zasady równości wobec prawa. Podzieliła stanowisko Rady OIRP w [...], iż przepisy ustawy o radcach prawnych nie przewidują, możliwości skrócenia aplikacji z trzech lat i sześciu miesięcy do jednego roku, a skrócenie szkolenia we wnioskowanym przez Pana S. zakresie nie mogłoby się odbyć bez naruszenia ustalonego programu aplikacji. Ponadto zasadą przyjętą przez Radę jest przychylenie się do wniosków o skrócenie szkolenia w ramach ustawowych granic tj. do dwóch lat, wyłącznie w przypadkach kiedy egzamin sędziowski został zaliczony przez aplikanta na ocenę co najmniej dobrą.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan L. S. wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym domagał się uchylenia zaskarżonych uchwał, którym zarzucił naruszenie:
- prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust.2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. nr 123 poz. 1059 ze zm.)
- prawa procesowego art. 7, 35 § 1 i § 3 oraz 77 kpa.
Wskazywał w uzasadnieniu, że Rada IORP odmówiła zwolnienia z odbycia aplikacji radcowskiej w jakimkolwiek zakresie, a mogła dokonać zwolnienia częściowego w jakimkolwiek zakresie. Wskazuje na to podstawowa zasada wykładni prawa stanowiąca, że komu wolno czynić więcej, temu wolno czynić mniej. Powoływał się na fakt zwolnienia go z zajęć praktycznych w sądzie przewidzianych na I i II roku aplikacji, pokrywających się z aplikacją sadową. Podnosił, że uznaniowość decyzji to nie tylko uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia żądania, ale także możliwość uwzględnienia żądania w części.
Ponownie kwestionował możliwość uzależniania skrócenia aplikacji od uzyskania co najmniej dobrej oceny z egzaminu sędziowskiego.
Zarzucił organom samorządu naruszenie zasady równości wobec prawa. Jako przykład wskazał z nazwiska inną osobę M. N., będącego w takiej samej sytuacji faktycznej, który otrzymał także decyzję odmowną, od której się nie
odwołał. W drugim roku aplikacji ponowił wniosek i skrócono mu okres aplikacji o rok czasu.
Zarzucił organom samorządu przewlekłość postępowania, jako że odwołanie wysłał listem poleconym [...] sierpnia 2003r., natomiast uchwałę KRRP z [...].X.2004r. otrzymał dopiero [...] stycznia 2005r.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Ponowił w uzasadnieniu dotychczasową argumentację, co do ustawowej możliwości skrócenia aplikacji do lat dwóch, co wiąże się z ustalonym programem uwzględniającym specyfikę i metodyki zawodu radcy prawnego jak zaliczeniem egzaminu sędziowskiego oceną co najmniej dobrą. Wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów
słusznościowych.
Na wstępie podnieść należy, że organ samorządu radcowskiego związany jest rygorami procedury administracyjnej i rozpatrywał wniosek skarżącego złożony [...] maja 2003r. w jego granicach, czyli w zakresie skrócenia aplikacji radcowskiej do jednego roku.
W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem (art. 61 kpa). Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2001.07.24, IV SA 1091/99, LEX nr 78924)
W przypadku skarżącego nie było wątpliwości, że jego wniosek dotyczył skrócenia do jednego roku aplikacji radcowskiej, na którą został przyjęty [...] kwietnia 2003r.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - Dz.U. 02.123.1059 (tekst jednolity) rada okręgowej izby radców prawnych, aplikantom radcowskim wpisanym na listę po odbyciu zakończonej egzaminem z pozytywnym wynikiem aplikacji sądowej, prokuratorskiej, notarialnej lub adwokackiej, może skrócić okres aplikacji radcowskiej do lat dwóch, jak również zwolnić od odbycia aplikacji.
W ocenie sądu wymieniona norma prawna przewiduje dla aplikantów radcowskich wpisanych na listę, którzy odbyli zakończoną egzaminem z pozytywnym wynikiem m.in. aplikację sądową - dwie różne sytuacje: skrócenia aplikacji jak i zwolnienia z aplikacji, przy czym ustawodawca przewidział skrócenie aplikacji radcowskiej do lat dwóch ( z 3 i pół letniej). Możliwość zwolnienia z aplikacji nie jest obwarowana żadnym warunkiem, oprócz wymogu pozytywnego wyniku egzaminu z wymienionych w przepisie aplikacji i ta przesłanka dotyczy także osób ubiegających się o skrócenie aplikacji do lat
dwóch – bez względu na uzyskaną ocenę.
