VI SA/Wa 6176/23

VI SA/Wa 6176/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Kosterna /przewodniczący/
Jakub Linkowski
Łukasz Jarocki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2023 r. nr KOC/5394/Ru/22 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2023 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "organ") stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] (dalej także: "organ I instancji") z [...] czerwca 2021 r., nr [...], dotyczącej rejestracji na rzecz B. sp. z o.o. (dalej: "strona" lub "skarżąca") pojazdu marki [...], nr nadwozia [...] (dalej: "pojazd"), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji były: art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: "k.p.a."), a także art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570).
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] maja 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o rejestrację przedmiotowego pojazdu. Do wniosku załączono między innymi: dowód rejestracyjny pojazdu wydany przez Prezydenta [...], potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię karty pojazdu, fakturę zakupu pojazdu przez skarżącą, fakturę nabycia pojazdu przez poprzedniego właściciela (P. sp. z o.o.; dalej: "poprzedni właściciel"), wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego oraz pełnomocnictwo strony.
Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Prezydent [...] czasowo zarejestrował pojazd na rzecz skarżącej, wydając pozwolenie czasowe. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 74 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.; dalej: "p.r.d.") oraz art. 104 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256).
Następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], organ I instancji zarejestrował pojazd, wydając dowód rejestracyjny. Podstawą wydania decyzji był art. 73 p.r.d. oraz art. 104 k.p.a.
Do Urzędu [...] przesłano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]") z [...] czerwca 2021 r., nr [...], stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. o zarejestrowaniu pojazdu na rzecz poprzedniego właściciela. Podstawą wydania decyzji był art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a., art. 66, art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1 p.r.d. oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent [...] zwrócił się z wnioskiem do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z [...] marca 2021 r., na podstawie której dokonano rejestracji pojazdu. Wskazano, że przedmiotowy pojazd został sprowadzony z terytorium [...] i posiada kierownicę po prawej stronie. Ponadto, odwołano się do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym kierownica nie powinna być umieszczona po prawej stronie pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z kolei, zgodnie z § 9 ust. 2a rozporządzenia, dopuszcza się umieszczenie kierownicy po prawej stronie pojazdu, jeżeli uprzednio pojazd został zarejestrowany na terytorium jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej, pod warunkiem posiadania dodatkowego wyposażenia, o którym mowa w tym ustępie (tj. reflektorów świateł mijania przeznaczonych do ruchu prawostronnego oraz lusterek wstecznych). Dodatkowo, opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniono, że wyrazy "powinien", "powinna" lub "powinno" oznaczają: "mieć obowiązek zrobienia czegoś, być zobowiązanym do wykonania czegoś, podlegać konieczności odpowiadania pewnym warunkom". Z uwagi na ww. stan prawny oraz okoliczności sprawy, SKO w [...] stwierdziło, że Prezydent [...] dokonał rejestracji przedmiotowego pojazdu z rażącym naruszeniem prawa, dopuszczając go do ruchu. Zdaniem SKO w [...], pojazd ten nie spełniał warunków technicznych (posiadał kierownicę umieszczoną po prawej stronie oraz został sprowadzony z terytorium [...]), w związku z tym należało stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta [...], na podstawie której zarejestrowano pojazd.
Ponadto, do Urzędu [...] przesłano ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2021 r., nr [...], odmawiającą zarejestrowania przedmiotowego pojazdu. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 66 i art. 72 ust. 1 p.r.d. w związku z § 9 ust. 2a rozporządzenia oraz art. 104 k.p.a.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. Prezydent [...] wznowił postępowanie w sprawie rejestracji przedmiotowego pojazdu. Jako podstawę prawną wskazano art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 72 ust. 1 i art. 73 ust. 1 p.r.d. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżąca złożyła wniosek o rejestrację przedmiotowego pojazdu, do którego załączyła kartę pojazdu oraz dowód rejestracyjny pojazdu wystawiony przez Prezydenta [...]. W oparciu o ww. dokumenty organ w pierwszej kolejności dokonał czasowej rejestracji, a następnie zarejestrował pojazd, wydając decyzję z [...] czerwca 2021 r. oraz dowód rejestracyjny. W związku ze stwierdzeniem przez SKO w [...] nieważności decyzji Prezydenta [...], na podstawie której dokonano rejestracji pojazdu w Urzędzie [...], wznowiono postępowanie stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Decyzją z [...] października 2021 r., nr [...], Prezydent [...] uchylił własną decyzję z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie rejestracji pojazdu i odmówił jego rejestracji.
