VI SA/Wa 615/12

VI SA/Wa 615/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Królikowska-Przewłoka
Piotr Borowiecki
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
art. art. 36 (4) ust. 1, 36 (5) ust. 1 i 2,  36 (8) ust. 1, 2, 9 i 12
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach [...]-[...] czerwca 2011 r. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę
Uzasadnienie
Komisja Egzaminacyjna II stopnia Nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości powołana w celu rozpatrzenia odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (dalej jako Komisja), nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. działając na podstawie art. 368 ust. 1, 9 i 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. B. od uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] ds. przeprowadzenia egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Warszawie, w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.
Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Komisja Egzaminacyjna do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Warszawie uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdziła, że R. B. (dalej skarżący) uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego.
Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że że zdający z części pierwszej egzaminu otrzymał ocenę dobrą, z drugiej części egzaminu ocenę dostateczną, z trzeciej części egzaminu ocenę dobrą, z czwartej ocenę bardzo dobrą, zaś z piątej ocenę niedostateczną. Powołując się na treść przepisu art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który to przepis określa, że pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego, otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną, Komisja wskazała, iż skarżący uzyskał negatywny wynik z egzaminu radcowskiego.
Dokonując oceny zasadności postawionych zarzutów egzaminatorzy wskazali na następujące uchybienia, które skutkowały wystawieniem przez obu egzaminatorów ocen niedostatecznych z części piątej (prawo administracyjne):
Pierwszy z egzaminatorów (sędzia WSA [...] ) stwierdziła w protokole, iż: "treść skargi i zarzuty zredagowane tak jakby postępowanie administracyjne toczyło się w trybie zwykłym pozwolenia na budową. Świadczy to o miernym opanowaniu umiejętności zastosowania i interpretacji przepisów".
Drugi z egzaminujących (radca prawny [...]) stwierdził, iż wskazał, "skarga prawidłowo wskazuje materialno-prawne podstawy, z których wynika wprost, że nie jest oczywiste aby skarżący nie miał legitymacji do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę jako strona". W tym zakresie Komisja Odwoławcza podzieliła ten pogląd. skarżący nie powiązał tych przepisów z przepisami wznowieniowym, co nie daje podstaw do wystawienia oceny pozytywnej. Komisja Odwoławcza dokonała samodzielnie oceny pracy i uznała, iż nie spełnia ona wymogów celu egzaminu i nie daje podstaw do wystawienia oceny dostatecznej.
Skarżący w złożonym odwołaniu wniósł o zmianę oceny cząstkowej z części piątej egzaminu z zakresu prawa administracyjnego na ocenę pozytywną, a w konsekwencji o zmianę uchwały Komisji ustalającej wynik egzaminu radcowskiego z negatywnego na pozytywny.
W uzasadnieniu skarżący, nie zgadzając się z ocenami cząstkowymi egzaminatorów przede wszystkim wyjaśnił, że wbrew opisowi istotnych zagadnień dla Komisji Egzaminacyjnej do zadania z zakresu prawa administracyjnego, jedynym prawidłowym rozwiązaniem zadania z zakresu prawa administracyjnego nie było wskazanie naruszenia przez organy administracyjne art. 149 § 3 k.p.a., tj. dokonanie oceny przyczyny wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Analiza praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych – jak wywiódł skarżący - wskazuje, że w tożsamych bądź analogicznych stanach faktycznych spraw, sądy sprawujące kontrolę działalności administracji publicznej, rozstrzygały o zgodności tych orzeczeń z właściwymi przepisami prawa materialnego i procesowego, chociaż ocena przyczyn wznowienia postępowania była rozpoznawana przez organy na etapie przed wydaniem powstania o jego wznowieniu. W oparciu o treść wybranych tez z orzecznictwa sądowego skarżący wskazał, że nie ma jednolitego orzecznictwa dotyczącego interpretacji art. 149 § 3 k.p.a. Przytoczył kilkanaście orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sadów administracyjnych. Zauważył także, że ocenianie pracy przez egzaminatorów na podstawie tylko i wyłącznie wytycznych do egzaminowania nie pozwoliło w pełni zweryfikować jego wiedzy i doprowadziło do nieuznania rozwiązania sporządzonego w jeden z dopuszczalnych w świetle praktyki orzeczniczej sposobów. Ponadto wskazał, że nawet gdyby uznać za decydujące brak zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 k.p.a., to nie można z tego twierdzenia wywieść wniosku, iż nie pomógł mocodawcy. W ocenie skarżącego, sporządzona przez niego skarga, w tym przedstawione w niej zarzuty, wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i