Wbrew stanowisku organów samorządu ustawa nie posługuje się kryterium stopnia jaki w skali ocen pozytywnych ma uzyskać egzaminowany aplikant innej niż radcowska aplikacji. To z kolei oznacza, że tylko uzyskanie negatywnego wyniku egzaminu uniemożliwia korzystne rozstrzygnięcie wniosku zarówno o skrócenie aplikacji do lat dwóch jak i zwolnienie z aplikacji. Nietrafny jest zatem pogląd organu co do potrzeby uzyskania co najmniej oceny dobrej z egzaminu, skoro każda aplikacja przygotowuje do określonego zawodu prawniczego, a kończący ją z wynikiem pozytywnym egzamin jest dowodem wykazania się przez aplikanta przygotowaniem do wykonywania obowiązków sędziego, prokuratora czy adwokata.
W ocenie Sądu Skarżący spełnił kryterium "pozytywnej oceny", jaką uzyskał z egzaminu, jednakże żądanie objęte wnioskiem skrócenia aplikacji radcowskiej do jednego roku nie mogło być uwzględnione wobec braku podstawy prawnej. Skarżący poprzez konkretną i sprecyzowaną treść żądania ograniczył możliwości rozstrzygnięcia organu tylko do okresu rocznego, objętego wnioskiem, a takiego okresu ustawa nie przewiduje.
Z kolei zarzut nierównego traktowania należało ocenić jako bezzasadny, ponieważ sytuacja osoby przez niego wymienionej była inna. Drugi jego wniosek rozpoznawany był przez organ I instancji w innej dacie i jak wynika z załączonych do skargi załączników - podjęcie uchwały w sprawie pana N. nastąpiło [...] września 2004r., O ile rozpoczął aplikację radcowską razem ze skarżącym, to w czasie po półtora roku trwania jego aplikacji. Natomiast wniosek złożony przez skarżącego Okręgowa Izba Radców Prawnych w [...] rozpoznawała niespełna dwa miesiące po dacie przyjęcia na aplikację. Skarżący przyznał, że uwzględnienie wniosku pana N. nastąpiło na skutek jego drugiego wniosku, bo pierwszy także został załatwiony odmownie.
Ma rację skarżący, co do naruszenia przez organ II instancji art. 35§1 i §3 kpa, bowiem organ II instancji pozostawał w zwłoce z rozpatrzeniem odwołania. Strona mogła skarżyć bezczynność organu.
Naruszenie tych przepisów postępowania nie ma jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro treść żądania wniosku wskazana przez stronę wyznaczyła normę prawa materialnego - art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych i ten przepis stanowił podstawę dla rozstrzygnięcia. Dla tych, którzy odbyli z wynikiem pozytywnym aplikację sądową, prokuratorską, notarialną lub adwokacką ustawodawca wyznaczył jedną możliwość skrócenia aplikacji radcowskiej - do lat dwóch, drugą zaś możliwością było zwolnienie od odbycia tej aplikacji.
Na poparcie takiego stanowiska należy wskazać pogląd wyrażony przez NSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 1999.03.23, sygn. II SA 202/99 (LEX nr 46730), iż "przepis ten (art. 25 ust. 2) jest zamieszczony w rozdziale 3 ustawy poświęconym uprawnieniom do wykonywania zawodu radcy prawnego, a nie w rozdziale 4 dotyczącym aplikacji radcowskiej. Przy analizowaniu jego treści w ramach wykładni systemowej jest to bardzo istotne, gdyż wskazuje na dokonaną przez samego ustawodawcę ocenę kwalifikacji osób kończących jedną z wymienionych aplikacji egzaminem z wynikiem pozytywnym. Biorąc pod uwagę pożądane i cenne dla każdej korporacji przemieszczenia kadrowe w zawodach prawniczych, w kolejnych zmianach tego przepisu chodziło jedynie o tryb uzupełnienia wiedzy potrzebnej w zawodzie radcy prawnego o problematykę pominiętą lub zbyt wąsko omawianą w innych aplikacjach. W rezultacie takie osoby początkowo fakultatywnie, później - obligatoryjnie zwalniano z aplikacji radcowskiej, by ostatnio przejść na uznaniową konstrukcję mieszaną w postaci możliwości skrócenia do lat dwóch lub całkowitego zwolnienia z tej formy przygotowania do zawodu, ale po uprzednim wpisaniu na listę aplikantów radcowskich."
Podnieść należy, że kontrola legalności decyzji uznaniowych ma zakres ograniczony. Sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy decyzja podjęta została przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji, oraz czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Zaskarżona decyzja tym kryteriom odpowiada i mieści się w granicach prawa.
Z powyższych względów skarga nie może być uwzględniona, jakkolwiek część jej zarzutów nie jest pozbawionych racji. Zarzuty w zakresie prawa materialnego jak i procesowego – nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i na podstawie art. 151 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02., Nr 153, poz.1270) Sąd orzekł jak w wyroku.