Pismem z 26 października 2021 r. pełnomocnik skarżącej złożył odwołanie od decyzji z [...] października 2021 r.
Decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], SKO w [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2021 r. i odmówiło uchylenia decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2021 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 8, art. 151 § 1 k.p.a., jak również art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570). W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że powinna ona zostać uchylona z przyczyn innych niż wskazane w odwołaniu. Organ wskazał, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] i rejestracji przedmiotowego pojazdu, nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ("W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione"). Zdaniem organu uzasadnia to uchylenie decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2021 r. i odmowę uchylenia decyzji z [...] czerwca 2021 r.
Wyrokiem z 11 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony na decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2021 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż w związku z decyzją SKO w [...] z [...] czerwca 2021 r. nie doszło do uchylenia ani zmiany decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. W rezultacie, literalnie odczytując przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., Prezydent [...] nie mógł wznowić postępowania administracyjnego w oparciu o tę podstawę. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja SKO w [...] musi zostać oceniona jako prawidłowa i nie podlega uchyleniu.
Następnie decyzją z [...] października 2023 r. SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r., na podstawie której zarejestrowano przedmiotowy pojazd, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz mających zastosowanie przepisów prawa, wskazano, że skarżąca w celu rejestracji przedmiotowego pojazdu przedłożyła m.in. dowód rejestracyjny wydany przez Prezydenta [...] na rzecz poprzedniego właściciela pojazdu. Z akt sprawy wynikało, że decyzją z [...] marca 2021 r. Prezydent [...] orzekł o zarejestrowaniu pojazdu, pomimo że został on sprowadzony z terytorium [...] i posiadał kierownicę umieszczoną po prawej stronie. W związku z tym SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...]. Poprzedni właściciel pojazdu nie wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy ani skargi do sądu, w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje ją z obrotu prawnego ex tunc. Zdaniem SKO w [...], skoro stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta [...], na podstawie której dokonano pierwszej rejestracji pojazdu w Polsce (należącego ówcześnie do poprzedniego właściciela), to nie może on być traktowany jako wcześniej zarejestrowany w Polsce. W ocenie SKO w [...], powyższe prowadzi do wniosku, że w dniu wydania decyzji o rejestracji przedmiotowego pojazdu nie został spełniony warunek, o którym mowa w § 9 ust. 2a rozporządzenia. Zatem decyzja z [...] czerwca 2021 r. Prezydenta [...], na podstawie której zarejestrowano pojazd, została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z 14 listopada 2023 r., pełnomocnik skarżącej wniósł skargę na decyzję SKO w [...] z [...] października 2023 r. zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
– art. 73 p.r.d. w związku z § 9 ust. 2a rozporządzenia poprzez uznanie decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r. jako wydanej z naruszeniem prawa;
– art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności dotyczących rozpoznania wniosku o rejestrację przedmiotowego pojazdu przez Prezydenta [...] wskutek stwierdzenia nieważności decyli z [...] marca 2021 r.
Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postepowania administracyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała m.in., że nie ulega wątpliwości, iż decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r. o zarejestrowaniu na rzecz skarżącej przedmiotowego pojazdu została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a mianowicie z art. 73 p.r.d. oraz § 9 ust. 2a rozporządzenia. Późniejsze unieważnienie decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. nie może obciążać negatywnymi skutkami skarżącej, tym bardziej że nie była ona stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r., na podstawie której dokonano rejestracji przedmiotowego pojazdu.