uzasadnienie skargi, zmierzały do uwzględnienia skargi zgodnie z interesem skarżącego. Niedostrzeżenie wszystkich problemów, powinno mieć wpływ na stopniowanie oceny, według wynikającej z ustawy, szerokiej skali ocen. Powołanie przez skarżącego zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz w związku z odpowiednimi przepisami techniczno-budowlanymi, jako rozwiązanie dalej idące niż kierunek wymagany przez egzaminatorów, należałoby uznać za korzystniejsze z punktu widzenia interesu reprezentowanego zgodnie z zadaniem mocodawcy. W tym kontekście zauważył, że rozbieżności w orzecznictwie lub nauce prawa, profesjonalny pełnomocnik powinien wykorzystać na korzyść swojego klienta, zwłaszcza, że orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa, ale stanowią ukierunkowanie linii orzeczniczej. Podsumowując, wskazał, że sporządzona przez niego w ramach zadania egzaminacyjnego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełniała wszystkie kryteria określone w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Praca odpowiadała bowiem wymogom formalnym, opierała się na przepisach właściwych z punktu przyjętego kierunku rozwiązania, prawidłowo je interpretując, a nadto w pracy zostało zaproponowane jedno z prawidłowych w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych rozwiązanie, w wysokim stopniu uwzględniające interes mocodawcy reprezentowanego zgodnie z zadaniem. W tym stanie rzeczy, jego zdaniem, praca ta powinna zostać oceniona pozytywnie
W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] stycznia 2012 r. Komisja II stopnia, odnosząc się do zarzutów odwołania podniosła, iż istotą zadania z prawa administracyjnego było dokonanie przez zdających oceny prawidłowości rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej wniosku o wznowienie postępowania wniesionego przez właściciela działki sąsiedniej do działki, co do której udzielano pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania z tego powodu, że wnioskodawca nie jest stroną wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Do oceny zdających pozostawała ocena prawidłowości postanowienia organów obu instancji odmawiających wznowienia postępowania. Za wystarczające do uznania prawidłowości rozwiązania sformułowanego w ten sposób kazusu nie mogło zostać uznane samo wniesienie skargi do sądu administracyjnego, stosownie do wymogów w art. 3 § 2 pkt 2 oraz art. 50 § 1. art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. (w skardze wskazane przepisy błędnie zakwalifikowano jako przepisy k.p.a.) Za decydujące dla uznania braku poprawności ocenianej skargi organ odwoławczy uznał, że jej autor nie dostrzegł, iż postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem osoby do reprezentacji, której się zobowiązał toczyło się w trybie przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną (rozdział 12 k.p.a.). W sporządzonej skardze pominięto przepisy regulujące to postępowanie, według których następuje ocena istnienia przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania (w tym wypadku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz przepisów w oparciu, o które wydane zostało rozstrzygnięcie w sprawie (art. 149 § 3 k.p.a.).
Reasumując, Komisja II stopnia wywiodła, że sporządzona przez skarżącego skarga do sądu administracyjnego, stanowiąca rozwiązanie kazusu z prawa administracyjnego na egzaminie radcowskim, nie dostrzegła istoty problemu jakim w rozpoznawanej sprawie stanowiło zastosowanie przepisów dotyczących podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną. Skarżący dostrzegł, że badanie interesu prawnego strony wynika z przepisów prawa materialnego, które wskazał i w związku z tym postawienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania dowodowego, ażeby organy prawidłowo tę okoliczność ustaliły można byłoby uznać za prawidłowe w przypadku, gdyby dotyczyło to postępowania zwykłego. W postępowaniu wznowieniowym tego rodzaju zarzuty należało jednak powiązać z przepisami ustanawiającymi przesłanki wznowienia postępowania oraz stanowiącymi podstawę orzekania w tym postępowaniu przez organy administracji. W skardze wskazano podstawowy przepis prawa materialnego, z którego miałby wynikać po zbadaniu okoliczności faktycznych interes prawny wnioskodawcy (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz oraz § 12 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Nie sformułowano jednak zarzutu, który stanowiłby powiązanie tej oceny z postępowaniem, w jakim wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Ponadto, skarżący nie wskazał na kwestie proceduralne postępowania o wznowienie postępowania, ani też nie dokonał żadnej analizy rozróżnienia pomiędzy fazami tego postępowania, a mianowicie tej, w której jest dopuszczalne badanie interesu prawnego, ale nie jest dopuszczalne badanie przyczyny wznowienia postępowania od tej, w której dopiero następuje badanie przyczyny wznowienia, czyli okoliczności czy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy.