Jednocześnie strona zwróciła uwagę, że unieważnienie decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. oznacza pozostawienie wniosku o rejestrację pojazdu bez rozpoznania. Zdaniem skarżącej, w świetle powyższego, zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. SKO w [...] nie zweryfikowało, na jakim etapie postępowania jest ww. wniosek, a tym samym nie wyjaśniło w pełni stanu faktycznego sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia. Ponadto brak rejestracji pojazdu w [...] spowoduje po stronie skarżącej szkody związane z jego zakupem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga złożona w tej sprawie nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów, Sąd nie bada zaskarżonego aktu pod względem jego celowości czy słuszności.
Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei, w myśl art. 158 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się.
Zgodnie z § 9 ust. 2a rozporządzenia, dopuszcza się umieszczenie kierownicy po prawej stronie w pojeździe kategorii M1 o rodzaju samochód osobowy, nowym, objętym świadectwem homologacji typu [...] pojazdu, albo uprzednio zarejestrowanym na terytorium jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej, pod warunkiem że pojazd jest wyposażony w reflektory mijania oraz lusterka wsteczne, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu.
W niniejszej sprawie, decyzją z [...] października 2023 r., SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2021 r., na podstawie której dokonano rejestracji pojazdu na rzecz skarżącej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Organ I instancji zarejestrował pojazd skarżącej m.in. w oparciu o fakt jego wcześniejszego zarejestrowania przez Prezydenta [...], co nastąpiło na podstawie decyzji tego organu z [...] marca 2021 r. Jednak z uwagi na stwierdzenie przez SKO w [...] nieważności tej decyzji, doszło do sytuacji, w której Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. dokonał rejestracji pojazdu posiadającego kierownicę po prawej stronie, który nie był uprzednio zarejestrowany na terytorium jednego z państw członkowskich Unii Europejskiej. W związku z tym decyzja ta została wydana z naruszeniem § 9 ust. 2a rozporządzenia.
Problem dotyczący tzw. decyzji "pierwotnych" i "zależnych", a w konsekwencji sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności, był przedmiotem rozważań, które zostały zawarte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. W uchwale tej wskazano m.in., że problematyczność tego zagadnienia wynika ze złożoności szerszego zagadnienia, a mianowicie koncepcji teorii wadliwości decyzji administracyjnej, której ustawodawca nadaje określony kształt prawny. Teoria wadliwości decyzji administracyjnej uwzględnia szereg wartości, które uzasadniają przyjęcie gradacji wad oraz zróżnicowanie sankcji obwarowanych danym rodzajem naruszenia prawa. Teoria wadliwości decyzji administracyjnej ma swoje źródło w dwóch podstawowych wartościach: po pierwsze - w zasadzie praworządności; po drugie - w zasadzie ochrony praw nabytych. Z zasady praworządności (obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa) wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym decyzje wydane z naruszeniem przepisów prawa. Z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się ich trwałość, co oznacza, że na stronę nie mogą być przerzucone skutki prawne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Uwzględnienie tych dwóch wartości jest podstawą do wypracowania w doktrynie kompromisu pomiędzy nimi, który uzasadnia przyjęcie gradacji wadliwości, a w następstwie zróżnicowania konsekwencji prawnych wadliwości, przez stosowanie, w zależności od ciężaru naruszenia prawa, dwóch sankcji: sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności. Sankcja wzruszalności zastosowana wobec decyzji przerywa zdolność do wywołania skutków prawnych od momentu wejścia do obrotu prawnego decyzji uchylającej wadliwą decyzję, z zachowaniem skutków prawnych wywołanych (ex nunc). Sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, iż tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją.
Zgodnie z tą uchwałą, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy stwierdzono nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano decyzję Prezydenta [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu. Zatem SKO w [...] mogło wydać zaskarżoną decyzję na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja SKO w [...] musi zostać oceniona jako prawidłowa i niepodlegająca uchyleniu.
Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył art. 73 p.r.d. ani § 9 ust. 2a rozporządzenia.
Zdaniem Sądu organ nie naruszyły art. 7 k.p.a. ("W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli."), art. 77 § 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy."), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wskazania, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia w sprawie zostały poczynione na podstawie materiału dowodowego, który został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a następnie prawidłowo przez organy oceniony w kontekście materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.