Zaskarżając uchwałę Komisji II stopnia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o jej uchylenie, R. B. podniósł zarzuty:
I. naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 368 ust. 12 ustawy o radcach prawnych w zw. z § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego w zw. z art. 15 i art. 138 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy odwoławczej zgodnie z zasadą dwukrotnego rozpoznania i całościową ocenę pracy egzaminacyjnej skarżącego z zakresu prawa administracyjnego, bez szczegółowego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, podczas gdy istotą szczególnego postępowania odwoławczego przed Komisją II stopnia było wyłącznie rozpatrzenie zasadności wszystkich zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu;
art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 368 ust. 12 ustawy o radcach prawnych, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, wyrażające się w szczególności pominięciem zarzutów i argumentacji podniesionych przez skarżącego w odwołaniu oraz w przekazanej w ślad za odwołaniem w dniu [...] sierpnia 2011 r. opinii prof. Marka Wierzbowskiego, co doprowadziło do niewłaściwej oceny pracy egzaminacyjnej;
art. 8 k.p.a. w zw. z art. 368 ust. 12 ustawy o radcach prawnych oraz w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej i wskazujący na stosowanie odmiennych kryteriów oraz stanowisk w różnych sprawach, których istota jest oparta na tym samym zadaniu egzaminacyjnym;
II. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez błędną ocenę pracy egzaminacyjnej skarżącego z prawa administracyjnego jako zasługującej na negatywną ocenę, podczas gdy skarżący zachował wymogi formalne, zastosował właściwe z punktu widzenia przyjętego kierunku rozwiązania przepisy i dokonał ich prawidłowej interpretacji, a zaproponowane w pracy rozstrzygnięcie było poprawne i uwzględniało interes reprezentowanej zgodnie z zadaniem strony,
b) art. 364 ust. 8 ustawy o radcach prawnych, poprzez przyjęcie, że istotą zadania egzaminacyjnego było dokonanie przez zdających oceny prawidłowości rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy zadanie polegało na sporządzeniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, albo w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do jej wniesienia, sporządzeniu opinii o braku podstaw do wniesienia takiej skargi.
Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:
- uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego,
- pracy egzaminacyjnej z zakresu prawa administracyjnego o numerze kodu [...] (które to dokumenty przekazał w załączeniu), na okoliczność wykazania, że Komisja II stopnia przy rozpoznawaniu odwołań nie zapewniła równego traktowania zdających i nie prowadziła postępowania zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej.
W uzasadnieniu, rozwijając powyższe zarzuty, skarżący podjął poelmikę z uzasadnieniem zaskarżonej uchwały, wskazując m.in. iż uchybienie, polegające na ponownym rozpoznaniu sprawy odwoławczej w jej całokształcie, niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do zaniechania rozważenia przez Komisję II stopnia wszystkich zarzutów skarżącego, które mogły okazać się zasadne i mogły doprowadzić do uwzględnienia odwołania.
W dalszej części uzasadnienia, skarżący przedstawił własne stanowisko dowodzące – w jego ocenie - o braku rozważenia całokształtu materiału dowodowego w niniejszej sprawie, czym organ odwoławczy naruszył art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 368 ust. 12 ustawy o radcach prawnych.
Skarżący podniósł również, iż Komisja II stopnia dokonała nieprawidłowej interpretacjia art. 365 ust. 8 ustawy o radcach prawnych, co miało wpływ na ocenę jego pracy, bowiem dotyczyło istoty wykonywania zawodu radcy prawnego, tj. świadczenia na rzecz mocodawcy pomocy prawnej. Zdaniem skarżącego, istotą takiej pomocy nie jest wykazywanie się wiedzą przed sądem, nie jest również ocenianie prawidłowości określonych aktów prawnych w oderwaniu od kierunku ich zaskarżania. Istotą wykonywania zawodu radcy prawnego jest reprezentowanie interesów mocodawcy. Powyższe, w przypadku wnoszenia środków ochrony prawnej wobec orzeczeń organów administracji (jak również wszelkich innych aktów, w tym wyroków sądowych) przejawia się w podnoszeniu zarzutów i argumentacji przede wszystkim w takim zakresie, w jakim są one zbieżne z przyjętym kierunkiem zaskarżenia oraz jego koncepcją. Brak jest natomiast podstaw, do podnoszenia argumentacji zmierzającej do wykazywania prawidłowości zaskarżanego aktu wówczas, gdy nie jest to potrzebne do osiągnięcia zamierzonego rezultatu (w tym przypadku zakwestionowania postanowienia organu administracji). W niniejszej sprawie skarżący przystąpił do egzaminu radcowskiego, a zatem prawidłowość sporządzonej przez niego pracy winna była być dokonywana przede wszystkim przez pryzmat zasad wykonywania zawodu radcy prawnego. Nie powinno natomiast stanowić kryterium warunkującego wystawienie oceny pozytywnej rozstrzygnięcie wszystkich problemów prawnych związanych z argumentacją podniesioną w zaskarżanym rozstrzygnięciu - choć może to być oczywiście brane pod uwagę przy stopniowaniu oceny pozytywnej.
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując wcześniej zajęte stanowisko, Komisja II stopnia wniosła o oddalenie skargi, jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga R. B. jest nieuzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 i § 4 k.p.a., które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej uchwały, zaś organy nie dopuściły się dowolności postępowania.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o radcach, w tym art. 368 ust. 1, 9 i 12 ustawy o radcach, zgodnie z którym od uchwały o wyniku egzaminu radcowskiego zdającemu przysługuje odwołanie do komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia otrzymania uchwały, o której mowa w art. 366 ust. 2 ww. ustawy. Do zadań komisji odwoławczej należy rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu radcowskiego. Do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co pozwala zakwalifikować uchwały komisji egzaminacyjnej jako decyzje administracyjne.
Przepisy ustawy o radcach określają kryteria, które muszą być brane pod uwagę przy wydawaniu uchwał, stanowiąc jednocześnie granice ocen stosowanych przez organy administracji. Treść podanych poniżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że uchwały wydawane są w warunkach uznania administracyjnego.
Zgodnie art. 364 ust. 1 ustawy o radcach, egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego, zwanej dalej "zdającym", do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu materialnego i procesowego prawa karnego, materialnego i procesowego, prawa wykroczeń, prawa karnego skarbowego, materialnego i procesowego prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa gospodarczego, spółek prawa handlowego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, materialnego i procesowego prawa administracyjnego, postępowania sądowoadministracyjnego, prawa Unii Europejskiej, prawa konstytucyjnego oraz prawa o ustroju sądów i prokuratur, samorządu radcowskiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej oraz warunków wykonywania zawodu radcy prawnego i etyki tego zawodu.
Zasady i sposób oceny wiedzy przyszłego radcy prawnego określono
w art. 365 ust. 1 i 2 ustawy o radcach, w myśl którego test z pierwszej części egzaminu radcowskiego sprawdzają niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy wyznaczeni przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych. Oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu radcowskiego.
Zgodnie z art. 368 ust. 14 pkt 4 ustawy o radcach, Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia m.in. tryb i sposób działania komisji odwoławczej.
W oparciu o tę delegację ustawową Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej lI Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego.
Zgodnie z § 5 tegoż rozporządzenia, przewodniczący lub członek komisji odwoławczej, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem. Głosowanie jest jawne. W pierwszej kolejności komisja odwoławcza głosuje nad ostateczną oceną testu lub pracy pisemnej z tej części egzaminu radcowskiego, która została zakwestionowana w odwołaniu, następnie komisja odwoławcza głosuje w sprawie uchwały komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego o wyniku egzaminu radcowskiego.
Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że werdykt egzaminatora w przedmiocie wystawienia oceny cząstkowej korzysta z "luzu decyzyjnego", na co wskazuje przepis art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, w myśl którego, oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy. Każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową, sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu radcowskiego (art. 365 ust. 3 ustawy o radcach).
Z uwagi na treść cytowanych powyżej przepisów, określających warunki zdania egzaminu radcowskiego należy stwierdzić, że uchwała w tym zakresie wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, gdyż Komisja Egzaminacyjna II stopnia, rozpoznając sprawę ponownie, stosownie do art. 138 k.p.a. w związku
z art. 368 ust. 12 ustawy o radcach, jest uprawniona do dokonania samodzielnej oceny pracy pisemnej zdającego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Dopiero po dokonaniu takiej oceny Komisja ustala wynik egzaminu, mając na względzie wymogi określone w art. 366 ustawy o radcach prawnych.
W myśl art. 366 ust. 1 i 2 ww. ustawy, pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. Komisja Egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu radcowskiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej. Komisja egzaminacyjna wydaje zdającemu uchwałę, a jej odpis przesyła Ministrowi Sprawiedliwości, Prezesowi Krajowej Rady Radców Prawnych oraz dołącza do akt osobowych zdającego.
Także uchwały Komisji Egzaminacyjnej oparte na ocenie egzaminatorów, dokonanej na podstawie powołanych powyżej przepisów ustawy o radcach, korzystają ze swoistego luzu decyzyjnego, a to oznacza, że sądowa kontrola uchwały podjętej przez Komisję Egzaminacyjną polega na zbadaniu, czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym przyjęte rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Zadaniem Sądu jest ustalenie, czy podjęta na ich podstawie uchwała nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności, a także, czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy.
W świetle art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnie z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie stwierdzono naruszenia podanej zasady.
W ocenie Sądu, organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, składający się z wypowiedzi pisemnych skarżącego w związku z rozwiązanymi zadaniami z różnych dziedzin prawa, w tym prawa administracyjnego, z którego skarżący otrzymał ocenę niedostateczną oraz ocenami wystawionymi przez wyznaczonych egzaminatorów.
Sporządzona przez skarżącego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zadanie z zakresu prawa administracyjnego) została sprawdzona i oceniona przez dwóch egzaminatorów, stosownie do art. 365 ust. 1 – 3 ustawy o radcach, zgodnie z którym każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu radcowskiego.
Oceny cząstkowe oraz opinie egzaminatorów zostały wzięte pod uwagę przez Komisję podejmującą uchwałę z dnia 15 lipca 2011 r. Nr 28/16/2011 oraz Komisję Egzaminacyjną II stopnia, która wydała uchwałę z dnia 11 stycznia 2012 r. w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego.
W uzasadnieniu uchwały Komisja Egzaminacyjna II stopnia przedstawiła zarzuty i argumenty strony podniesione w odwołaniu, a następnie odniosła się do nich w dalszej części rozważań.
Sporządzając uzasadnienie uchwały Komisja Egzaminacyjna II stopnia uwzględniła kryteria, które w myśl ustawy o radcach prawnych muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu wyniku egzaminu radcowskiego. Stosownie do przepisów art. 365 ust. 2 i 3 ustawy o radcach prawnych przy ocenie pracy egzaminacyjnej (zadania) należy brać pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Kryteria te są zatem podstawowym wyznacznikiem oceny egzaminacyjnej.
W ocenie Sądu, Komisja Egzaminacyjna II stopnia zastosowała się do powyższych wymogów, czego potwierdzeniem – w świetle zarzutów odwołania – jest przyznanie racji skarżącemu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego stanowiska odnośnie momentu, w którym należy badać status strony w postępowaniu wznowieniowym: czy powinno się to odbywać na etapie złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czy dopiero po formalnym wznowieniu postępowania. Komisja Egzaminacyjna II stopnia przyznała, że w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestia ta może budzić wątpliwości.
Częściowe przychylenie się przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia do zarzutów odwołania, nie pozwoliło jednak na podwyższenie uzyskanej przez skarżącego oceny niedostatecznej z uwagi na istotne mankamenty pracy egzaminacyjnej, która polegała na sporządzeniu skargi do sądu administracyjnego.
Komisja Egzaminacyjna II stopnia stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., uzasadniła swoje stanowisko w tym zakresie. Wykazała, że skarżący w rozwiązaniu zadania (kazusu) z prawa administracyjnego w ogóle nie dostrzegł istoty wyczerpującego to zadanie problemu i nie zrozumiał go - mianowicie, że kazus dotyczył trybu nadzwyczajnego (wznowieniowego). Brak właściwego zrozumienia zadania egzaminacyjnego podkreślali również egzaminatorzy w uzasadnieniach wystawionych ocen cząstkowych.
Analiza pracy (vide: akta administracyjne sprawy) potwierdza zasadność tego ustalenia. Należy zauważyć, że argumentacja skarżącego skoncentrowała się wokół naruszenia przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego i dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 8 i art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i art. 126 k.p.a.) oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane.
W ocenie Sądu, w sytuacji występowania w orzecznictwie rozbieżności co do stosowania i interpretacji art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, że praca egzaminacyjna nie opiera się na wykładni przepisów preferowanej przez egzaminatorów oceniających zadanie z ramienia Komisji Egzaminacyjnej, nie może z zasady przesądzać o negatywnej ocenie tej pracy. W zależności od jakości przyjętego przez zdającego uzasadnienia rozwiązania, praca powinna być oceniona w ramach przyjętej skali ocen pozytywnych. Jednak żeby rozważać pracę egzaminacyjną w takiej skali ocen, z treści rozwiązania powinna wynikać znajomość przez zdającego tychże rozbieżności orzeczniczych i świadomy wybór przyjętej koncepcji rozwiązania. Tymczasem treść skargi (pracy egzaminacyjnej) sporządzonej przez skarżącego nie wskazuje na to.
Opierając sporządzoną przez siebie skargę na zarzucie naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane i szeregu przepisów postępowania - art. 7, 77, 80, 107 § 3, 124 § 2, 126 oraz 145 § 1 k.p.a. skarżący nie podjął jakiejkolwiek próby ich interpretacji w kontekście problemu prawnego, którego dotyczyło zadanie egzaminacyjne, tj. odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego. Brak w sporządzonej skardze do sądu administracyjnego analizy (szczątkowej nawet) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących problematyki wznowieniowej – jeżeli nie art. 149 § 3 k.p.a., to chociażby art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w oparciu o który symulowany na użytek egzaminu mocodawca skarżącego - jako radcy prawnego - ubiegał się o wznowienie tego postępowania, a którego to wznowienia mu odmówiono z powodu braku przymiotu strony. Nie do zaakceptowania w skali ocen pozytywnych jest skarga skierowana przeciwko orzeczeniu odmawiającemu wznowienia postępowania, w której nie podniesiono zarzutów błędnego zastosowania przepisów leżących u podstaw tej odmowy.
Co prawda skarżący dostrzegł, że badanie interesu prawnego strony wynika z przepisów prawa materialnego, które wskazał i w związku z tym postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego, jednak można byłoby je uznać za prawidłowe w przypadku, gdyby dotyczyło to postępowania zwykłego. W postępowaniu wznowieniowym tego rodzaju zarzuty należało jednak powiązać z przepisami ustanawiającymi przesłanki wznowienia postępowania oraz stanowiącymi podstawę orzekania w tym postępowaniu przez organy administracji. W skardze wskazano na podstawowy przepis prawa materialnego, z którego miałby wynikać po zbadaniu okoliczności faktycznych interes prawny wnioskodawcy (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 12 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.), nie sformułowano jednak zarzutu, który stanowiłby powiązanie tej oceny z postępowaniem w jakim wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Sporządzona skarga nie zawierała również uzasadnienia, dlaczego badanie interesu prawnego wnioskodawcy wznowienia postępowania byłoby dopuszczalne jeszcze przed formalnym wznowieniem postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, że zarzuty skargi sformułowano tak, jakby dotyczyły rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwykłym w przedmiocie pozwolenia budowlanego, a nie w trybie wznowieniowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że w dniu egzaminu skarżący nie wykazał, że posiada odpowiednią wiedzę w zakresie zagadnień proceduralnych dotyczących wznowienia postępowania.
Wprawdzie w uzasadnieniach ocen cząstkowych egzaminatorzy odnotowali zachowanie przez skarżącego wymogów formalnych skargi, należy jednak podnieść, że wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej, która ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana (art. 4 ust.1 w zw. z art. 2 ustawy o radcach). Ustaleniu odpowiedniego przygotowania do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego – a więc świadczeniu pomocy prawnej, mającej na celu ochronę prawną podmiotu, na rzecz którego jest wykonywana - służy egzamin radcowski. Egzamin ten, zgodnie z art. 364 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z określonych w tym przepisie dziedzin prawa i umiejętności jego praktycznego zastosowania oraz warunków wykonywania zawodu radcy prawnego i etyki tego zawodu. W pierwszej części egzaminu (teście) oceny dokonuje się według ustalonego dla danego zestawu wzorca – klucza prawidłowych odpowiedzi, co przy teście jednokrotnego wyboru, w którym tylko jedna odpowiedź jest prawidłowa, ocena polega w istocie na porównaniu zakreślonych przez zdającego odpowiedzi z ustalonym wzorcem prawidłowych odpowiedzi. Natomiast ustalenie takiego prostego wzorca oceny części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego byłoby nieuprawnione i bezcelowe z uwagi na potencjalną możliwość różnego, aczkolwiek prawidłowego rozwiązania tych samych zadań. Dlatego też ustawodawca wprowadził jedynie kryteria oceny prac pisemnych z tych części egzaminu. Wskazał w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, że przy ocenie każdego z zadań z części drugiej do piątej oceniający biorą pod uwagę w szczególności zachowania wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje. Określone w tym przepisie kryteria muszą być spełnione łącznie, bo tylko wtedy uprawniona jest ocena, że zdający jest przygotowany do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Zatem nawet poprawne rozwiązanie zadania pod względem formalnym i materialnoprawnym, które jednak nie uwzględnia interesu strony, którą zgodnie z zadaniem zdający reprezentuje, świadczy o braku przygotowania do należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. Taka sama sytuacja zachodzi wówczas, gdy zaproponowane rozwiązanie nie spełnia kryterium poprawności formalnej czy materialnoprawnej.
W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał niezbędnego minimum wiedzy w zakresie faktycznego i prawnego problemu, którego praca egzaminacyjna miała dotyczyć.
Z kolei rozumowanie, że sporządzona w wykonaniu zadania egzaminacyjnego, skarga przez fakt odpowiadania wymogom formalnym czy też jak sugeruje skarżący – przez fakt zabezpieczania interesu reprezentowanego przez niego klienta - byłaby skuteczna, prowadziłoby do wniosku, że każdą – wniesioną w słusznej sprawie skargę – niezależnie od jej merytorycznej zawartości, należałoby uznać za wystarczającą. W warunkach egzaminacyjnych jest to podgląd nie do przyjęcia. Osoba pretendująca do zawodu radcy prawnego winna zaprezentować na egzaminie pracę nie tylko kompletną formalnie, ale i poprawną merytorycznie. Powoływanie się na zasady wykonywania zawodu radcy prawnego, nie ma w tej sytuacji żadnego znaczenia.
W tym kontekście nie można nie zauważyć, że poprawne rozwiązanie każdego zadania egzaminacyjnego zawiera w sobie szereg obiektywnie powtarzalnych problemów, które każdy profesjonalny pełnomocnik (w tym wypadku osoba zdająca) powinien dostrzec i należycie uzasadniając podnieść w treści rozwiązania. Zauważenie i odpowiednia interpretacja oraz ocena prawna tych problemów jest istotnym kryterium egzaminacyjnym.
W niniejszej sprawie skarżący tego kryterium nie spełnił.
W rozpoznawanej sprawie Sąd przychylił się do stanowiska organu i uznał, że stwierdzone uchybienia w rozwiązaniu zadania egzaminacyjnego, a w szczególności niedostrzeżenie istoty problemu zadania z zakresu prawa administracyjnego przez niewskazanie w skardze przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czy uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania bez odniesienia do problematyki wznowienia postępowania, której zadanie dotyczyło, uzasadniają stwierdzenie, że skarżący nie wykazał się na egzaminie z zakresu prawa administracyjnego wiedzą prawniczą i umiejętnością jej stosowania, niezbędną do samodzielnego i poprawnego wykonywania zawodu radcy prawnego. Sporządzona przez niego skarga nie odpowiadała bowiem wymogom profesjonalnego opracowania prawniczego. Za niewystarczające należy uznać sporządzenie poprawnej formalnie skargi w sytuacji, gdy jej uzasadnienie nie wskazuje na zrozumienie zagadnienia zawartego w zadaniu i nie zawiera poprawnego prawniczego wywodu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.